Ist der Sozialstaat Versicherung, Umverteilung oder Stabilisierung?
Dieselbe Arbeitslosenzahlung ist eine Leistung aus einem Risikopool, ein Transfer von Reich zu Arm und eine Bremse für die nächste Rezession. Was ist sie wirklich?
Der Sozialstaat als Versicherung
„Eine voll ausgebaute Sozialversicherung kann Einkommenssicherheit schaffen; sie ist ein Angriff auf die Not. Doch die Not ist nur einer von fünf Riesen auf dem Weg des Wiederaufbaus… Die anderen heißen Krankheit, Unwissenheit, Verwahrlosung und Müßiggang.“
— William Beveridge, Social Insurance and Allied Services (der Beveridge-Bericht), 1942
Beveridge baute den Sozialstaat der Nachkriegszeit auf einem einzigen Wort auf: Versicherung. Man zahlt ein, solange man gesund ist und Arbeit hat, und bekommt heraus, wenn man krank, arbeitslos oder alt ist. Achtzig Jahre später hat die Mainstream-Finanzwissenschaft aus dieser Gründungsbegründung ein verfeinertes Theoriegebäude gemacht, und sie liest den Sozialstaat noch immer zuallererst als einen Weg, die Risiken zu versichern, die kein privater Markt anfasst.
Beginnen wir damit, warum der private Markt überhaupt eine Lücke lässt. Die Krankenversicherung zerfällt an der adversen Selektion: Wer sich am dringendsten versichern will, ist genau der, den der Versicherer am wenigsten aufnehmen möchte, also steigt der Preis, bis nur noch die Kranken kaufen. Die Arbeitslosenversicherung scheitert an Moral Hazard, dem moralischen Risiko: Ein Versicherer kann eine echte Entlassung kaum von der stillen Entscheidung unterscheiden, die Suche einzustellen. Die Altersvorsorge scheitert am Versagen des Rentenmarkts und an unserer eigenen Neigung, für ein künftiges Ich, das wir zu stark abzinsen, zu wenig zu sparen.
Die Sozialversicherung ist das Instrumentarium, das aufhebt, was der private Markt fallen lässt. Ihre nahezu einhellige Unterstützung sieht man am besten hinter einem Schleier des Nichtwissens: Stellen Sie sich vor, Sie wählten die Regeln, bevor Sie wissen, ob Sie gesund oder gebrechlich geboren werden, in ein stabiles Gewerbe hinein oder in ein sterbendes. Von dort aus stimmt eine risikoscheue Person jedes Mal für den Pool, als einen Vertrag, den sie in eigener Sache unterschreiben würde. Deshalb gehören auch die Reichen zur Kundschaft des Sozialstaats: Alle tragen die Risiken, also ist die Versicherung allgemein, selbst wenn die Finanzierung progressiv ist.
Ist der Sozialstaat erst einmal eine Versicherung, werden seine Gestaltungsfragen versicherungsmathematisch. Wie großzügig soll eine Leistung sein? Die Antwort wägt den geglätteten Konsum gegen die abgestumpfte Arbeitssuche ab, die Baily-Chetty-Regel für die optimale Lohnersatzrate. Wie stimmt man das ganze Steuer- und Transfersystem am besten ab? Das ist das Programm der optimalen Sozialversicherung von Mirrlees und von Diamond, Mirrlees und Saez, das den Sozialstaat als einen einzigen Mechanismus behandelt, der Risikoausgleich und die dabei erschwingliche Gerechtigkeit gemeinsam löst. Halten Sie die Versicherungsseite vorerst für die vorrangige. Schritt 2 zieht an dem Gerechtigkeitsfaden, den dieselbe Maschinerie enthält.
Die Baily-Chetty-Bedingung setzt die optimale Lohnersatzrate der Arbeitslosenunterstützung dort an, wo der Gewinn aus der Konsumglättung den Kosten des Moral Hazard entspricht:
$$\frac{\Delta c}{c} \cdot \gamma \approx \varepsilon_{1-e,b}$$wobei $\Delta c / c$ der Konsumeinbruch beim Eintritt der Arbeitslosigkeit ist, $\gamma$ der Koeffizient der relativen Risikoaversion und $\varepsilon_{1-e,b}$ die Elastizität der Arbeitslosigkeitsdauer bezüglich der Leistung. Ein größerer Konsumeinbruch oder eine risikoscheuere Bevölkerung rechtfertigen eine großzügigere Leistung, eine elastischere Reaktion bei der Arbeitssuche spricht wieder dagegen.
Eine Leistung ist am meisten wert, wenn der Verlust des Arbeitsplatzes die Ausgaben sonst einbrechen ließe, und am wenigsten, wenn sie nur dafür bezahlt, dass jemand etwas länger sucht, als er es ohnehin getan hätte. Die richtige Zahl liegt dort, wo die Hilfe für jemanden in echter Not aufhört, die zusätzlichen Suchwochen wert zu sein, die sie erkauft. Dieser Abtausch zwischen Polster und Anreiz ist das Gestaltungsproblem der Versicherung.
Die Begründung über das Marktversagen und das Instrumentarium des Moral Hazard stehen in Kap. 4 §4.2 (Adverse Selektion) und §4.3 (Moral Hazard). Die Maschinerie der optimalen Besteuerung, die die Sozialversicherung als bewusst gebauten Mechanismus fasst, steht in Kap. 16 §16.7 (Ramsey-Optimalbesteuerung). Zur Denklinie, Beveridge im Rahmen der keynesianischen Nachkriegsordnung, siehe Ideengeschichte, Kap. 8 (Die Keynesianische Revolution).
Die Rahmung als Versicherung in ihrer stärksten Form
Liest man den Sozialstaat so, wie Diamond, Mirrlees und Saez ihn lesen, fallen die moralisierenden Argumente weg. Ein Sozialstaat ist das Instrumentarium, mit dem eine Gesellschaft die großen Lebensrisiken bündelt, also Arbeitslosigkeit, Erwerbsminderung, ein langes Leben und die Kosten einer Erkrankung, die private Verträge nicht bepreisen können, ohne zusammenzubrechen. Auch die Reichen sind abgedeckt, weil sie derselben Ungewissheit darüber ausgesetzt sind, welcher Riese sie holen kommt. Die Gestaltungsfragen sind technisch, welche Lohnersatzrate, welche Wartezeit, welche Breite der Deckung, denn ein Versicherungssystem ist etwas, das man abstimmt. So gelesen ist der Sozialstaat nahe an einer Pareto-Verbesserung: ein Vertrag, den risikoscheue Bürger für sich selbst aufsetzen würden, wenn sie sich hinsetzten, bevor sie ihr Los kennen.
Gøsta Esping-Andersen treibt dieselbe Rahmung einen Zug weiter: Der Sozialstaat, so sein Argument, erreicht Dekommodifizierung, er erlaubt es den Menschen, ihren Lebensunterhalt zu sichern, ohne vollständig darauf angewiesen zu sein, ihre Arbeitskraft zu den Bedingungen zu verkaufen, die der Markt in dieser Woche gerade bietet. Das ist die politische Kraft im versicherungsmathematischen Argument. Wer weiß, dass der Verlust dieser Stelle nicht den Verlust des Hauses bedeutet, verhandelt anders und wählt anders als jemand, der das nicht weiß. Ernst genommen ist die Rahmung als Versicherung die reife Darstellung einer Frage, die Beveridge richtig beantwortete: Wie befreit eine Gesellschaft ihre Mitglieder von der Tyrannei des nächsten Gehaltsschecks, ohne das Risiko wegzureden?
Was diese Rahmung nicht fragt, ist die naheliegende nächste Frage. Eine Versicherung bündelt Risiko, aber wessen Risiko, und aus wessen Tasche? In dem Moment, in dem man bemerkt, dass Beitragszahler und Begünstigte nicht dieselbe Person sein müssen, hat man den Rahmen der Versicherung verlassen und den nächsten betreten.
„Programme für die Armen sind arme Programme. Allgemeine Leistungen bauen die Koalition auf, die sie großzügig hält; bedürftigkeitsgeprüfte stehen für immer auf der Streichliste.“
— das Argument für Universalität, sinngemäß nach Walter Korpi und Joakim Palme, „The Paradox of Redistribution“, 1998
Soll die Sozialversicherung allgemein oder bedürftigkeitsgeprüft sein?
Die Rahmung als Versicherung will alle im Pool haben. Die Rahmung als Umverteilung will, dass das Geld die erreicht, die es am nötigsten haben. Sie geben auf dieselbe Gestaltungsfrage entgegengesetzte Antworten, und das ist das Zeichen dafür, dass zwei Rahmungen am Werk sind.
Wo uns das hinführt
Die Rahmung als Versicherung ist als notwendige Bedingung richtig. Kein Sozialstaat lässt sich verteidigen, ohne auf das Marktversagen zu verweisen, das er repariert. Die Risiken sind real, und die privaten Alternativen zerfallen tatsächlich. Als hinreichende Bedingung ist sie unvollständig. Die Versicherung allein kann nicht erklären, dass das System Mittel zwischen verschiedenen Haushalten verschiebt, und sie sagt nichts darüber, was das ganze Instrumentarium mit dem Konjunkturzyklus macht. Behalten Sie die Versicherung als die Ebene, auf der die Begründung des Sozialstaats über den Risikoausgleich richtig abgebildet ist, und lesen Sie weiter zu den beiden Ebenen, die sie auslässt. Der Ausbau der Nachkriegszeit, auf den sich diese Rahmung stützt, von Beveridges Großbritannien bis zur Ordnung des eingebetteten Liberalismus, trägt Wirtschaftsgeschichte, Kap. 13 (Der Zweite Weltkrieg und die Bretton-Woods-Ordnung), und die Ausweitung über die ganze OECD trägt Kap. 14 (Das goldene Zeitalter der Nachkriegszeit und die Dekolonisation). (Die vergleichend-politökonomische Lesart läuft über Gøsta Esping-Andersens The Three Worlds of Welfare Capitalism (1990), eine politiksoziologische Quelle, die außerhalb der ideengeschichtlichen Denklinie steht und hier direkt zitiert wird.) Die Erzählung vom Instrument der Umverteilung trägt die verwandte Große Frage Ist Ungleichheit ein Problem, das die Ökonomie lösen kann?, die Erzählung von der Stabilisierung gehört zu Helfen Staatsausgaben der Wirtschaft? Der Sozialstaat der Nachkriegszeit ist selbst ein großer Moment in dem weiteren Bogen des 20. Jahrhunderts, den der Strang zur Staatsbildung verfolgt.
Beveridges fünf Riesen sind nicht die einzige Rahmung, unter der der Sozialstaat gelebt hat. Dieselbe Arbeitslosenzahlung aus demselben Bundesprogramm liest sich anders, wenn man aufhört zu fragen, gegen welches Risiko versichert das hier, und anfängt zu fragen, aus wessen Tasche kommt dieses Geld, und in wessen Tasche landet es. Stimmt die Rahmung als Versicherung, ist der Sozialstaat ein Vertrag, den wir alle blind unterschreiben würden. Stimmt die nächste Rahmung, ist er die institutionelle Form, die der Anspruch einer Koalition auf das Einkommen einer anderen annimmt.
Der Sozialstaat als Umverteilung
„Der Rückgang der Ungleichheit, der in den meisten entwickelten Ländern zwischen 1910 und 1950 stattfand, war vor allem eine Folge von Krieg und Revolution und der Politik, mit der man auf diese Schocks reagierte. Das Wiederaufleben der Ungleichheit nach 1980 geht großenteils auf die entgegengesetzten politischen Verschiebungen der vergangenen Jahrzehnte zurück.“
— Thomas Piketty, Capital in the Twenty-First Century, 2014
Liest man es auf Pikettys Art, hört der Sozialstaat auf, ein Risikopool zu sein, und wird zu einem Urteil über die Verteilung. Seine Transfers verschieben Geld zwischen Menschen, von den Besserverdienenden zu den Schlechterverdienenden. Unter dieser Rahmung sind die Gestaltungsfragen nicht mehr versicherungsmathematisch, sie sind politisch. Wie progressiv sollen die Sätze sein? Wessen Leistung wird per Bedürftigkeitsprüfung gestrichen? Und was war der große Rückbau nach 1980 anderes als eine Umverteilung in umgekehrter Richtung?
Die Rahmung als Umverteilung baut auf dem Instrumentarium aus Rente und Inzidenz auf. Wer eine Steuer tatsächlich trägt, ist nicht, wer sie rechtlich zahlt, die Last legt sich auf die Marktseite, die weniger ausweichen kann, eine Frage der relativen Elastizitäten. Das ist der Boden, auf dem die Rahmung als Umverteilung steht: Jeder Transfer hat eine reale Inzidenz, und der Sozialstaat ist die Maschine, die entscheidet, wo sie anfällt.
Der Mechanismus der optimalen Besteuerung, den wir gerade unter der Rahmung als Versicherung getroffen haben, ist derselbe Mechanismus, den die Rahmung als Umverteilung verwendet. Mirrlees’ optimale Einkommensteuer tauscht einen Gerechtigkeitsgewinn gegen Effizienzkosten: Der soziale Planer wählt einen Steuertarif, gegeben wie stark das Arbeitsangebot reagiert, wie ungleichheitsavers die Gesellschaft ist und wie dick der obere Rand der Einkommen ausläuft. Diamond und Saez machen aus derselben Logik eine Zahl, einen optimalen Spitzensteuersatz, der mit dem Pareto-Parameter des rechten Rands steigt und mit der Elastizität des steuerpflichtigen Einkommens fällt, ein Satz, der in den meisten reichen Ländern über dem heutigen gesetzlichen Spitzensatz liegt. An der Maschinerie hat sich seit Schritt 1 nichts geändert. Nur die Frage, die wir ihr stellen.
Piketty fügt die strukturelle Sorge hinzu, die dem statischen Rahmen der optimalen Besteuerung entgehen kann: Übersteigt die Rendite auf Kapital dauerhaft die Wachstumsrate, $r > g$, konzentriert sich ererbtes Vermögen schneller, als erarbeitetes Einkommen aufholen kann, und ein Sozialstaat, der nur Einkommen besteuert, bringt das falsche Instrument in den Kampf.
Der optimale Spitzensteuersatz nach Diamond und Saez lautet
$$\tau^{*} = \frac{1}{1 + a \cdot e}$$wobei $a$ der Pareto-Parameter der oberen Einkommensverteilung ist (ein kleineres $a$ bedeutet einen dickeren oberen Rand) und $e$ die Elastizität des steuerpflichtigen Einkommens bezüglich des Nettosteuersatzes. Ein dickerer oberer Rand und eine weniger reagible Bemessungsgrundlage treiben den erlösmaximierenden Spitzensatz beide nach oben, dasselbe Kalkül, das Schritt 1 für die Versicherung durchgerechnet hat, jetzt für den Anteil am Kuchen.
Wie hoch lässt sich der Spitzensteuersatz treiben, bevor die Reichen aufhören zu verdienen oder anfangen, es zu verstecken? Diese Decke hängt von zwei Dingen ab: davon, wie stark die allerhöchsten Einkommen konzentriert sind (mehr Konzentration, mehr zu holen), und davon, wie stark Spitzenverdiener ihr Verhalten tatsächlich ändern (mehr Ausweichen, weniger zu holen). Setzt man plausible Zahlen ein, liegt der erlösmaximierende Spitzensatz höher, als die meisten Länder derzeit verlangen.
Die Grundlagen zu Rente und Inzidenz stehen in Kap. 3 §3.4 (Konsumenten- und Produzentenrente) und §3.5 (Steuerinzidenz). Der Mirrlees-Mechanismus, der aus privater Information einen optimalen Tarif macht, steht in Kap. 12 §12.1 (Das Offenbarungsprinzip). Und derselbe Anker aus Ramsey und optimaler Besteuerung, der in Schritt 1 die Lesart als Versicherung trug, trägt hier die Kalibrierung des Spitzensatzes bei Diamond und Saez, in Kap. 16 §16.7. Zur Denklinie der Verteilungsanalyse läuft die moderne Wiederbelebung über Ideengeschichte, Kap. 17 (Der moderne Pluralismus).
Die Rahmung als Umverteilung in ihrer stärksten Form
Liest man den Sozialstaat so, wie Atkinson, Piketty sowie Saez und Zucman ihn lesen, beginnt die versicherungsmathematische Sprache wie ein Kostüm zu wirken. Ein Sozialstaat ist das Instrumentarium, mit dem eine Gesellschaft eine Verteilungsentscheidung über das durchsetzt, was ihre Wirtschaft erzeugt, also darüber, wer wie viel behält. Deshalb sind seine Gestaltungsfragen politökonomisch: Der Tarifverlauf, die Schwellen der Bedürftigkeitsprüfung und die Breite der Deckung, die sich daran bemisst, wessen Leistung es ist, sind allesamt Kämpfe um Anteile, geführt im Vokabular der Fairness. Anthony Atkinson hat ein Berufsleben lang darauf bestanden, dass der Sozialstaat die institutionelle Form ist, die die Antwort einer Gesellschaft auf die Ungleichheit annimmt, und dass diese Antwort eine Wahl ist und keine Entdeckung.
Die Rahmung muss auch gegenüber ihren stärksten Gegnern ehrlich sein. Das Argument der Rückbauregime, Friedman und Hayek in der Theorie, Reagan und Thatcher im Amt, lautete, dass ein ausufernder Transferstaat die Anreize abstumpft, die Volkswirtschaften wachsen lassen, dass hohe Grenzsteuersätze Anstrengung und Kapital ins Ausland treiben und dass „Umverteilung“ ein höflicher Name dafür ist, dass eine Gruppe sich die Einkünfte einer anderen zuspricht. Thatchers Behauptung, es gebe keine Gesellschaft, sondern nur Individuen und Familien, war ein Umverteilungsargument mit umgekehrtem Vorzeichen: Bestreitet man das kollektive Subjekt, bestreitet man den kollektiven Anspruch. Clintons Sozialreform von 1996, die den bundesstaatlichen Rechtsanspruch beendete, war dieselbe Logik, übernommen von der Mitte-links-Seite. Nimmt man dieses Argument in seiner stärksten Form, verdient die Rahmung als Umverteilung ihre Antwort: Die Wende nach 1980 schaffte den Sozialstaat nicht ab, sie verteilte ihn nach oben um und änderte, auf wessen Einkommen das Steuer- und Transfersystem am härtesten drückte, und Pikettys $r > g$ warnt, dass ein unangetastetes Vermögen jede Einkommensteuer überholt, die man ansetzen mag.
Worauf sich diese Rahmung nicht einlässt, ist die Wirkung der Transfers auf die Wirtschaft als Ganzes. Sie behandelt eine Zahlung als Anspruch auf die Aufteilung des Kuchens und übersieht die Nachfrage, die im Produktionsergebnis des nächsten Quartals landet. Auf dieser Größenordnung arbeitet die dritte Rahmung.
„Es gibt einen Klassenkampf, sicher, aber es ist meine Klasse, die Klasse der Reichen, die ihn führt, und wir gewinnen ihn.“
— Warren Buffett, Interview mit der New York Times, 2006
Ist der Sozialstaat Klassenkampf oder Gesellschaftsvertrag?
Die eine Seite hört „Umverteilung“ und sieht einen Vertrag vor sich, den alle unterschrieben haben, die andere hört dasselbe Wort und sieht einen Überfall. Die Rahmung als Umverteilung macht die Frage prüfbar, ohne dass man sich einen Schuldigen aussuchen müsste.
Wo uns das hinführt
Die Rahmung als Umverteilung ist als positive Beschreibung dessen richtig, worum in der Gestaltung und in der Rückbaupolitik des Sozialstaats tatsächlich gestritten wird, also um die Progression der Sätze, um die Schwellen der Bedürftigkeitsprüfung, darum, wessen Einkommen zu welchem Satz besteuert wird und wessen Leistung weggeprüft wird. Sie ergänzt die Rahmung als Versicherung, denn dieselbe Maschinerie von Mirrlees und Diamond-Saez lässt beide Lesarten zu und optimiert Risikoausgleich und Anteil am Kuchen gemeinsam. Behalten Sie die Umverteilung als die Ebene, auf der der politökonomische Streit um die Verteilungsanteile richtig abgebildet ist, denn die Entwicklung nach 1980 ist ohne sie nicht zu verstehen. Die Jahrzehnte des Rückbaus, gelesen als umverteilende Rücknahme, trägt Wirtschaftsgeschichte, Kap. 16 (Stagflation und die neoliberale Wende), und die Ausweitung der Ungleichheit innerhalb der Länder, die diese Rahmung nach 2000 neu belebte, läuft über Kap. 18 (Globalisierung, Finanzialisierung und die Große Moderation). Die vergleichenden Pfade des Rückbaus in den reichen Ländern, also Großbritannien, die USA, Deutschland und Frankreich, sind auf der BIP-pro-Kopf-Karte auf einen Blick zu sehen. Die tiefe Denklinie führt von Ideengeschichte, Kap. 3 (Die klassische politische Ökonomie), wo Ricardo die Verteilung zur zentralen Frage machte, über Kap. 4 (Marx), mit dessen Rahmung des Klassenkonflikts die Tradition von Atkinson und Piketty in fruchtbarer Spannung bleibt. Für die Tiefe der Instrumente, also Spitzensätze, Vermögenssteuern und den Mechanismus dahinter, geht die verwandte Große Frage Ist Ungleichheit ein Problem, das die Ökonomie lösen kann? dorthin, wohin dieser Schritt nur zeigt. Die Frage, ob es im Kern um Armut oder um Verteilung geht, stellt Geht es bei Armut um Armut oder um Verteilung? direkt anders. Und ob der Rückbau nach 1980 überhaupt eine kohärente Wende war, ist umstritten in Hat der Neoliberalismus wirklich geherrscht?
Dieselbe Maschinerie, die Schritt 1 als Versicherung und Schritt 2 als Umverteilung gelesen hat, hat eine dritte Lesart, die in keiner der beiden Literaturen auftaucht, weil sie auf einer ganz anderen Größenordnung arbeitet. Wenn die Arbeitslosenzahlung in einer Rezession hinausgeht, ist sie eine Leistung aus einem Risikopool (Schritt 1), ein Transfer von Reich zu Arm (Schritt 2) und ein makroökonomischer Akt: Sie hält eine arbeitslose Person im Konsum und verhindert dadurch, dass der Abschwung sich selbst nährt.
Der Sozialstaat als Stabilisierung
„Die ausgeweitete Arbeitslosenunterstützung und die Direktzahlungen waren der wichtigste einzelne Grund dafür, dass aus der Pandemierezession keine Depression wurde. Sie gaben Menschen Geld in die Hand, die es sofort ausgaben, und zwar dort, wo es zählte.“
— das Argument für die Stabilisierung, sinngemäß nach dem Schlagabtausch zwischen Furman und Summers über den American Rescue Plan 2021
Selbst Ökonomen, die den Sozialstaat sonst in den Begriffen von Versicherung und Umverteilung diskutieren, griffen nach 2008 und erneut 2020 zu einem dritten Vokabular. Jason Furman und Lawrence Summers waren sich scharf uneinig darüber, wie viel Stimulus zu viel war, doch beide argumentierten in der Sprache der Gesamtnachfrage, der Multiplikatoren und der Frage, wer einen zusätzlichen Dollar ausgibt. Das ist die Rahmung als Stabilisierung, und das Instrumentarium, das sie präzise macht, ist das jüngste der drei.
Beginnen wir mit dem Multiplikator. Ein Dollar staatlicher Transferleistung erhöht die Produktion um mehr als einen Dollar, wenn der Empfänger ihn ausgibt und der Lebensmittelhändler des Empfängers einen Teil davon ausgibt, und so weiter die Kette hinunter, die Logik des Keynesianischen Kreuzes, die die verwandte Große Frage zu den Staatsausgaben ausführlich entwickelt. Der besondere Beitrag des Sozialstaats besteht darin, dass er diesen Mechanismus automatisch auslöst: In einer Rezession steigen die Anträge auf Arbeitslosenunterstützung, mehr Menschen beziehen SNAP, der Kreis der EITC-Berechtigten weitet sich, und all das ohne eine einzige neue Abstimmung im Kongress. Das sind die automatischen Stabilisatoren. Die Hilfe kommt im Tempo des Abschwungs.
Doch nicht jeder Dollar stabilisiert gleich gut. Die Makroliteratur mit heterogenen Haushalten, die HANK-Modelle von Kaplan und Violante, die auf den Studien von Parker, Souleles und Johnson zu Steuerrückzahlungen aufbauen, zeigt, dass die marginale Konsumneigung bei kreditbeschränkten Hand-to-Mouth-Haushalten nahe eins liegt und bei unbeschränkten Sparern nahe null. Ein Transfer, der eine liquiditätsbeschränkte Familie erreicht, wird ausgegeben. Derselbe Transfer an einen wohlhabenden Sparer verschwindet größtenteils auf einem Bankkonto. Damit ist die verteilungsbezogene Gestaltung des Sozialstaats, also welchen Haushalt die Zahlung erreicht, zugleich seine Stabilisierungsgestaltung, denn sie legt den Multiplikator fest.
Die Rechnungen bestätigen, dass der Mechanismus in der Masse zählt. Ländervergleichende Schätzungen von Auerbach und Feenberg sowie von Dolls, Fuest und Peichl finden, dass die automatischen Stabilisatoren in den OECD-Volkswirtschaften etwa ein Drittel bis die Hälfte eines zyklischen Einkommensschocks auffangen, wobei der Anteil damit variiert, wie großzügig und wie weitreichend der jeweilige Sozialstaat ist. Daraus folgt die politische Empfehlung: Bauen Sie den Sozialstaat antizyklisch, mit Auslösern, die die Arbeitslosenunterstützung in Rezessionen ausweiten und sie im Aufschwung wieder verengen. Die Notverlängerungen der Leistungen von 2008–2013 sind der kanonische positive Fall, die Aufstockungen in der Pandemie 2020 waren das größte Experiment dieser Art, das je gelaufen ist.
In einem Rahmen mit heterogenen Haushalten ist der fiskalische Multiplikator eines Transfers der mit den Konsumneigungen gewichtete Durchschnitt über die Empfänger:
$$\mathcal{M} = \sum_i \omega_i \cdot \text{MPC}_i \cdot (1 + \text{second-round effects})$$wobei $\omega_i$ der Anteil des Transfers ist, der Haushaltstyp $i$ erreicht, und $\text{MPC}_i$ dessen marginale Konsumneigung. Lenkt man den Transfer zu kreditbeschränkten Haushalten mit hoher Konsumneigung, steigt $\mathcal{M}$ gegen eins und darüber hinaus. Lenkt man ihn zu Sparern, fällt er gegen null. Das Stabilisierungsargument für ein Programm hängt an dessen Profil der Konsumneigungen.
Eine Direktzahlung stimuliert nur, wenn jemand sie ausgibt. Schicken Sie sie an eine Familie, die von Gehalt zu Gehalt lebt, und sie ist vor Ende der Woche ausgegeben und läuft weiter durch Läden und Löhne. Schicken Sie sie an jemanden mit einem bequemen Polster, und sie bleibt größtenteils auf dem Sparkonto liegen und tut nichts für die Wirtschaft, die sie ausgezahlt hat. Der ganze Stabilisierungsertrag hängt daran, dass die Zahlung bei jemandem ankommt, der sonst hätte verzichten müssen, und deshalb entscheidet, wen der Sozialstaat erreicht, wie gut er stabilisiert.
Die Mechanik des Multiplikators, in der die automatischen Stabilisatoren arbeiten, steht in Kap. 8 §8.4 (IS-LM-Gleichgewicht und der Multiplikator). Die Behandlung der fiskalischen Multiplikatoren, auch ihrer Abhängigkeit von den Umständen, steht in Kap. 16 §16.8 (Fiskalische Multiplikatoren), in demselben finanzwissenschaftlichen Kapitel, das in Schritt 1 mit §16.7 die Lesart als Versicherung und in Schritt 2 mit §16.7 die Lesart als Umverteilung trug und jetzt mit §16.8 für die Stabilisierung gelesen wird. Die Tiefe zu Multiplikatoren nach Liquidität der Empfänger und zum Fall der Nullzinsgrenze gehört der verwandten Großen Frage Helfen Staatsausgaben der Wirtschaft? Die Denklinie führt von Ideengeschichte, Kap. 8 (Die Keynesianische Revolution), wo Alvin Hansen in den 1950er Jahren den automatischen Stabilisator benannte, über den Angriff des Monetarismus und der Lucas-Kritik auf das Denken in Stabilisatoren in Kap. 10 (Die Gegenrevolution) bis zur Wiederbelebung durch die Modelle mit heterogenen Haushalten in Kap. 17 (Der moderne Pluralismus).
Die Rahmung als Stabilisierung in ihrer stärksten Form
Hansen sah es zuerst, und Kaplan und Violante haben es formalisiert: Der Sozialstaat ist ein Stück makroökonomische Maschinerie. Ein Sozialstaat ist das Instrumentarium, mit dem eine Gesellschaft ihre eigene Gesamtnachfrage gegen Schocks stabilisiert, ohne dass jemand das beschließen muss. Seine Gestaltungsfragen sind makroökonomisch: Wessen Profil der Konsumneigung trägt die Last, welche antizyklischen Auslöser sollen die Transfers im Abschwung ausweiten, wie weit reicht das System in die kreditbeschränkten Haushalte hinein, in denen ein zusätzlicher Dollar die Ausgaben tatsächlich bewegt. In Krisen wird die Rahmung sichtbar. Was in guten Jahren wie ein Kostenposten aussah, ist im Abschwung das, was den Boden hält.
Drei Episoden machen das Argument greifbar. Die Notverlängerungen der Arbeitslosenunterstützung von 2008–2013 hielten die Ausgaben in den am härtesten getroffenen Gemeinden oben, und der Kontrast zur europäischen Austerität, die die Stabilisatoren genau dann kürzte, als sie am nötigsten waren, und den Einbruch vertiefte, liest sich im Rückblick wie ein kontrolliertes Experiment. Die Pandemieantwort von 2020, also die aufgestockte Arbeitslosenunterstützung, die Direktzahlungen und die ausgeweitete Lebensmittelhilfe, war der größte bewusste Einsatz des Sozialstaats als Stabilisator in der Geschichte, und die Rezession, die sie abfedern sollte, endete schneller, als fast irgendjemand vorhergesagt hatte. Dann lief 2022 das ausgeweitete Kindergeld aus, die Kinderarmut stieg umgehend wieder an, und dieses Auslaufen wurde zum laufenden Test dafür, ob das Land die Lektion der Stabilisierung aufgenommen oder sie nur unter Notbedingungen geduldet hatte.
Die Rahmung ist vorsichtig in dem, was sie behauptet. Transfers stabilisieren unter der Bedingung, dass sie Haushalte mit hoher Konsumneigung erreichen. Schickt man das Geld an Sparer, wird das Stabilisierungsargument für dieses Programm schwächer. Sie besteht aber darauf, dass der übliche Angriff auf den Sozialstaat, er sei ein fiskalischer Kostenposten, den man minimieren müsse, systematisch zu niedrig rechnet: Eine Leistung, die eine tiefere Rezession verhindert, kann sich in einer Produktion bezahlt machen, die eine statische Kostenrechnung nie zu Gesicht bekommt.
Damit liegen drei Rahmungen auf dem Tisch, Versicherung, Umverteilung und Stabilisierung, jede in ihrer stärksten Form bewohnt, jede mit politischen Empfehlungen, die die anderen beiden nicht hervorbringen. Die Frage, die Schritt 4 beantworten muss, lautet, welche von ihnen wann vorrangig wirkt.
„Der ausgeweitete Child Tax Credit halbierte die Kinderarmut in sechs Monaten beinahe. Als er Ende 2021 auslief, schoss die Kinderarmut fast ebenso schnell wieder nach oben.“
— zur Ausweitung von 2021 und ihrem Auslaufen 2022, sinngemäß nach dem Center on Poverty and Social Policy der Columbia University
Hat das Kindergeld von 2021 gewirkt?
Der sauberste laufende Test der Frage nach den drei Rahmungen. Dieselbe Maßnahme liest sich als Armutsprogramm, als Umverteilung und als Stabilisator, und ob Sie sie einen Erfolg nennen, hängt davon ab, unter welcher Rahmung Sie sie benoten.
Wo uns das hinführt
Die Rahmung als Stabilisierung ist als positive Beschreibung dessen richtig, was der Sozialstaat mit dem Konjunkturzyklus macht: Automatische Stabilisatoren fangen einen realen Teil zyklischer Schocks auf, der Multiplikator eines Transfers folgt der Liquidität der Empfänger, und diese makroökonomische Rolle ist sowohl dem Instrumentarium der Versicherung als auch dem der Umverteilung unsichtbar, sie tritt erst hervor, wenn man den Sozialstaat als makroökonomisches Instrument liest. Und sie klärt eine Frage, die die anderen beiden nicht beantworten können: wie man den Sozialstaat so baut, dass er über den Zyklus hinweg trägt. Die Versicherung führt zur Gestaltung der optimalen Lohnersatzrate, die Umverteilung zur Gestaltung von Progression und Deckung, die Stabilisierung zur Gestaltung antizyklischer Auslöser, drei verschiedene Reißbretter. Der Stabilisierungstest des Sozialstaats läuft über Wirtschaftsgeschichte, Kap. 19 (Die Krise von 2008 und danach), wo die Verlängerungen der Leistungen und die Pandemieantwort verzeichnet sind. Für die Tiefe zu fiskalischen Multiplikatoren nach Liquidität, besonders für den Fall der Nullzinsgrenze, geht die verwandte Große Frage Helfen Staatsausgaben der Wirtschaft? weiter. Und dazu, wann die automatischen Stabilisatoren die einzigen sind, die noch wirken, sobald die Geldpolitik erschöpft ist, siehe Können Zentralbanken die Wirtschaft steuern? Die politisch stabilisierende Funktion der Sozialversicherung, die von dieser makroökonomischen Stabilisierung zu unterscheiden ist, behandelt Verursacht Demokratie Wachstum?
Drei Rahmungen, ein Sozialstaat. Dieselbe Arbeitslosenzahlung, dieselbe Rentenzahlung, drei verschiedene Begründungen, die drei verschiedene Instrumentarien und drei verschiedene politische Empfehlungen hervorbringen. Der Mainstream ist sich einig, dass der Sozialstaat alle drei Wirkungen hat. Uneinig ist er darüber, welche Rahmung erster Ordnung ist: für welches Programm, in welcher Teildisziplin, in welchem politischen Moment.
Das Urteil: die vorrangige Rahmung nach Geltungsbereich
Am einfachsten wäre es jetzt, eine Rahmung zu wählen und fertig zu sein, den Sozialstaat also für „eigentlich“ Versicherung oder „eigentlich“ Umverteilung oder „eigentlich“ einen Stabilisator zu erklären und die Frage damit abzuräumen. Dieser Zug wirft alles weg, was der Gang durch die drei Rahmungen gerade eingebracht hat. Der schwierigere Zug besteht darin, zu bemerken, dass die Frage stillschweigend auf drei verschiedenen Ebenen zugleich gestellt wurde und dass die Antwort auf jeder eine andere ist.
„Welche Rahmung ist vorrangig?“ hat keine einzige Antwort, weil es in Wahrheit drei Fragen in einem Mantel sind. Die vorrangige Rahmung wechselt nach Programm, denn Arbeitslosenversicherung und Altersrenten sind nicht dieselbe Art von Sache. Sie wechselt nach Teildisziplin, denn eine Finanzwissenschaftlerin, ein vergleichender politischer Ökonom und eine Makroökonomin sehen im identischen Instrumentarium verschiedene Gegenstände erster Ordnung. Und sie wechselt nach politischem Moment, denn der Sozialstaat wird auf dem Boden verteidigt und angegriffen, den die jeweilige Zeit lesbar macht. Benennen Sie die Ebene, und die Rahmung folgt. Weigern Sie sich, sie zu benennen, und Sie bekommen das Aneinandervorbeireden, das als Sozialstaatsdebatte durchgeht.
Nach Programm
Geht man Programm für Programm vor, löst sich die Antwort „alle drei“ jedes Mal in eine klare Rangfolge auf.
| Programm | Versicherung | Umverteilung | Stabilisierung |
|---|---|---|---|
| Arbeitslosenversicherung | nachrangig | nachrangig | vorrangig |
| Altersrenten | vorrangig | vorrangig | dritter Ordnung |
| Krankenversicherung | vorrangig | nachrangig | dritter Ordnung |
| SNAP / Lebensmittelhilfe | nachrangig | vorrangig | nachrangig |
| EITC | nachrangig | vorrangig | nachrangig |
| Kindergeld | dritter Ordnung | vorrangig | dritter Ordnung |
Nach Teildisziplin
Die Mainstream-Finanzwissenschaft liest den Sozialstaat als Versicherung plus Umverteilung, gemeinsam optimiert. Der Rahmen von Diamond, Mirrlees und Saez löst beides auf einmal, und das ist selbst die reife Synthese der ersten beiden Rahmungen im Fach. Die Stabilisierung erscheint als wichtige, aber nachrangige Eigenschaft.
Die vergleichende politische Ökonomie liest ihn als Dekommodifizierung, Versicherung und Umverteilung im Zusammenspiel, wobei die institutionelle Konfiguration der Leistungserbringung der zentrale analytische Zug ist. Esping-Andersens Typologie der drei Welten (liberal, konservativ, sozialdemokratisch) ordnet Sozialstaaten genau danach, welche Konfiguration aus Versicherung und Umverteilung sie einsetzen, weshalb diese Tradition dazu neigt, die ersten beiden Rahmungen zu einer zusammenzuziehen.
Die Makroökonomik liest ihn als eine Reihe automatischer Stabilisatoren. Die Eigenschaften Versicherung und Umverteilung zählen für eine Makroökonomin vor allem deshalb, weil sie bestimmen, welchen Haushalt der Transfer erreicht und damit, wie groß der Multiplikator ist, doch die Frage erster Ordnung ist das Stabilisierungsprofil. Die vergleichend-politökonomische Lesart mit ihrer These der Dekommodifizierung ist ein Fall der umfassenderen Gegenüberstellung von Markt und Staat, und der Sozialstaat selbst ist eines der Instrumentarien, durch die „die Wirtschaft“ zu einem eigenen Gegenstand politischen Handelns wurde.
Nach politischem Moment
Ausbauregime, der OECD-Kern von 1945–1973, verteidigten den Sozialstaat vorrangig mit der Versicherung: Beveridges fünf Riesen, das bismarcksche Erbe der Sozialversicherung, die Rhetorik der Great Society von der Versicherung gegen Armut. Die Begründung über die Umverteilung war da, aber untergeordnet, und die über die Stabilisierung blieb weitgehend unausgesprochen.
Rückbauregime, von Reagan und Thatcher an bis zur europäischen Austerität nach 2010, griffen den Sozialstaat mit den fiskalischen Kosten, dem Moral Hazard und dem Vorwurf der Umverteilung als Klassenkampf an. Die Verteidigung greift in diesen Momenten zur Verteilungsgerechtigkeit oder zur Versicherung gegen Ungewissheit. Die Verteidigung über die Stabilisierung ist die stärkste verfügbare und die am seltensten eingesetzte, weil sie ein Instrumentarium braucht, das die öffentliche Debatte nicht mitführt. Ob die Rückbauära überhaupt eine kohärente Wende war, ist umstritten in Hat der Neoliberalismus wirklich geherrscht?, und das Argument der fiskalischen Kosten und des demografischen Drucks, das diese Momente befeuert, behandelt Ist der Sozialstaat wirtschaftlich tragfähig? direkt.
Krisenregime, 2008–2013 und 2020–2021, schieben die Rahmung als Stabilisierung nach vorn: Verlängerte Leistungen, das Kindergeld, die Ausweitungen von EITC und Lebensmittelhilfe lesen sich im Moment als makroökonomische Instrumente. Die makroökonomischen Versicherungseigenschaften des Sozialstaats werden der öffentlichen Debatte genau dann verständlich, wenn der Zyklus in Not ist, und der Rückbau nach der Erholung verhüllt zum Teil wieder die Rahmung, die die Krise kurz freigelegt hatte.
Das Urteil
„Ist der Sozialstaat Versicherung, Umverteilung oder Stabilisierung?“ ist nicht eine Frage, weil sie auf drei Ebenen zugleich gestellt wird. Nach Programm wechselt die vorrangige Rahmung: Die Arbeitslosenversicherung ist Stabilisierung, die Renten sind Versicherung plus Umverteilung, die Gesundheitsversorgung ist Versicherung, die bedürftigkeitsgeprüften Transfers sind Umverteilung. Nach Teildisziplin wechselt sie: Die Finanzwissenschaft sieht Versicherung plus Umverteilung, die vergleichende politische Ökonomie sieht Dekommodifizierung, die Makroökonomik sieht Stabilisierung. Nach politischem Moment wechselt sie: Der Ausbau verteidigt mit der Versicherung, der Rückbau greift über die Kosten an, die Krise greift zur Stabilisierung. Die drei Ebenen zu benennen und dazu, welche Rahmung auf jeder vorrangig ist, ist die Antwort.
Jede Zuordnung oben kommt mit einem Grund: Die Arbeitslosenversicherung ist vorrangig Stabilisierung wegen ihres Profils der Konsumneigungen und der Evidenz zum fiskalischen Multiplikator. Die Weigerung, eine Rahmung allgemein zu krönen, ist der Befund: Der Sozialstaat ist wirklich alle drei, und das Fach liest ihn dann gut, wenn es zuerst fragt, auf welcher Ebene es steht, bevor es antwortet. Wenn Ihnen das nächste Mal eine Behauptung über den Sozialstaat begegnet, in einer Kolumne, einem Wahlversprechen oder einer Haushaltsprognose, stellen Sie drei Fragen, bevor Sie sie benoten. Um welches Programm geht es? Welche Teildisziplin erhebt die Behauptung? Welcher politische Moment nimmt die Rahmung vor? Beantworten Sie die, und die Rahmung der Behauptung, und was sie stillschweigend auslässt, treten hervor.
Wo uns das hinführt
Wir haben mit einer Arbeitslosenzahlung und drei Lesarten davon begonnen. Beveridges Rahmung machte sie zur Versicherung, zur Leistung aus einem Risiko, das private Märkte nicht bepreisen können, zu einem Vertrag, den man hinter einem Schleier des Nichtwissens unterschreiben würde. Pikettys Rahmung machte sie zur Umverteilung, zu einem Transfer zwischen Menschen, zum jeweiligen Ergebnis eines Kampfs um Anteile, den die Jahrzehnte nach 1980 in umgekehrter Richtung führten. Die Rahmung als Stabilisierung machte sie zu einem makroökonomischen Akt, zu einem Dollar in einer Hand, die ihn ausgeben würde, und damit zum Halt unter einer Rezession. Keine der drei ist falsch. Dieselbe Maschinerie beantwortet eine andere Frage, je nachdem, welche man ihr stellt, und wer bisher nur eine Rahmung mit sich trug, war für zwei Drittel dessen blind, was der Sozialstaat tut.
Das ehrliche Urteil ist abgestuft, nicht allgemein. Tragen Sie es mit sich, und die Sozialstaatsdebatten, die Ihnen begegnen, sind kein Aufeinanderprallen von Slogans mehr, sondern lesbar: Jede Seite benotet dasselbe Instrumentarium unter einer Rahmung, die sie meist nicht benennt, und jetzt können Sie sie für sie benennen.