Markt gegen Staat, über Ökonomik und politische Theorie hinweg
Das eine Fach fragt, wo der Staat eingreifen soll. Das andere sagt, der „freie Markt“ sei von Anfang an ein staatliches Projekt gewesen. Sie widersprechen einander nicht, sie beantworten verschiedene Fragen.
Die Ökonomik und das Entweder-oder
„Die Form der Wirtschaftsordnung, die wirtschaftliche Freiheit unmittelbar gewährt, nämlich der Wettbewerbskapitalismus, fördert auch die politische Freiheit, weil sie die wirtschaftliche Macht von der politischen trennt und es so der einen erlaubt, die andere auszugleichen.“
— Milton Friedman, Capitalism and Freedom, 1962
Das ist die Antwort, die die meisten Menschen im Kopf haben, wenn sie „Markt gegen Staat“ hören. Der Markt ist der Normalfall. Der Staat hat eine kurze, klar umrissene Aufgabe: Rechtsstaat, Verträge, Betrugsabwehr und eine schmale Liste von Fällen, in denen Märkte tatsächlich versagen. Alles jenseits dieser Liste ist Übergriff. Das ist eine klare Rahmung, und sie beantwortet genau eine Art von Frage.
Für die Ökonomik ist das Entweder-oder eine Frage an der Marge. Wo soll eine bestimmte Maßnahme auf dem Regler zwischen reinem Laissez-faire und vollem Eingriff stehen? Das Instrumentarium, das darauf antwortet, beginnt bei den Wohlfahrtssätzen: Unter Wettbewerb, bei vollständigen Märkten und ohne Externalitäten ist die Marktallokation Pareto-effizient, man kann also niemanden besserstellen, ohne jemand anderen schlechterzustellen. Die Befugnis des Staates zu handeln ist die Liste der Bedingungen, unter denen dieser Maßstab versagt.
Diese Liste ist endlich und gut katalogisiert: Externalitäten (Umweltverschmutzung, Staus), öffentliche Güter (Verteidigung, Grundlagenforschung), Monopolmacht und asymmetrische Information (Versicherungen, Gebrauchtwagen, Finanzprodukte). Jeder Punkt ist eine Stelle, an der private Anreize und gesellschaftlicher Wert auseinanderfallen, und jeder erlaubt eine bestimmte Korrektur, eine Pigou-Steuer, eine Subvention, ein Kartellverfahren, eine Offenlegungspflicht. Der Eingriff ist von Fall zu Fall gerechtfertigt, auf das Versagen zugeschnitten und überall sonst als überflüssig unterstellt.
Der erste Wohlfahrtssatz formuliert den Maßstab genau. Ist $(x^*, y^*)$ ein Wettbewerbsgleichgewicht mit den Preisen $p$, dann ist die Allokation Pareto-effizient:
$$\text{Competitive equilibrium} \;\Rightarrow\; \text{Pareto efficiency}$$Die Stärke des Satzes ist zugleich seine Grenze: Er gilt nur unter seinen Annahmen. Jede Annahme, die nicht hält, also fehlende Märkte, preissetzende Unternehmen, private Information, Spillovers, ist ein Eintrag auf der Aufgabenliste des Staates.
Ein Wettbewerbsmarkt, den man in Ruhe lässt, presst alle leichten Gewinne heraus, und es gibt keinen kostenlosen Weg mehr, jemanden besserzustellen, ohne jemand anderem zu schaden. Der Haken steckt im Kleingedruckten: Das gilt nur, wenn der Wettbewerb echt ist, die Information geteilt wird und niemand seine Kosten bei Unbeteiligten ablädt. Überall dort, wo das Kleingedruckte bricht, gibt es eine Aufgabe für den Staat, aber eben nur dort.
Zwei Züge schärfen das zur Tradition von Chicago und der ökonomischen Analyse des Rechts. Ronald Coase argumentierte, die vorrangige Aufgabe des Staates sei es, Eigentumsrechte sauber zu definieren und durchzusetzen. Wo die Rechte klar sind und das Verhandeln billig ist, lösen die Beteiligten Externalitäten selbst. Harold Demsetz fügte hinzu, dass Eigentumsrechte dann entstehen, wenn der Wert der Internalisierung einer Externalität die Kosten übersteigt, das Recht zu definieren und zu überwachen. Was ein Eigentumsrecht tatsächlich ist, über Recht, Ökonomik und Philosophie hinweg, nimmt sich Eigentum: juristisch, ökonomisch, philosophisch unmittelbar vor. Die Taxonomie des Marktversagens steht in Volkswirtschaftslehre, Kap. 4 §4.1, das Instrumentarium der Eigentumsrechte und des institutionellen Entwurfs in Kap. 18 §18.1 und die Linie von Coase zu Demsetz in §18.2.
Die Rahmung von Chicago in ihrer stärksten Form
Für Friedman sind Märkte der Normalfall, weil kein zentraler Planer die Informationen zusammentragen kann, die Preise umsonst mit sich führen. Eine Million dezentraler Käufer und Verkäufer verschlüsseln Präferenzen, Knappheiten und Abwägungen in eine einzige Zahl, die kein Ministerium berechnen könnte. Staatliches Handeln ist nur dort gerechtfertigt, wo das Marktversagen echt ist und die Fähigkeit des Staates, es zu korrigieren, die Fähigkeit des Marktes zur Selbstkorrektur übersteigt, und die Beweislast liegt bei dem, der eingreifen will.
Coase trieb die Rahmung eine Ebene tiefer. Die Wahl zwischen „Markt“ und „staatlichem Eingriff“ ist meist falsch gestellt: Sind die Eigentumsrechte gut definiert und ist das Verhandeln billig, handeln die von einer Externalität Betroffenen das effiziente Ergebnis ohne jede Steuer untereinander aus. Die Fabrik und die Wäscherei, die in ihrer Abluft liegt, brauchen ein Gericht, das klar sagt, wem die Luft gehört. Die Aufgabe des Staates liegt vor der Marge, nämlich darin, die Rechte des Spiels zu definieren. Demsetz vollendet den Zug: Rechte entstehen, schärfen sich und lösen sich wieder auf, je nachdem, wie der Wert steigt und fällt, Kosten zu internalisieren.
Diese Rahmung richtet ihre Skepsis dann gegen den Staat selbst. George Stigler argumentierte, dass Regulierungsbehörden vereinnahmt werden (Regulatory Capture), weil die wenigen regulierten Unternehmen allen Anreiz haben, in die Regeln zu investieren, während die verstreute Öffentlichkeit fast keinen hat. Gary Becker formalisierte den Wettstreit: Politik ist das Ergebnis des Wettbewerbs zwischen Interessengruppen, und die Gruppe, die sich am billigsten organisieren kann, gewinnt mehr als ihren Anteil. Die Absicht des Staates, ein Marktversagen zu korrigieren, und seine Wirkung sind verschiedene Dinge. Eine Korrektur, die auf dem Whiteboard wohlfahrtssteigernd aussieht, kann die Allokation, nachdem sie Vereinnahmung und Rent-Seeking durchlaufen hat, weiter vom Optimum wegtreiben als das Versagen, das sie beheben sollte. Selbst die erlaubten Eingriffe auf Friedmans kurzer Liste hängen also an einem Staat, der sie so liefern kann, wie sie entworfen wurden.
Zusammengenommen: Märkte sind der vorrangige Koordinator, die erste Pflicht des Staates ist der Rahmen der Rechte, korrigierende Eingriffe gibt es, aber sie sind eng begrenzt, und selbst die engen Korrekturen werden um das eigene Versagen des Staates abgeschlagen. Die Denklinie verläuft über die marginalistische Formalisierung, die den Wohlfahrtssätzen ihre Schärfe gab (Ideengeschichte, Kap. 5), über die Gegenrevolution, die Friedman, Stigler und Becker zu den beherrschenden Stimmen der Politik des späten Jahrhunderts machte (Kap. 10), und über die institutionalistische Linie, die Coase und Demsetz bis zu Acemoglu weiterträgt (Kap. 15).
Was diese Rahmung tatsächlich klärt
Diese Rahmung trifft für eine Art von Frage zu: Soll der Staat einen bestimmten Eingriff an einer bestimmten Marge nachjustieren, bei einem institutionellen Aufbau, der bereits feststeht? Die CO2-Steuer erhöhen oder halten? Die Zulassungspflichten für Berufe lockern oder nicht? Dodd-Frank verschärfen oder lockern? Bei Fragen dieser Form sind der Maßstab der Wohlfahrtssätze, die Taxonomie des Marktversagens, die Aufmerksamkeit von Coase und Demsetz für die Rechte und der Abschlag von Stigler und Becker für die Vereinnahmung genau die richtigen Werkzeuge. Die Rahmung hat nichts zu sagen, wenn der institutionelle Aufbau nicht feststeht, wenn also der Rahmen aus Rechten, Geld und Verträgen selbst zur Debatte steht. Dort hat sie keine Frage zu stellen, weil sie den Rahmen als gegeben behandelt.
Beachten Sie, was Friedman, Coase, Demsetz, Stigler und Becker alle als geklärt voraussetzen, bevor sie beginnen: die Eigentumsrechte, das Vertragsrecht, das Geld, die Gerichte. Der Rahmen ist das Gegebene, und die einzige Frage ist, wie der Staat innerhalb davon handeln soll. Was aber, wenn der Rahmen selbst die Frage ist? Was, wenn der „freie Markt“, den Friedman verteidigt, von Staaten absichtlich und gegen Widerstand gebaut werden musste? Genau diesen Zug macht die politische Theorie seit dreihundert Jahren.
Die politische Theorie und das Entweder-oder
„Der Weg zum freien Markt wurde durch eine enorme Zunahme eines fortwährenden, zentral organisierten und kontrollierten Interventionismus geöffnet und offengehalten. … das Laissez-faire selbst wurde vom Staat durchgesetzt.“
— Karl Polanyi, The Great Transformation, 1944
Polanyi war ein ungarischer Wirtschaftshistoriker und historischer Soziologe, und der Satz oben ist eine strukturelle Behauptung darüber, wie die Marktgesellschaft entstanden ist. Der „freie Markt“ des 19. Jahrhunderts wurde Gesetz für Gesetz von einem aktiven Staat konstruiert. Stimmt das, dann ändert die ganze Frage nach der Marge ihre Gestalt: Man kann nicht „mehr Markt oder mehr Staat?“ über eine Ordnung fragen, die der Staat überhaupt erst bauen musste.
Die politische Theorie liest das Entweder-oder als eine andere Art von Frage, und der Unterschied liegt im begrifflichen Register. Die Ökonomik behandelt Staat und Markt als zwei trennbare Institutionen auf einem Regler, und die Frage lautet, wo der Regler stehen soll. Die politische Theorie bestreitet die Trennung an der Wurzel. In dieser Sicht sind Staat und Markt wechselseitig konstituiert, der Markt ist ein institutionelles Erzeugnis des Staates: Das Eigentumsregime, das Geld, die Gerichte und der durchgesetzte Vertrag sind das, was ein Markt ist. Die Frage, die daraus folgt, lautet „welche Konfiguration?“, also was für ein Gebilde aus Staat und Markt hier vorliegt und ob es gerecht, effizient und dauerhaft ist.
Hier gibt es kein formales Modell und kein Lehrbuchkapitel der Ökonomik, auf das man zeigen könnte. Dieses Instrumentarium ist eine Tradition politisch-philosophischer und historisch-soziologischer Argumentation. Die meisten dieser Denker sind Theoretiker dessen, was ein Markt ist.
Die konstitutive Rahmung in ihrer stärksten Form
Die Denklinie ist älter als die Ökonomik als Fach. Hobbes machte im Leviathan (1651) den Staat zur Vorbedingung jeder Wirtschaftsordnung überhaupt: Nimmt man den Souverän weg, der Verträge durchsetzt und den Krieg aller gegen alle verhindert, bleibt kein nennenswerter Handel, sondern nur Plünderung. Locke hielt in der Zweiten Abhandlung über die Regierung (1689) das Eigentum seinem Ursprung nach für natürlich, verlegte aber seine Vereinheitlichung und seinen Schutz in den Staat. Der Gesellschaftsvertrag besteht bei ihm genau dazu, das Eigentum zu sichern. Rousseau drehte in Vom Gesellschaftsvertrag (1762) die Blickrichtung um: Eigentum und Ungleichheit sind Produkte der gesellschaftlichen Entwicklung, und der Staat bringt den allgemeinen Willen zum Ausdruck. Hegel stellte in den Grundlinien der Philosophie des Rechts (1820) den Markt, die bürgerliche Gesellschaft als Reich der Bedürfnisse und des Tauschs, als ein Moment innerhalb eines größeren sittlich-politischen Ganzen dar, das der Staat vollendet. Vier Denker, zwei Jahrhunderte, scharfe Meinungsverschiedenheiten und eine gemeinsame Voraussetzung, die die ökonomische Rahmung nie macht: Staat und Markt sind von Anfang an miteinander verflochten. Jeder von ihnen streitet darüber, was Eigentum ist, eine Frage, die Eigentum: juristisch, ökonomisch, philosophisch über alle drei Register zugleich verfolgt.
Marx machte die Verflechtung strukturell und historisch. Der Staat ist bei ihm der Apparat, der die Marktordnung selbst konstituiert und durchsetzt: die Rechtsordnung, die Arbeit in eine Ware verwandelt, das Eigentumsrecht, das die private Aneignung des Mehrwerts erlaubt, und die Zwangsgewalt, die das Lohnverhältnis an Ort und Stelle hält. Von hier aus ist die Frage „mehr Markt oder mehr Staat?“ falsch gestellt, denn der Markt ist bereits ein bestimmtes Produkt staatlichen Handelns, eine besondere Festlegung darüber, wem was gehört und wer seine Arbeit an wen verkaufen muss. Ob diese Festlegung ausbeuterisch oder befreiend ist, entscheidet das Klassenverhältnis unter dem Tausch. Diese Tradition und ihre Fortsetzung in modernen Lesarten des Kapitalismus verlaufen über Ideengeschichte, Kap. 4 (Marx) und weiter in die Wiederbelebung nach 2008 in Kap. 17 (Der moderne Pluralismus).
Friedrich Hayek gilt im öffentlichen Gedächtnis als Prophet davon, Märkte in Ruhe zu lassen. Der Hayek der Verfassung der Freiheit (1960) und von Recht, Gesetz und Freiheit (1973–79) ist ein Theoretiker des institutionellen Entwurfs. Der Rechtsstaat, die Geldordnung, der Rahmen, in dem Wettbewerb überhaupt möglich ist, all das muss für Hayek bewusst gebaut und verfassungsmäßig geschützt werden, und seinen Entwurf richtig hinzubekommen ist die zentrale politische Aufgabe. Sein Einwand galt dem diskretionären Eingriff an einzelnen ökonomischen Margen, der Nachjustierung von Fall zu Fall, die Ergebnisse politisiert. Streicht man die Karikatur, ist Hayeks Position genau: Der Staat soll beim Entwurf des institutionellen Rahmens höchst aktiv sein und diszipliniert genug, nicht hineinzugreifen, um einzelne Ergebnisse zu bestimmen. Das stellt ihn klar auf die Seite der politischen Theorie in der Frage der Rahmung. Diese Denklinie gehört zur österreichischen Tradition, die Ideengeschichte, Kap. 6 behandelt, mit der angrenzenden Facette von Rechtsstaat und institutionellem Entwurf in Kap. 15. Ob die Ummantelung der Märkte hinter dauerhaften Regeln die Garantie der Freiheit oder der Käfig der Demokratie ist, nimmt sich Hat der Neoliberalismus wirklich geherrscht? unmittelbar vor.
Michel Foucault beschrieb in den Vorlesungen von 1979, veröffentlicht als Die Geburt der Biopolitik, den Neoliberalismus als Regierungstechnik, die über den Markt regiert statt um ihn herum. Der neoliberale Staat erzeugt die Bedingungen des Wettbewerbs aktiv und bringt einen bestimmten Typ von Subjekt hervor, das unternehmerische Selbst, das das eigene Leben wie ein zu optimierendes Unternehmen behandelt. Was wie ein Rückzug des Staates aussieht, ist nach dieser Lesart eine bestimmte und aufwendige staatliche Strategie. Ob der Neoliberalismus gut oder schlecht sei, ließ er in diesen Vorlesungen bekanntlich offen. Die Behauptung ist eine strukturelle Darstellung davon, wie eine marktförmige Ordnung ins Dasein regiert und dort gehalten wird.
„Das neoliberale Projekt zielte darauf, Institutionen zu entwerfen, die Märkte nicht befreien, sondern ummanteln, um den Kapitalismus gegen die Bedrohung durch die Demokratie zu immunisieren …“
— Quinn Slobodian, Globalists, 2018
Ist der „freie Markt“ immer ein staatliches Projekt?
Die stärkste Version der Behauptung der politischen Theorie: Es gibt keinen Markt ohne einen Staat dahinter, und der „staatenloseste“ Weltmarkt, die Handelsordnung der Nachkriegszeit, war der am bewusstesten entworfene.
Womit wir zu Polanyi zurückkehren, dem modernen Anker dieser Rahmung. The Great Transformation (1944) liest die „Marktgesellschaft“ des 19. Jahrhunderts als historische Ausnahme. Den größten Teil der Menschheitsgeschichte über, so sein Argument, war die Wirtschaft in soziale Beziehungen eingebettet. Die Transformation, die sie entbettete, war die Kommodifizierung dreier Dinge, die von Natur aus keine Waren sind: Boden, Arbeit und Geld. Und jedes musste durch bewusstes staatliches Handeln in die Warenform gezwungen werden, durch die Einhegung des Gemeindelands, die Disziplin des Neuen Armengesetzes über den Arbeitsmarkt und den Aufbau des Goldstandards. Polanyis zweiter Zug ist die „Doppelbewegung“. Die Gesellschaft bringt spontane Abwehrreaktionen gegen die Kommodifizierung hervor, Fabrikgesetze, Gewerkschaften, den Sozialstaat und, in ihren dunklen Formen, den Faschismus. Nach dieser Lesart war die Nachkriegsordnung die gelandete Doppelbewegung, die neoliberale Wende nach 1980 die erneute Entbettung des Marktes, und die Jahre seit 2008 sind die nächste Gegenbewegung, die ihre Gestalt noch sucht. Den empirischen Befund, den Polanyi liest, die Einhegungen und die neue Fabrikordnung, schildert die industrielle Umwälzung des 19. Jahrhunderts in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 7, und der längere Bogen staatlich gebauter Handelsordnungen davor verläuft über die genuesischen, niederländischen und britischen Handelsstaaten von Kap. 5.
Die Karte des ökonomischen Denkens deckt das ökonomische Denken ab, also stehen Marx und Hayek in ihr, und die Polanyi-Renaissance nach 2008 erscheint dort als Entwicklung im ökonomischen Diskurs. Hobbes, Locke, Rousseau, Hegel, Foucault, Polanyi selbst und Slobodian sind aber politische Philosophen, historische Soziologen und Ideenhistoriker. Sie sind keine Ökonomen und gehören in kein Kapitel einer Karte des ökonomischen Denkens. Sie werden hier direkt aus ihrem eigenen Werk zitiert, weil das Entweder-oder, das sie ausleuchten, quer zu einer Fachgrenze liegt, die die ökonomische Karte nicht überschreitet.
Was diese Rahmung tatsächlich klärt
Diese Rahmung trifft zu, und die dreihundertjährige Tradition von Hobbes bis Slobodian verdient sich das, für die Art von Frage, die die Ökonomik nicht stellen kann: Welche Konfiguration aus Staat und Markt besteht, und welche sollte gebaut werden? Steht der institutionelle Rahmen selbst zur Debatte, ist die konstitutive Sicht das tragende Werkzeug, denn sie ist die einzige, die den Rahmen als Wahl behandelt und nicht als gegeben. Die Komplikation Hayek verhindert, dass das in eine linke Marktkritik zusammenfällt: Der gefeiertste Marktdenker des Jahrhunderts war in der konstitutiven Frage ein politischer Theoretiker, der für die aktive staatliche Gestaltung der Institutionen des Marktes eintrat. Der Punkt ist, dass „mehr oder weniger Staat“ die falsche Achse ist, sobald man die Ordnung entwirft, statt sie zu justieren.
Die beiden Rahmungen widersprechen einander weniger, als dass sie aneinander vorbeigehen, die eine auf die Marge geeicht, die andere auf den Rahmen. Das klingt nach einem ordentlichen Waffenstillstand, bis man sie in der realen Politik aufeinanderprallen sieht. Schritt 3 geht vier Arenen ab, in denen das Entweder-oder vor unseren Augen zerbricht, die Industriepolitik, die Zentralbanken, die Plattformmacht und den Entwurf des Finanzsystems, und in denen alle Beteiligten konstitutive Entscheidungen treffen, ob sie es zugeben oder nicht.
Wo das Entweder-oder zerbricht
„Das iPhone … gilt als Triumph privatwirtschaftlicher Innovation. Doch jede Technologie, die es schlau macht, das Internet, GPS, der Touchscreen, die sprachgesteuerte Assistentin, wurde vom Staat finanziert.“
— sinngemäß nach Mariana Mazzucatos Argument in The Entrepreneurial State, 2013
Mazzucato ist Institutionenökonomin in der Linie von Veblen zu Acemoglu, und das iPhone-Beispiel leistet mehr, als es aussieht. Der Touchscreen, GPS, die Internetprotokolle, der Vorläufer von Siri, alles kam aus staatlichen Forschungsbudgets (DARPA, Verteidigungsministerium, NSF, SRI), bevor irgendein Markt es kommerzialisierte. Liest man das durch das Entweder-oder, muss man fragen, ob der Staat in den Markt für Telefone „eingegriffen“ hat. Liest man es andersherum, löst sich die Frage auf: Der Staat war konstitutiv für die Technologien, die der Markt dann verkaufte. Alle vier Arenen unten haben diese Gestalt.
Alles, was folgt, hängt an einer einzigen Unterscheidung. Eine Frage der Anpassung an der Marge fragt, wie ein Eingriff bei festem institutionellem Rahmen zu justieren ist, wie hoch also die Subvention und wie streng die Regel. Eine Frage der konstitutiven Gestaltung fragt, welcher institutionelle Rahmen überhaupt zu bauen ist, welche Konfiguration aus Staat und Markt also ins Dasein gebracht werden soll. Die vier Bereiche unten werden regelmäßig in der Sprache der Anpassung an der Marge verhandelt („soll der Staat hier eingreifen oder nicht?“), während sie tatsächlich Fragen der konstitutiven Gestaltung sind („welche Konfiguration aus Staat und Markt bauen wir gerade?“). Die formalen Instrumente der Politik stehen anderswo: die Zentralbankpolitik in Volkswirtschaftslehre, Kap. 16 §16.3, der Rahmen des institutionellen Entwurfs in Kap. 18 §18.1.
Vier Arenen, eine Struktur
Industriepolitik. Mazzucatos Zerlegung des iPhones ist der Hebel: Touchscreens von der DARPA, GPS vom Verteidigungsministerium, das Internet aus dem ARPANET, der Vorläufer von Siri aus einem von der DARPA finanzierten Projekt bei SRI. Der Staat brachte die Technologien hervor, die der Markt dann verpackte. Dani Rodrik verallgemeinert den Punkt zu einem Ansatz: Die richtige Frage lautet „welche Konfiguration aus öffentlicher Fähigkeit und privater Umsetzung bringt die industriellen Kapazitäten hervor, die wir wollen?“ Der CHIPS Act und der Inflation Reduction Act von 2022, die industriepolitische Wende der EU und Chinas staatskapitalistisches Modell werden alle durch die Rahmung an der Marge gelesen („ist das zu viel Eingriff?“), während jedes davon eine konstitutive Entscheidung darüber ist, welche Art von Produktionsordnung gebaut wird. Ob diese Wende gerechtfertigt ist, entscheidet Ist die Industriepolitik zurück, und ist sie gerechtfertigt?. Hier ist sie ein Fall des Musters. Mazzucatos Denklinie steht in Ideengeschichte, Kap. 15 (Die institutionalistische Tradition), die von Rodrik in Kap. 17 (Der moderne Pluralismus). Der historische Wendepunkt, gegen den beide schreiben, ist die neoliberale Wende von Wirtschaftsgeschichte, Kap. 16, und der Vergleich mit dem Staatskapitalismus verläuft über Kap. 17 (Chinas Reform und das asiatische Jahrhundert).
Zentralbanken. Zwischen 2008 und 2022 wuchs die Bilanz der Federal Reserve von weniger als einer Billion Dollar auf rund neun Billionen, und EZB und Bank of Japan nahmen parallele Wege. Dabei setzten die Zentralbanken nicht mehr nur einen Zinssatz, sondern kauften Unternehmensanleihen, Staatsanleihen und Hypothekenpapiere in einem Umfang, der die Kreditbedingungen ganzer Anlageklassen prägt. Sie wurden zu quasifiskalischen Akteuren, die entscheiden, welche Vermögenswerte zu welchen Bedingungen hochgekauft werden. Die traditionelle Rahmung behandelt das als Geldpolitik an einer Marge (wie viel Geld, welcher Zins). Näher liegt, dass hier die Architektur der Finanzmärkte selbst konstituiert wird. Die Frage des digitalen Zentralbankgelds macht die Verschiebung unübersehbar: Ob eine Zentralbank digitales Geld direkt an die Haushalte ausgeben soll, ist eine Frage danach, welche Art von Geldsystem man haben will. Das formale Instrumentarium und die Geschichte nach 2008 stehen in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 19 (Die Krise von 2008 und danach) und der Hintergrund der Finanzialisierung in Kap. 18. Die Ränder von Konjunkturpolitik, Nullzinsgrenze und MMT/FTPL behandeln Können Zentralbanken die Wirtschaft steuern? und Helfen Staatsausgaben der Wirtschaft? ausführlicher.
Die Regierung der Tech-Plattformen. Google, Apple, Amazon, Meta und Microsoft betreiben Märkte. Sie setzen die Regeln, unter denen Milliarden von Transaktionen abgewickelt werden, betreiben die Streitschlichtung, die Zahlungsinfrastruktur, die Identitätsprüfung sowie die Ranking- und Werbeauktionsmechanismen, die entscheiden, wer gesehen wird und wer verkauft. Das sind Funktionen, die historisch den Staaten gehörten. Die Debatte wird meist als Frage an der Marge gestellt („soll der Staat Big Tech regulieren, ja oder nein?“), doch die Frage darunter ist konstitutiv: Wenn ein privates Unternehmen den Unterbau betreibt, auf dem andere Märkte aufsitzen, welche Konfiguration aus Staat und Markt haben wir dann bereits gebaut, indem wir diesen Unterbau wie ein gewöhnliches Unternehmen behandeln? Der Digital Markets Act und der Digital Services Act der EU, der lange Streit um Section 230 und die Kartellverfahren gegen Google und Meta sind alles Züge in einem konstitutiven Ringen im Gewand einer Frage an der Marge. Die Frage der Zerschlagung behandelt Sollte Big Tech zerschlagen werden? in voller Tiefe.
Der Entwurf des Finanzsystems. Die Ordnung nach 2008, mit Dodd-Frank, den Eigenkapitalanforderungen von Basel III, der Pflicht zum zentralen Clearing von Derivaten, dem Instrumentarium der Stresstests und der Abwicklungsbehörde für scheiternde Institute, hat ein anderes Finanzsystem konstituiert. Und die Frage, die das alles ordnet, ist ihrer Anlage nach konstitutiv: Wo zieht man die Grenze des regulierten Bereichs? Was liegt innerhalb der Regeln, und was wird ins Dunkel des Schattenbankwesens gedrängt? Die Grenze zu ziehen ist die Politik, denn sie entscheidet, was das Finanzsystem ist. Als „mehr oder weniger Regulierung“ verhandelt, liest es sich wie eine Wahl an der Marge. Ehrlich betrieben, ist es eine Entscheidung über die Gestalt des Systems. Die Krise, die den Neuentwurf erzwang, und wie dieser Neuentwurf tatsächlich aussah, bilden den Kern von Hat die Ökonomik die Krise von 2008 verursacht?
Was die vier Arenen teilen
Stellt man die vier nebeneinander, ist die gemeinsame Struktur kaum zu übersehen: Jede ist eine Frage der konstitutiven Gestaltung, die in der Sprache der Anpassung an der Marge verhandelt wird, und die Verwechslung hat reale Kosten. Sie macht die Wahl unsichtbar, denn die Frage lautet immer „welche Konfiguration“, und die Rahmung an der Marge verdeckt das. Sie überlässt die Gestaltung denen, die ohnehin konstitutiv denken, den Technokraten der Zentralbanken, den Ingenieuren der Plattformen, den Verfassern der Verträge, während die öffentliche Debatte über die falsche Achse streitet. Und sie erzeugt politische Auseinandersetzungen, in denen die Beteiligten aneinander vorbeireden, weil die eine Seite eine Frage an der Marge stellt und die andere eine konstitutive, ohne dass jemand benennt, welche von beiden. Die Diagnose ist in jeder Arena dieselbe. Schritt 4 fragt, was daraus folgt. Die Rahmung über Spielarten des Kapitalismus, mit der sich diese Konfigurationen direkt vergleichen ließen, leistet Ist das, was wir „Kapitalismus“ nennen, ein System oder viele?
Zwei Rahmungen, vier Arenen, in denen sie zusammenstoßen. Die Versuchung ist jetzt, einen Sieger zu küren, die Ökonomik oder die politische Theorie für richtig zu erklären und nach Hause zu gehen. Schritt 4 tut das Schwierigere: Er benennt, welche Rahmung für welche Art von Frage gilt, und macht aus dieser Unterscheidung ein Werkzeug, das Sie mitnehmen können.
Die Synthese
Sie tragen jetzt zwei Rahmungen mit sich, die einander widersprechen, und es gibt einen leichten und einen schweren Ausweg. Der leichte besteht darin, sich für eine zu entscheiden, also die Ökonomik für richtig und die politische Theorie für übergriffig zu halten oder die politische Theorie für richtig und die Ökonomik für naiv, und die Spannung so loszuwerden. Dieser Zug verschenkt alles, was der Gang gerade eingebracht hat. Der schwere besteht darin, zu bemerken, warum sich die Rahmungen unterscheiden, und diesen Unterschied in ein Instrument zu verwandeln: in eine Art, die nächste Behauptung über Markt und Staat zu lesen, schärfer als die Parole, in der sie ankommt.
Das Werkzeug dafür ist die Gewohnheit, bei jeder Meinungsverschiedenheit zu fragen, auf welcher Ebene sie liegt. Manche Streitigkeiten betreffen den Rahmen, also welche Frage wir überhaupt stellen. Manche betreffen die Methode, also wie wir die Frage bei gegebener Fragestellung beantworten. Manche betreffen die Größe eines Parameters, also wie groß bei gegebener Methode die Zahl ist. Die meisten Auseinandersetzungen über Markt und Staat sind ein Knäuel aus allen dreien, und sie bleiben unauflösbar, solange die Ebenen verschmolzen bleiben. Eine Unterscheidung auf der Ebene des Rahmens gehört in den Werkzeugkasten: die Trennung zwischen Fragen der Anpassung an der Marge und Fragen der konstitutiven Gestaltung.
Die Meinungsverschiedenheit Ebene für Ebene lesen
Die Ebene des Rahmens. Die Rahmung der Ökonomik an der Marge und die konstitutive Rahmung der politischen Theorie sind zwei Rahmungen eines Phänomens, angesetzt in verschiedenen begrifflichen Registern. Sie entscheiden nichts gegeneinander, weil sie nicht dieselbe Frage beantworten: Die eine fragt „soll dieser Eingriff an dieser Marge stattfinden?“, die andere „was für eine Konfiguration aus Staat und Markt ist das?“ Sich zu weigern, eine von beiden zur allgemein richtigen zu erklären, ist der zutreffende Bericht: Auf der Ebene des Rahmens hängt die richtige Rahmung davon ab, welche Frage man tatsächlich stellt, und es gibt keinen Blick von nirgendwo, der die Fragen in eine Rangfolge bringt.
Die Unterscheidung, die die Arbeit leistet. Fragen danach, wie ein Eingriff an einer feststehenden Marge zu justieren ist, also die Höhe einer CO2-Steuer, die Strenge der Berufszulassung, der Umfang eines Transferprogramms oder ob Dodd-Frank eine Stufe gelockert wird, sind Fragen der Anpassung an der Marge, und die Werkzeuge dafür hat die Ökonomik. Fragen danach, welche institutionelle Ordnung ins Dasein gebracht werden soll, also die Struktur der EU, die Geldarchitektur nach 2008, ob digitales Zentralbankgeld ausgegeben wird, wie Plattformen regiert werden, was „Industriepolitik“ überhaupt heißen soll, sind Fragen der konstitutiven Gestaltung, und die Werkzeuge dafür hat die politische Theorie. Hayek ist die Brücke, die zeigt, dass die Trennung real und nicht parteipolitisch ist: Der kanonische Marktdenker behandelte den institutionellen Rahmen als Gestaltungsaufgabe für aktive Staatskunst und bestand zugleich darauf, dass der Staat sich aus den Ergebnissen an der Marge heraushält. Wenn Ihnen also draußen eine Behauptung über Markt und Staat begegnet, fragen Sie vor allem anderen: Ist das eine Frage der Anpassung an der Marge oder eine Frage der konstitutiven Gestaltung? Die Antwort sagt Ihnen, zu welchem Werkzeugkasten Sie greifen.
Die Ebene der Methode. Unterhalb des Rahmens führt jedes Fach seinen eigenen lebendigen und fruchtbaren Streit. Innerhalb der Ökonomik streitet die Linie von Chicago und der Public Choice („Eingriffe tragen das Risiko der Vereinnahmung“) mit der Linie von Mazzucato und Rodrik („Eingriffe können missionsorientiert und selbstkorrigierend sein“), und das Fach nähert sich einer bedingten Antwort: Die Wirksamkeit eines Eingriffs hängt von der institutionellen Leistungsfähigkeit ab, von der politökonomischen Struktur und von der konkreten Ausgestaltung. Innerhalb der politischen Theorie streitet der strukturell-historische Flügel (Polanyi, Slobodian, Foucault) mit dem verfassungs- und gestaltungsorientierten Flügel (Hayek, Buchanan, Ostrom), und beide nähern sich der Einsicht, dass jedes Marktregime ein staatliches Projekt ist und dass der Gestaltungsraum real ist und die Entscheidungen zählen. Beides sind Streitigkeiten auf der Ebene der Methode, die innerhalb eines Fachs durch Argument und Beleg entschieden werden.
Die Ebene der Parameter. Und unter der Methode liegt der empirische Boden: wie groß die Vereinnahmung der Aufsicht in einem bestimmten Sektor ist, wie groß der Multiplikator eines bestimmten industriepolitischen Programms, wie dauerhaft die institutionellen Komplementaritäten sind, auf die Mazzucato zeigt, wie viel von der globalen Governance-Architektur tatsächlich Ummantelung im Sinne Slobodians ist und wie viel demokratisch durchlässig bleibt. Das sind Messfragen mit im Prinzip vorhandenen Antworten und in der Praxis fortlaufend besten Schätzungen. Die ehrliche Haltung besteht darin, die aktuellen üblichen Schätzungen zu nehmen, sie locker zu halten und zu revidieren, sobald die Belege eintreffen.
Das Urteil
„Markt gegen Staat“ sind zwei Fragen in einer Wendung, die auf zwei Ebenen arbeiten, welche nicht aufeinander zurückführbar sind. Auf der Ebene der Anpassung an der Marge, also bei Justierungen von Eingriffen innerhalb eines feststehenden Rahmens, ist die Rahmung der Ökonomik das richtige Werkzeug, und das Instrumentarium aus Wohlfahrtssätzen, Marktversagen und Skepsis gegenüber der Vereinnahmung leistet ehrliche Arbeit. Auf der Ebene der konstitutiven Gestaltung, also wenn die institutionelle Ordnung gewählt oder umgebaut wird, ist die Rahmung der politischen Theorie das richtige Werkzeug, denn sie ist die einzige, die den Rahmen als Wahl behandelt. Was bleibt, ist eine Gewohnheit: Wenn Ihnen das nächste Mal ein Tweet über Industriepolitik, eine Kolumne über digitales Zentralbankgeld, eine Anhörung über Plattformmacht oder das Werben eines Politikers für „Gemeinwohlkapitalismus“ oder „freies Unternehmertum“ vor die Augen kommt, fragen Sie zuerst, auf welcher Ebene es arbeitet. Ist es eine Frage der Anpassung an der Marge, hat die Ökonomik die Werkzeuge. Ist es eine Frage der konstitutiven Gestaltung, und das sind die meisten lebendigen Auseinandersetzungen der 2020er Jahre, hat sie die politische Theorie. Dass diese Auseinandersetzungen so verlässlich aneinander vorbeigehen, liegt daran, dass Fragen der konstitutiven Gestaltung in der Sprache der Anpassung an der Marge ausgetragen werden und fast niemand den Wechsel benennt.
Wo uns das hinführt
Wir sind mit Friedmans klarer Antwort gestartet: Märkte sind der Normalfall, der Staat hat eine kurze, klar umrissene Aufgabe, und alles jenseits der Liste ist Übergriff. Das ist eine gute Antwort auf eine Art von Frage. Schritt 2 brachte die andere Art zum Vorschein. Hobbes, Locke, Rousseau und Hegel, Marx über das Regime der Lohnarbeit, Hayek über den institutionellen Entwurf, Foucault über die Regierungstechnik, Polanyi über die Doppelbewegung, Slobodian über die Ummantelung, drei Jahrhunderte des Arguments, dass der Markt eine Ordnung ist, die der Staat konstituiert. Schritt 3 ertappte die beiden Rahmungen dabei, wie sie offen zusammenstießen: Industriepolitik, Zentralbanken, Plattformmacht und der Entwurf des Finanzsystems sind alles Fragen der konstitutiven Gestaltung, die in der Sprache der Anpassung an der Marge ausgefochten werden, mit verborgenen Entscheidungen und einer Gestaltung, die denen überlassen bleibt, die ohnehin konstitutiv denken.
Die Synthese ist eine Unterscheidung. Die Rahmung der Ökonomik trifft dort zu, wo sie arbeitet, an der Marge, innerhalb eines feststehenden Rahmens. Die Rahmung der politischen Theorie trifft dort zu, wo sie arbeitet, beim Rahmen selbst, wenn die Ordnung entworfen wird. Mitnehmen sollten Sie von hier die Frage, die zuerst kommt: Geht es bei dieser Behauptung um eine Marge oder um einen Rahmen? Bekommen Sie das richtig hin, und der Rest des Arguments hält endlich lange genug still, um beurteilt zu werden.
Zwei Stränge laufen an diesem hier vorbei und verdienen auf dem Weg hinaus eine Erwähnung. Das Wort „Kapitalismus“ selbst hat viel von der Arbeit geleistet, die diese Große Frage von Hand erledigen musste, und seine eigene umstrittene Geschichte behandelt Was bedeutet „Kapitalismus“ in den Fächern, die das Wort verwenden?. Und die hier für Markt und Staat gezogene Trennung zwischen Rahmen und Marge ist ein Fall eines Musters, das immer dann wiederkehrt, wenn ein Begriff aus dem einen Fach wie eine feste Sache und aus dem anderen wie ein konstruiertes Verhältnis aussieht. Die allgemeine Fassung dieses Zuges ist Was ist Macht, und welches Fach sieht sie am besten?.