Geht es bei Armut um Armut oder um Verteilung?
Zwei Milliarden Menschen sind binnen einer einzigen Generation der extremen Armut entkommen. Ein Haushalt am unteren Rand von Detroit ist reicher als fast alle von ihnen und wird trotzdem als arm gezählt. Beide Zahlen sind ehrlich. Sie beantworten verschiedene Fragen.
Das Argument der absoluten Armut (und sein Triumph)
„Die Armen sind nicht weniger rational als alle anderen, ganz im Gegenteil. Gerade weil sie so wenig haben, stellen wir oft fest, dass sie über ihre Entscheidungen sehr sorgfältig nachdenken.“
— Abhijit Banerjee & Esther Duflo, Poor Economics, 2011
Als Banerjee, Duflo und Kremer 2019 den Nobelpreis erhielten, ehrte das Komitee eine Sicht auf Armut als Defizit, das man messen, bekämpfen und prüfen kann. Das Defizit ist greifbar, Kalorien, ein Dach, eine Dosis Entwurmungsmittel, und nach dieser Definition hat die Welt gerade etwas Außergewöhnliches vollbracht.
Beginnen wir mit der Definition, mit der die Weltbank die größte Armutszählung der Geschichte betreibt. Extreme Armut heißt, von weniger als 2,15 Dollar am Tag zu leben, gemessen in Dollar zu Kaufkraftparitäten von 2017. Das ist eine absolute Untergrenze, dieselbe Zahl in Lagos, La Paz und Lahore. Unterhalb dieser Grenze ist die bindende Restriktion das Überleben: genug Kalorien, um arbeiten zu können, ein Dach, sauberes Wasser, die Grundgesundheit, um am Leben zu bleiben. Oberhalb lockern sich die Restriktionen. Das ist das Instrumentarium des absoluten Defizits: Armut ist die Lücke zwischen dem, was ein Haushalt konsumiert, und dem, was er braucht, um biologisch zu funktionieren.
Das Instrumentarium hat eine scharfe empirische Kante. Weil die Untergrenze fest ist, kann man über Jahrzehnte zählen, wie viele Menschen darunter liegen, und diese Zählung ergibt einen Befund, den kaum jemand erwartet hatte. 1990 lebten rund 36 % der Menschheit unterhalb der Grenze extremer Armut. 2019 waren es weniger als 9 %. Mehr als eine Milliarde Menschen überschritt die Untergrenze in dreißig Jahren, die größte gemessene Verbesserung des materiellen Wohlergehens in der überlieferten Geschichte. Der größte Teil dieses Aufstiegs kam aus wenigen Ländern: zuerst und am stärksten China, dann Indien, Vietnam, Indonesien und Bangladesch, wachstumsgetriebene Volkswirtschaften, die sich in die Weltmärkte eingliederten. Die empirische Episode, auf der das absolute Instrumentarium steht, wird ausführlich in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 17 (Chinas Reform und das asiatische Jahrhundert) dargestellt.
Warum ist die Untergrenze für die Politik so wichtig? Wegen der Gestalt des Grenznutzens in ihrer Nähe. Schreiben wir die Wohlfahrt eines Haushalts als Nutzen aus Konsum, $u(c)$, mit einer Subsistenzschwelle $\bar{c}$. Knapp oberhalb von $\bar{c}$ kauft ein zusätzlicher Dollar das Überleben selbst, und der Grenzwert des Konsums ist enorm. Weit oberhalb von $\bar{c}$ kauft derselbe Dollar ein schöneres Telefon, und der Grenzwert ist eingebrochen. Diese Asymmetrie ist das gesamte wirtschaftspolitische Argument für Zielgenauigkeit: Ein Dollar, der an einen Haushalt nahe der Untergrenze geht, bewirkt ungleich mehr Gutes als ein Dollar, der über alle verteilt wird.
Die Wohlfahrt sei $u(c)$ mit $u'(c) > 0$ und $u''(c) < 0$, und $\bar{c}$ sei die Subsistenzgrenze. Die Subsistenzstruktur ist das Grenzverhalten in der Nähe dieser Grenze:
$$\lim_{c \to \bar{c}^{+}} u'(c) = +\infty, \qquad \text{poverty deficit} = \max(0,\ \bar{c} - c)$$Die Armutsquote zählt die Haushalte mit $c < \bar{c}$, die Armutslücke summiert ihre Defizite. Beide sind an der festen Untergrenze $\bar{c}$ verankert.
Unterhalb der Grenze kauft jeder Dollar Überleben: Essen, Obdach, die Fähigkeit, weiterzuarbeiten. Oberhalb der Grenze beginnen die Dollar Dinge zu kaufen, die schön, aber nicht notwendig sind. Wegen dieser Lücke sagt das Instrumentarium: Verteilt die Hilfe nicht dünn über alle, sondern bringt die Haushalte, die der Untergrenze am nächsten sind, über sie hinweg.
Zwei weitere Bausteine vervollständigen das Instrumentarium. Der erste ist Amartya Sens Ansatz der Verwirklichungschancen, hier in seiner entwicklungsökonomischen Lesart: Armut ist das Verfehlen eines Mindestbestands an Funktionsweisen, ausreichend ernährt sein, lesen können, mobil sein, am Leben der Gemeinschaft teilnehmen können. In einem Umfeld mit niedrigem Einkommen sind diese Funktionsweisen an die Subsistenz gebunden: Die Verwirklichungschance, die fehlt, ist die Chance, am Leben und gesund zu bleiben. Der zweite ist die Methode, die das Instrumentarium einsatzfähig machte. Banerjee, Duflo, Kremer und das J-PAL-Netzwerk führten randomisierte kontrollierte Studien durch, zu Entwurmung, Mikrokrediten, bedingten Geldtransfers und Unterricht auf dem richtigen Niveau, und maßen, welche konkreten Maßnahmen Konsum, Gesundheit und Schulbildung tatsächlich veränderten. Der Nobelpreis von 2019 war die Anerkennung des Fachs, dass das funktioniert. Das vollständige Instrumentarium bieten die Kapitel unten, die sich an Ort und Stelle öffnen.
„Die Zahl der Menschen in extremer Armut ist von fast 2 Milliarden im Jahr 1990 auf heute etwa 700 Millionen gesunken. Das ist eine der größten Errungenschaften der Menschheitsgeschichte.“
— die übliche Deutung der Grenze der Weltbank von 2,15 Dollar pro Tag
Ist eine einzige Dollar-pro-Tag-Grenze die richtige Art, die Armen zu zählen?
Eine einzige Zahl, überall auf der Welt dieselbe, macht den großen Rückgang überhaupt erst zählbar. Genau sie greifen die Kritiker auch zuerst an. Wer an der Grenze zieht, zieht das ganze Instrumentarium mit.
Das Instrumentarium und seine redlichen Kritiker
„Wir müssen die Gewohnheit ablegen, die Armen auf Karikaturen zu reduzieren, und uns die Zeit nehmen, ihr Leben in seiner ganzen Vielschichtigkeit und seinem ganzen Reichtum wirklich zu verstehen.“
— Abhijit Banerjee & Esther Duflo, Poor Economics, 2011
Banerjee und Duflo vertreten das Instrumentarium in seiner stärksten Form: Hört auf, abstrakt über Armut zu streiten, und findet Experiment für Experiment heraus, was einen Haushalt tatsächlich über die Untergrenze bringt. Der Rahmen des absoluten Defizits macht die Experimente lesbar. Man kann Konsumzuwächse, die Annahme von Entwurmungsbehandlungen, Ausfallquoten und Testergebnisse messen, weil es eine feste Größe namens Defizit gibt, die sich bewegen lässt. Die geistige Herkunft benennt Ideengeschichte, Kap. 16 (Die Linie der Entwicklungsökonomik): Lewis' Modell der überschüssigen Arbeitskräfte, Sens Verwirklichungschancen und dann die experimentelle Wende, die das Instrumentarium einsatzfähig machte. Das ist das Arbeitswerkzeug der Mainstream-Entwicklungsökonomik.
„Randomisierte kontrollierte Studien können andere Belege nicht automatisch übertrumpfen, sie nehmen in keiner Hierarchie der Evidenz einen besonderen Platz ein, und das Fehlen einer expliziten vorgängigen Struktur begrenzt, was man aus ihnen lernen kann.“
— sinngemäß nach Angus Deaton, „Instruments, Randomization, and Learning about Development“, Journal of Economic Literature, 2010
Deaton, selbst Nobelpreisträger für seine Arbeiten zur Armutsmessung, erhebt seinen Einwand innerhalb des absoluten Instrumentariums. Ein sauberes Experiment in einem Dorf sagt, was dort funktioniert hat. Warum es funktioniert hat und ob es sich übertragen lässt, bleibt offen. Lant Pritchett drückt denselben Punkt noch härter aus. Die Jagd nach gut gemessenen kleinen Effekten kann die unordentliche, schwer zu randomisierende Frage verdrängen, wie arme Länder reich werden, und genau das hat die Milliarde tatsächlich bewegt. Die Kritik schwächt den Anspruch des Instrumentariums, der einzig richtige Blick auf Armut in Niedrigeinkommensländern zu sein, ohne schon zu einem anderen Instrumentarium überzugehen.
Wo uns das hinführt
Nach seinen eigenen Maßstäben hat das Instrumentarium der absoluten Armut gewonnen. China, Indien und Vietnam haben den größten Teil des Aufstiegs von 1990–2020 getragen, und die experimentelle Methode, die den Rahmen einsatzfähig machte, wurde auf der höchsten Ebene des Fachs anerkannt. Die Kritiker innerhalb des Instrumentariums, Deaton und Pritchett, schärfen es und lassen es stehen. Doch jede Behauptung in diesem Schritt ruht auf einer Annahme: dass die bindende Restriktion ein Konsum unterhalb einer Überlebensgrenze ist. Das Instrumentarium ist um $\bar{c}$ herum gebaut. Geht man in ein Land, in dem niemand unter dieser Grenze liegt, werden die Menschen trotzdem arm genannt. Was misst man dann?
Geht man durch Detroit, Cleveland oder Teile von Los Angeles und fragt, wer in „Armut“ lebt: Jeder Haushalt liegt weit über 2,15 Dollar am Tag und ist reicher als fast alle, die der große Rückgang aus der Armut geholt hat. Nach dem absoluten Instrumentarium lautet die Antwort: fast niemand. Nach dem Instrumentarium, zu dem wir noch nicht gekommen sind: etwa jeder Sechste. Dieselben Menschen, dieselben Daten, das entgegengesetzte Urteil.
Das Instrumentarium umkehren
„Die Verteilungsfrage ist zu wichtig, um sie allein den Ökonomen, Soziologen, Historikern und Philosophen zu überlassen. Sie interessiert jedermann, und das ist gut so.“
— Thomas Piketty, Das Kapital im 21. Jahrhundert, 2014
In der gesamten reichen Welt liegt die Armutsgefährdungsquote, der Anteil der Haushalte unterhalb von 60 % des Medianeinkommens ihres Landes, zwischen 14 % und 22 %, und das in Ländern, in denen extreme Armut nach der Grenze von 2,15 Dollar statistisch null ist. Nach Ansicht der OECD blickt das absolute Instrumentarium auf das Falsche.
Nun zur Umkehrung. Behalten Sie dieselben Menschen, dieselben Einkommensdaten, dieselben Wohlfahrtserhebungen, und ändern Sie, woran Armut verankert wird. Statt an einer festen Überlebensgrenze $\bar{c}$ verankern Sie sie an der örtlichen Verteilung. Die operative Definition der OECD: Ein Haushalt lebt in Armut, wenn sein Einkommen unter 60 % des nationalen Medians fällt. Peter Townsend, der diese Tradition 1979 mit Poverty in the United Kingdom begründete, sagte es ohne Umschweife. Ein Mensch lebt in Armut, wenn seine Mittel ihn von den üblichen Aktivitäten und Lebensbedingungen seiner Gesellschaft ausschließen. Die Schwelle misst jetzt, ob man teilhaben kann.
Das ist das Instrumentarium der relativen Armut, und es ändert drei Dinge zugleich. Es ändert die Messgröße: Abstand vom Median oder Anteil der untersten zehn Prozent am Gesamteinkommen statt Abstand von einer globalen Untergrenze. Es ändert den Gegenstand der Wohlfahrt, sodass der Nutzen nun einen Term des sozialen Vergleichs enthält, $u_i(c_i, \tilde{c})$, wobei $\tilde{c}$ der örtliche Median ist. Derselbe Dollar stiftet also unterschiedlich viel Wohlfahrt, je nachdem, was alle um einen herum haben. Und es ändert die Richtung der Politik. Wenn Armut der Abstand vom Median ist, verringert man sie, indem man die Verteilung staucht: durch einen universalistischen Sozialstaat, progressive Transfers, Vermögenssteuern, ein bedingungsloses Grundeinkommen.
Der Indikator der relativen Armut ist an der Verteilung selbst verankert:
$$p_i = \mathbf{1}\!\left[\, c_i < 0.6 \cdot \mathrm{median}(c) \,\right]$$Und die soziale Wohlfahrt enthält nun Ungleichheitsaversion, die soziale Wohlfahrtsfunktion nach Atkinson, $W = \frac{1}{1-\varepsilon}\sum_i c_i^{\,1-\varepsilon}$, wobei der Parameter $\varepsilon$ misst, wie sehr die Gesellschaft Streuung ablehnt. Die Funktion wird in der Großen Frage zur Ungleichheit vollständig hergeleitet. Sie bestraft Streuung, während das absolute Instrumentarium nur das Defizit unterhalb von $\bar{c}$ bestrafte.
Das absolute Instrumentarium fragt: Können Sie essen? Das relative Instrumentarium fragt: Können Sie an einer Gesellschaft teilhaben, in der das Essen nicht die Frage ist? In einem reichen Land bestimmt das, was alle anderen haben, welche Dinge man braucht, um als Bürger zu funktionieren: eine Wohnung in der Nähe einer ordentlichen Schule, ein Auto, ein Telefon, Gesundheitsversorgung, eine verlässliche Internetverbindung. Wer weit genug unter den Median fällt, ist von all dem ausgeschlossen, selbst wenn er im globalen Maßstab wohlhabend wäre. Diesen Ausschluss nennt dieses Instrumentarium Armut.
Sen taucht hier wieder auf, in anderer Lesart. Der Ansatz der Verwirklichungschancen aus Schritt 1 ist beweglich. Verwirklichungschancen lassen sich an Funktionsweisen der Subsistenz binden (ernährt sein, am Leben sein) oder an gesellschaftlich geforderte Funktionsweisen (sich ohne Scham in der Öffentlichkeit zeigen können, so Sens eigenes Beispiel). Derselbe Autor, dasselbe Instrumentarium, zwei Verankerungen. Der doppelte Gebrauch zeigt, dass die Entscheidung, die die eigentliche Arbeit leistet, nicht die Wahl der Schwelle ist, sondern die Wahl des Ankers. Die formale Maschinerie der Wohlfahrt, also soziale Wohlfahrtsfunktionen und der Rahmen der Wohlfahrt im allgemeinen Gleichgewicht, steht im Lehrbuch der Volkswirtschaftslehre.
Das empirische Gesicht dieses Instrumentariums ist die Wende nach 2014. Pikettys Kapital, die Arbeiten von Saez–Zucman zu den Vermögensanteilen an der Spitze, die „Elefantenkurve“ von Lakner und Milanovic: All das liest dieselben Jahrzehnte, die das absolute Instrumentarium als Triumph las, und findet darunter einen anderen Befund, nämlich Verteilungen innerhalb der Länder, die auseinanderdriften, während die globalen Armutsquoten sanken. Den wirtschaftshistorischen Kern dieser Wende, die neue Aufmerksamkeit für Verteilung nach 2008, behandelt Wirtschaftsgeschichte, Kap. 19 (Die Krise von 2008 und danach), und den Anstieg der Ungleichheit in der reichen Welt, der die relative Benachteiligung zuerst wieder ins Blickfeld rückte, Kap. 16 (Stagflation und die neoliberale Wende).
Die Maschinerie der Wohlfahrtsfunktionen hinter diesem Instrumentarium, die Atkinson-Funktion, die Ungleichheitsaversion, die Unmöglichkeit kostenloser Umverteilung, wird in der verwandten Großen Frage Ist Ungleichheit ein Problem, das die Ökonomie lösen kann? (Schritt 1) in voller Tiefe aufgebaut. Die vollständige Denklinie der Verteilung als ökonomischer Frage, von Ricardos Dreiteilung bis Piketty, zeigt Wer bekommt was, und was wurde aus der Theorie, die das beantworten wollte?
„Ein bedingungsloses Grundeinkommen wäre nicht einfach ein Scheck. Es wäre eine tektonische Verschiebung im Verhältnis zwischen dem Einzelnen und dem Staat, eine Art, all die unbezahlte Arbeit zu würdigen, die die Gesellschaft zusammenhält.“
— sinngemäß nach Annie Lowrey, Give People Money, 2018
Ist das bedingungslose Grundeinkommen eine ernsthafte Idee oder ein Kategorienfehler?
Unter dem einen Instrumentarium ist das Grundeinkommen der naheliegende Zug. Unter dem anderen ist es Verschwendung: nicht zielgenau, blind für Verwirklichungschancen, Geld für Menschen, die unter keiner Untergrenze liegen. Das Instrumentarium entscheidet, bevor die Ökonomik es tut.
Verteilung als eigentliche Frage oder Messung, die das Problem erst erzeugt
„Armut ist nicht nur ein Mangel an Geld. Sie bedeutet, nicht die Verwirklichungschance zu haben, das eigene Potenzial als Mensch voll zu entfalten.“
— in der Tradition von Amartya Sen und Peter Townsend; vgl. A. B. Atkinson, Inequality: What Can Be Done?, 2015
Townsends Arbeit von 1979 und Atkinsons Programm von 2015 bestehen beide darauf, dass Armut in einer entwickelten Gesellschaft der Ausschluss von einem Lebensstandard ist, den diese Gesellschaft als normal betrachtet, und dass man diesen Ausschluss behebt, indem man die Verteilung selbst verändert. Die Wiederbelebung dieser Tradition nach 2008, mit Piketty als ihrem meistgelesenen Knotenpunkt, zeichnet Ideengeschichte, Kap. 17 (Der moderne Pluralismus) nach: Die Verteilung rückt zurück ins Zentrum der Frage, und Townsend und Atkinson werden als die Vorläufer genannt, die die Wende nach 2014 wieder aufgriff. Unter diesem Instrumentarium sind die Armen reicher Länder der eigentliche Gegenstand.
„Die meisten heutigen Armutsmessungen lassen den weitaus größten Teil der Steuern und Transferzahlungen außer Acht. Rechnet man sie ein, verschwindet der allergrößte Teil dessen, was in reichen Ländern Armut genannt wird, einfach.“
— das Argument von Phil Gramm, Robert Ekelund & John Early, The Myth of American Inequality, 2022
Der Gegeneinwand in seiner stärksten Form lautet, dass das relative Instrumentarium, unbedacht angewandt, doppelt zählt. Gramm, Ekelund und Early argumentieren, dass die üblichen Armutsstatistiken reicher Länder das Einkommen vor Transfers messen und deshalb Haushalte als „arm“ verbuchen, deren Konsum nach Steuern, nach Sozialleistungen und einschließlich Sachleistungen weit höher liegt. Die Umverteilung, die das relative Instrumentarium verschreibt, steckt nach ihrer Rechnung bereits in den Daten und wird nur nicht gezählt. Ihre zweite These lautet, dass eine relative Grenze konstruktionsbedingt nie null erreichen kann, sodass relativ definierte „Armut“ eine dauerhafte Statistik ist, die keine Politik je abschaffen kann. Der Verfechter des absoluten Defizits sagt: Messt den Konsum, zählt die Transfers, und ein großer Teil der Armutskrise reicher Länder erweist sich als Messkonvention.
Wo uns das hinführt
Das Instrumentarium bestimmt die Antwort. Im absoluten Rahmen ist die Armut in den Vereinigten Staaten nach globalen Maßstäben ungefähr null. Im relativen Rahmen ist die Armutsquote der USA mit der der meisten OECD-Partner vergleichbar, etwa jeder Sechste. Beides sind ehrliche Rechnungen über dieselben Haushalte und dieselben Einkommensdaten. Und die Richtung der Politik folgt aus dem Instrumentarium: Maßnahmen, die Menschen über eine Untergrenze heben, wenn man den absoluten Rahmen wählt, Maßnahmen, die die Verteilung stauchen, wenn man den relativen wählt. Die Titelfrage ist diese Wahl, die methodische Entscheidung, die festlegt, welche Richtung der Politik überhaupt schlüssig ist, bevor man irgendwelche Daten befragt. Das Fach verwendet beide Instrumentarien. Wann gilt welches?
Zwei Instrumentarien, zwei Richtungen der Politik, ein Fach, das beide einsetzt. In welchen Zusammenhängen also? Und der schwierige Fall: Wird die größte Erfolgsgeschichte, auf die die Ökonomik verweisen kann, die Milliarde, die seit 1990 aus der Armut kam, unter beiden Blickwinkeln gleich gelesen? In Schritt 3 gehen die Urteile auseinander, und dort müssen wir uns der Frage stellen, die unter allem liegt: Sind „Armut in reichen Ländern“ und „Armut von 2,15 Dollar am Tag“ überhaupt dasselbe?
Zwei Instrumentarien für zwei Zusammenhänge (und die ungeklärte Mitte)
„Die globale Mittelschicht, überwiegend in Asien, hat enorm gewonnen, das globale oberste 1 % hat enorm gewonnen, und die Verlierer waren die unteren Mittelschichten der reichen Welt. Dieselbe Grafik ist ein Triumph und eine Krise, je nachdem, wo man steht.“
— sinngemäß nach Branko Milanovic, Global Inequality, 2016, über die Elefantenkurve
Die Elefantenkurve ist die umstrittenste Grafik der Verteilungsökonomik, und sie zeigt dieselben Daten auf zwei Arten gelesen. Der Körper des Elefanten ist die Milliarde, die das absolute Instrumentarium feiert. Der eingesunkene Rüssel ist die Stagnation der reichen Welt, die das relative Instrumentarium anprangert. Es sind zwei Bilder, weil die Grafik zwei Fragen beantwortet.
In diesem Schritt kommt kein neues Instrumentarium hinzu. Die Arbeit besteht darin, die beiden vorhandenen an den Fällen gegeneinander zu stellen, in denen sie sich widersprechen. Beginnen wir mit den drei Grenzfällen.
Armut in reichen Ländern. Durch das absolute Instrumentarium gelesen ist ein US-Haushalt am 5. Perzentil reich: um ein Vielfaches über der Grenze von 2,15 Dollar, über der Grenze von 6,85 Dollar, materiell besser gestellt als fast alle, die der große Rückgang aus der Armut geholt hat. „Armut“ sieht dort wie ein Messartefakt aus. Durch das relative Instrumentarium gelesen liegen die Quoten relativer Armut in den USA (rund 17 %) gleichauf mit dem OECD-Durchschnitt, und Instrumentarium und Daten stimmen darin überein, dass das Phänomen real ist. Das Urteil: In reichen Ländern ist das relative Instrumentarium das angemessene Werkzeug, weil die bindende Restriktion die gesellschaftliche Teilhabe ist. Eine Untergrenze anzuheben, unter der niemand liegt, ist die falsche Form von Maßnahme.
Armut in Niedrigeinkommensländern. Hier ist das absolute Instrumentarium das richtige Werkzeug und das relative ein nachrangiges Diagnoseinstrument. Der Aufstieg von 1990–2020 ist der größte empirische Erfolg des Fachs. Gezielte Transfers und die Bereitstellung von Verwirklichungschancen wirken nachweislich, und die Evidenz aus RCTs bestätigt den Rahmen dort, wo das Überleben die bindende Restriktion ist. Die relative Lesart hat trotzdem etwas Wahres zu sagen, denn die Ungleichheit innerhalb Chinas, Indiens und Vietnams stieg genau in dem Zeitraum, in dem ihre Armutsquoten sanken. Doch wo Menschen an Not sterben, ist die Verteilung die zweite Frage. Den wirtschaftshistorischen Befund zu diesem Aufstieg enthält Wirtschaftsgeschichte, Kap. 17 (Chinas Reform und das asiatische Jahrhundert).
Grenzfälle mit mittlerem Einkommen. Brasilien, Südafrika, Mexiko, die Türkei. Beide Instrumentarien greifen, beide liefern Vorhersagen, und die Literatur verwendet beide, oft im selben Aufsatz. Das Urteil hier: Wo der Übergang liegt, ist eine empirische Frage. Auf dem Entwicklungspfad gibt es keine klare Linie, an der das Überleben aufhört, die Frage zu sein, und die Teilhabe beginnt. Das Fach wendet das Instrumentarium an, das zur bindenden Restriktion passt, und im Übergangsbereich passen beide.
Sind „Armut in reichen Ländern“ und „Armut von 2,15 Dollar am Tag“ überhaupt dasselbe Phänomen? Wahrscheinlich nicht. Es sind verschiedene Regime der bindenden Restriktion, eines, in dem die Restriktion das biologische Überleben ist, und eines, in dem sie die gesellschaftliche Teilhabe ist. Das Wort „Armut“, das für beide herhalten muss, verdeckt, dass der zugrunde liegende Mechanismus ein anderer ist. Wir messen zwei Dinge und geben ihnen denselben Namen.
„Sie ist das eindrucksvollste einzelne Bild, das die Erforschung der globalen Ungleichheit hervorgebracht hat, und sie wurde als Beweis für den Erfolg der Globalisierung und als Beweis für ihr Scheitern gelesen, von Menschen, die auf genau dieselbe Linie blickten.“
— sinngemäß nach Branko Milanovic, Global Inequality, 2016, über die Elefantenkurve
Ist die Elefantenkurve ein Triumph oder eine Krise?
Dieselbe Grafik ist die Ehrenrunde des großen Rückgangs und die Anklage gegen die Stagnation der reichen Welt. Man behandelt das wie einen Streit über die Daten. Es ist ein Streit darüber, welche Frage die Grafik beantwortet.
Ein anderes Instrumentarium je nach Entwicklungsstand oder ein Instrumentarium überall
„Zuerst muss man die Menschen über das Niveau bringen, auf dem das Überleben die bindende Restriktion ist. Verteilung ist die Frage, die dringlich wird, sobald das geschafft ist, und nicht vorher.“
— das Argument der Entwicklungsökonomen; vgl. Lant Pritchett und das Programm von Banerjee–Duflo
Die Trennung zwischen reichen und armen Ländern folgt einem realen Unterschied in der bindenden Restriktion. Wo Menschen unterhalb der Subsistenz leben, ist das absolute Instrumentarium richtig und das relative verfrüht. Aus einem gesamtwirtschaftlichen Mangel an Kalorien kann man sich nicht hinausverteilen. Wo das Überleben gesichert ist, ist das relative Instrumentarium richtig und das absolute leer.
„Die Trennung in reiche und arme Welt ist eine bequeme Erzählung, die es dem Fach erlaubt, an den Verteilungen innerhalb der Länder vorbeizusehen, die sich gerade dort am schnellsten verschlechtern, wo das Wachstum stattfindet.“
— die verteilungspolitische Entgegnung; in der Tradition von Piketty, Saez & Milanovic
Die Entgegnung hat Gewicht. Verteilung, so argumentiert diese Seite, betrifft die Wohlfahrt auf jeder Entwicklungsstufe, und sie als Anliegen der reichen Welt zu behandeln, ist eine politische Entscheidung, die sich als methodische ausgibt. Der Beleg: Die Ungleichheit innerhalb der Länder stieg gerade in den Volkswirtschaften stark, deren Armutsquoten sanken, und das vorherrschende absolute Instrumentarium hatte keinen Platz, um das festzuhalten. So fand sie gerade dort zu wenig Beachtung, wo sie sich am schnellsten verschärfte. Nach dieser Sicht folgt die Trennung der Instrumentarien nicht der Wirklichkeit, sondern der Entscheidung des Fachs darüber, wessen Armut es sichtbar macht.
Wo uns das hinführt
Drei Dinge, der Reihe nach. Erstens: Die beiden Instrumentarien passen zu verschiedenen empirischen Umfeldern, und das Fach hat die Wahl von Fall zu Fall entschieden: absolut, wo das Überleben die bindende Restriktion ist, relativ, wo es die Teilhabe ist, und beide im Übergangsbereich der mittleren Einkommen, wo beide greifen. Zweitens: Die Rahmung als „Armutsproblem“ hat den wirtschaftspolitischen Diskurs reicher Länder beherrscht, wo die Rahmung als „Verteilungsproblem“ zutreffender wäre. Das Grundeinkommen, Vermögenssteuern und die Piketty-Wende nach 2014 stammen alle aus der relativen Rahmung, und wer über sie in der Sprache der absoluten Rahmung streitet, bringt die Politik unbemerkt durcheinander. Die drei Aufgaben des Sozialstaats (Versicherung, Umverteilung, Stabilisierung) als wirtschaftspolitischer Ausdruck des relativen Instrumentariums behandelt Ist der Sozialstaat Versicherung, Umverteilung oder Stabilisierung? Drittens, und am wenigsten geklärt: ob „Armut in reichen Ländern“ und „Armut von 2,15 Dollar am Tag“ überhaupt dasselbe Phänomen sind. Der Ertrag des Perspektivwechsels besteht darin, dass die Frage jetzt sichtbar ist, während die übliche Darstellung die Wahl des Instrumentariums als nachgelagerte technische Einzelheit behandelt (zum selben methodischen Zug, angewandt auf das BIP statt auf die Armut, siehe Ist das BIP ein irreführendes Maß für den Fortschritt?) und damit genau die Entscheidung verbirgt, die alles Weitere bestimmt. Die Unterscheidung zwischen globaler Verteilung und Verteilung innerhalb der Länder führt die verwandte Große Frage Ist Ungleichheit ein Problem, das die Ökonomie lösen kann? (Schritt 5) auf der Ebene der Politik weiter.
Das Urteil
Wir haben mit zwei Zahlen begonnen, die beide wahr sein müssen: eine Milliarde Menschen, die seit 1990 über eine Überlebensgrenze gehoben wurden, und ein Haushalt am unteren Rand von Detroit, reicher als fast alle von ihnen und trotzdem als arm gezählt. Sie entstehen aus zwei verschiedenen Instrumentarien, die zwei verschiedene Fragen beantworten. Das absolute Instrumentarium misst den Abstand von einer festen Überlebensgrenze und verschreibt, Menschen über sie zu heben. Es ist das richtige Werkzeug in Niedrigeinkommensländern, und nach seinen eigenen Maßstäben hat es den größten Wohlfahrtssieg der modernen Geschichte errungen. Das relative Instrumentarium misst den Abstand vom örtlichen Median und verschreibt, die Verteilung zu stauchen. Es ist das richtige Werkzeug in reichen Ländern, wo die bindende Restriktion die Teilhabe ist. Der Streit zwischen beiden dreht sich darum, welches Instrumentarium gilt, und diese Wahl entscheidet über die Richtung der Politik, bevor irgendwelche Daten gelesen werden.
Wenn Ihnen also das nächste Mal jemand ein Argument über Armut vorlegt, stellen Sie die vorgelagerte Frage vor der politischen: Mit welchem Instrumentarium wird hier gearbeitet? Wenn der eine den großen Rückgang feiert und der andere die Stagnation der reichen Welt anprangert, haben sehr wahrscheinlich beide recht und reden aneinander vorbei, weil sie verschiedene Dinge messen und beide „Armut“ nennen. Das dritte Urteil bleibt offen: Armut in reichen Ländern und Armut von 2,15 Dollar am Tag sind wahrscheinlich nicht dasselbe Phänomen, und das Fach gibt ihnen trotzdem denselben Namen. Erst wer die Wahl des Blickwinkels sieht, die die übliche Darstellung unsichtbar hält, weiß, in welchem Streit er tatsächlich steckt.