Die Staatsbildung über die Epochen hinweg
Die ersten Staaten waren Getreidespeicher mit Priestern. Fünftausend Jahre später streiten Regierungen darüber, ob sie eine Chipfabrik subventionieren sollen. Durch all das läuft derselbe Strang: wie ein Staat lernt zu besteuern, sich zu verschulden und zu steuern, und ob die Kapazität, die er aufbaut, seiner Wirtschaft am Ende aufhilft oder sie ausblutet. Diese Große Frage verfolgt diesen einen Strang über die Epochen hinweg.
Die institutionelle Denklinie als Graphen ansehenDie fiskalischen Ursprünge des Staates
„Der Krieg machte den Staat, und der Staat machte Krieg.“
— Charles Tilly, Coercion, Capital, and European States, AD 990–1990 (1990)
Die frühesten Staaten waren keine Nachtwächter, die sich aus der Wirtschaft heraushielten. Sie waren ihr Zentralnervensystem: Speicher, die Getreide lagerten, Verzeichnisse, die geschuldete Arbeit festhielten, Priesterverwalter, die die Ernte neu verteilten. Und Tillys Formel benennt den Motor, der über tausend Jahre aus dem europäischen Kriegsstaat jene fiskalische Maschine machte, die eines Tages Entwicklung finanzieren würde. Das ist der Ursprungspol des Strangs: Die wirtschaftliche Kapazität des Staates musste gebaut werden, und der Krieg baute sie zuerst.
Der erste der beiden Gedanken dieses Schritts ist der Tribut- und Umverteilungsstaat. Die mesopotamischen Tempelwirtschaften, das pharaonische Ägypten mit seiner Speicherverwaltung, die Inka mit der Arbeitsabgabe mit’a: Diese Gemeinwesen koordinierten das Wirtschaftsleben, indem sie einen Überschuss abschöpften und neu verteilten. Palast oder Tempel nahmen Getreide, Arbeit und Güter herein und gaben Rationen, öffentliche Bauten und eine stehende Verwaltungs- und Priesterschicht wieder heraus. Das ist eine echte Koordinationstechnik. Sie glättete den Verbrauch über gute und schlechte Ernten hinweg, finanzierte Bauwerke und Bewässerung und ernährte Menschen, die ihre Nahrung nicht selbst anbauten.
Der zweite Gedanke ist der, den Tilly benannt hat: die Koevolution von Krieg und Staat. Im zersplitterten Europa von 990 bis 1990 konnten Herrscher, die mehr Mittel aus ihrem Gebiet ziehen konnten, größere Heere aufstellen, und es überlebten jene, die den Apparat dafür bauten: eine systematische Besteuerung, eine Bürokratie, die veranlagte und einzog, und schließlich die Fähigkeit, sich zu verschulden. Der Krieg war die treibende Kraft, die über Jahrhunderte auf wirtschaftliche Staatskapazität hin auslas. Der Staat ist auf dieser Sprosse ein Abschöpfer, und der Apparat, der abschöpft, ist das, was der Rest des Strangs erben und umwidmen wird.
Die Mechanik dahinter ist institutionell: der Staat als Durchsetzer des Eigentums und als Inhaber eines fiskalischen Anspruchs auf sein Gebiet. Das allgemeine Instrumentarium, wie Eigentumsrechte und eine durchsetzende Autorität eine Wirtschaft überhaupt erst ordnen, ist die abstrakte Fassung dessen, was diese alten Staaten von Hand taten. Für den wirtschaftlichen Befund vor 1500 selbst geht Wirtschaftsgeschichte, Kap. 1 (Grundlagen) die antiken und frühen kommerziellen Systeme durch, in denen diese Tributordnungen stehen.
Der Umverteilungsstaat in seiner stärksten Form
Es liegt nahe, die Tempelwirtschaft als etwas Primitives zu lesen, als das, was Menschen taten, bevor sie die Märkte entdeckten. Der Speicherstaat war eine Leistung. Er nahm eine Gesellschaft, die von Ernte zu Ernte lebte und einem schlechten Jahr schutzlos ausgeliefert war, und baute ihr einen Puffer. Getreide ging in den fetten Jahren in den zentralen Speicher und kam in den mageren wieder heraus. Er finanzierte Bewässerungsanlagen, die kein einzelner Haushalt hätte bauen können und die den Ertrag aller vervielfachten. Er erhielt eine Schicht von Verwaltern, Schreibern und Priestern, die nicht ackerten, die ersten Spezialisten, die ersten Buchführer, deren ganze Arbeit darin bestand, das System lesbar zu machen. Wo Märkte dünn sind oder fehlen, kann Umverteilung eine Wirtschaft koordinieren. Die alten Staaten beweisen es: Komplexe, dauerhafte Gesellschaften, die einen Überschuss erzeugten, liefen Jahrtausende lang auf Abschöpfung und Zuteilung, Jahrhunderte bevor es irgendetwas gab, das wir als Preiskoordination in großem Maßstab wiedererkennen würden.
Dann kommt Tillys Sprosse, und sie ist die Antwort auf eine Grenze, der sich der Tempelstaat nie stellen musste: das Überleben gegen bewaffnete Rivalen. Tillys Argument läuft durch tausend Jahre europäischer Zersplitterung. Hunderte von Staaten in spe standen im Wettbewerb, und es überdauerten jene, die lernten, mehr und verlässlicher aus ihrem Gebiet zu ziehen, denn Abschöpfung kaufte Soldaten, und Soldaten kauften Überleben. Um verlässlich abzuschöpfen, muss man veranlagen, was die Leute haben, und zum Veranlagen braucht man eine Bürokratie, und um Bürokratie und Heer zwischen den Steuerterminen zu bezahlen, muss man sich schließlich verschulden. Der Krieg war in Tillys Darstellung keine Ablenkung vom Staatsbau. Er war der Staatsbau. Der europäische Fiskalstaat wurde nie entworfen, um eine Wirtschaft wachsen zu lassen. Er war das Nebenprodukt eines jahrhundertelangen militärischen Selektionsdrucks, der zufällig jene Verwaltungs- und Finanzkapazität schmiedete, auf die die Entwicklung viel später zurückgreifen sollte.
Der älteste Einwand gegen das Ganze ist die libertäre Linie, Besteuerung sei schlicht Diebstahl und legitim sei allein ein Minimalstaat. Darin steckt ein echter Kern: Abschöpfung hat Grenzen, und ein Staat, der ohne Maß nimmt, ist ein Räuber, ein Problem, auf das der Strang in Schritt 4 unmittelbar zurückkommt. Die starke Form der Behauptung aber, dass es gar keine wirtschaftliche Staatskapazität brauche und dass Märkte allein diese Gesellschaften koordiniert hätten, läuft geradewegs in den historischen Befund. Die ersten komplexen Wirtschaften wurden vom Staat koordiniert, weil das Vorratshaus des Staates der Koordinationsmechanismus war. (Die Frage nach den Weisen des Tauschs, wie Umverteilung, Reziprozität und Markttausch als Wege, Güter zu bewegen, zueinander stehen, ist ein eigener Strang. Dieser hier liest den Tributstaat eigens als fiskalischen Abschöpfer, als erste Sprosse im Bogen der Kapazität.)
Wo uns diese Sprosse hinführt
Die frühesten Staaten waren Maschinen der Abschöpfung und Umverteilung, und das war eine echte Koordinationstechnik. Tillys Koevolution von Krieg und Staat erklärt dann, woher in Europa die systematische wirtschaftliche Staatskapazität kam: Die unablässigen Forderungen des Krieges trieben Besteuerung und Verwaltung voran, und der Apparat, der zum Überleben im Krieg gebaut wurde, war der Apparat, der für alles andere zur Verfügung stand. Staatskapazität wird gebaut, historisch und unter den jeweiligen Umständen. Der Überschuss ermöglicht den Staat, und der Staat beginnt, sobald es ihn gibt, die Wirtschaft umzubauen, die ihn ernährt hat. Der Rest des Strangs handelt davon, was diese Kapazität als Nächstes gelernt hat.
Steuern konnten ein Heer für eine einzige Saison bezahlen. Aber ein Staat, der sich verschulden konnte, der zehn Jahreseinnahmen in einem Kriegsjahr ausgeben und über Jahrzehnte zurückzahlen konnte, war einem doppelt so großen Rivalen an Mitteln überlegen. 1694 erfand eine kleine Insel vor der Küste Europas die Einrichtung, die das möglich machte, und veränderte, was ein Staat vermag.
Der fiskalisch-militärische Staat
„Der englische Staat war alles andere als schwach oder blutleer: Er verfügte über die finanziellen und administrativen Mittel, um Krieg in einem Ausmaß zu führen, das die Zeitgenossen verblüffte, und die Nerven dieser Macht waren Steuern, Defizitfinanzierung und eine Berufsbürokratie.“
— sinngemäß nach John Brewer, The Sinews of Power: War, Money and the English State, 1688–1783 (1989)
Wie konnte England über ein Jahrhundert großer Kriege hinweg mehr borgen und mehr ausgeben als Frankreich, und das auf einer kleineren Steuerbasis? Die Antwort ist eine Einrichtung. Nach 1688 baute der englische Staat eine fiskalisch-administrative Maschine, eine Berufsverwaltung für die Akzise, eine fundierte Staatsschuld und eine Zentralbank, die ihn die Zukunft mobilisieren ließ. Der Durchbruch dieser Sprosse ist nicht die Abschöpfung. Es ist der Kredit: Der Staat lernte, die Einnahmen von morgen heute auszugeben, gestützt auf ein Versprechen, dem man zutraute, dass er es hält.
Die erste der beiden fiskalischen Techniken ist der Steuerstaat, Schumpeters Wort für einen Staat, dessen Einnahmen auf der systematischen Besteuerung einer Marktwirtschaft durch eine Berufsbürokratie ruhen und nicht auf den eigenen Domänen des Herrschers oder auf einmaligen Notabgaben. Englands Akzise ist der Musterfall. Die zweite, und die wirklich neue, ist die Revolution des öffentlichen Kredits: eine fundierte Staatsschuld, bei der bestimmte Steuereinnahmen verpfändet werden, um ewige Anleihen zu bedienen, gedeckt durch eine glaubwürdige Selbstbindung zur Rückzahlung. Die Bank of England (1694) saß im Zentrum dieser Maschine, verwaltete die Schuld und lieh gegen sie.
Die Glaubwürdigkeit ist das Scharnier. Ein Staat, dem die Geldgeber die Rückzahlung zutrauen, borgt billig. Einem Staat, dem sie misstrauen, leiht entweder niemand, oder er zahlt einen ruinösen Aufschlag. Die klassische Erklärung dafür, wie England sich dieses Vertrauen erwarb, stammt von Douglass North und Barry Weingast: Die Verfassungsordnung der Glorious Revolution mit der parlamentarischen Kontrolle über die Kasse, einer unabhängigen Justiz und Schranken gegen willkürliche königliche Zugriffe machte das Versprechen der Krone glaubhaft, weil es der Krone selbst die Hände band. Ein Monarch, der nicht im Alleingang die Zahlung einstellen oder enteignen kann, ist ein Monarch, dem zu leihen sich lohnt.
Die Intuition hat eine knappe Form. Eine Regierung mit ausstehenden Schulden $B$, die den Zinssatz $i$ zahlt, Steuereinnahmen $T$ erhebt und $G$ ausgibt (ohne Zinsen), unterliegt der Budgetbeschränkung, die die Kreditaufnahme dieser Periode an die Schuld der vorigen bindet:
$$B_{t} = (1 + i)\,B_{t-1} + G_t - T_t$$Der Zinssatz $i$ ist der Preis, den die Geldgeber für das Ausfallrisiko verlangen: $i = r + \rho$, wobei $r$ die sichere Rendite und $\rho$ der Glaubwürdigkeitsaufschlag ist. Der Punkt von North und Weingast lautet, dass verfassungsmäßige Schranken $\rho$ senken. Ein Staat, der sich gebunden hat, sein Wort nicht zu brechen, borgt näher am sicheren Zins und kann deshalb bei gegebener Steuerbasis ein weit größeres $B$ tragen.
Ein Kredit ist eine Wette darauf, dass man sein Geld wiedersieht. Kann ein König Ihr Geld einziehen oder die Rückzahlung einfach verweigern, wann es ihm passt, ist ein Kredit an ihn eine schlechte Wette, also verlangen Sie einen saftigen Zins oder leihen gar nicht erst. Englands Kunstgriff nach 1688 bestand darin, den König am Betrügen zu hindern: Das Parlament hielt die Kasse, die Gerichte waren unabhängig, und die Regeln ließen sich nicht nach Laune umschreiben. Das machte das Versprechen der Rückzahlung glaubhaft, und gegen ein glaubhaftes Versprechen borgt es sich billig.
Das Instrumentarium der Kreditaufnahme, die staatliche Budgetbeschränkung und die Dynamik der Staatsschuld, ist formal ausgearbeitet in Volkswirtschaftslehre, Kap. 16 §16.3 (Die staatliche Budgetbeschränkung), die Mechanik der glaubwürdigen Selbstbindung steht in Kap. 18 §18.2 (Norths Ansatz). Für den frühneuzeitlichen europäischen Staatsbau, den niederländischen Vorlauf des Fiskalstaats und das britische System der fundierten Schuld siehe Wirtschaftsgeschichte, Kap. 5 (Frühneuzeitliche Globalisierung). Die klassische Bestimmung der wirtschaftlichen Aufgaben des Staates, Smiths „Pflichten des Souveräns“, wird in Ideengeschichte, Kap. 3 (Die klassische politische Ökonomie) durchgegangen, der Keim jener minimalstaatlichen Tradition, der sich der Strang in Schritt 4 in ihrer stärksten Form stellt.
„Die Staatsschuld ist eine Last, die wir unseren Kindern und Enkeln aufbürden, heute geborgtes Geld, das sie morgen zurückzahlen müssen.“
— das immer wiederkehrende Argument der Schuldenuhr, von David Humes Essay „Of Public Credit“ (1752) bis zum heutigen Sparfalken
Ist die Staatsschuld nur eine Last für die Zukunft?
Von Humes Warnung, die Schuld werde den Staat ruinieren, bis zur heutigen Schuldenuhr ist die Rahmung als Last alt und eingängig. Ihr entgeht auch der institutionelle Durchbruch, der die fundierte Schuld zum mächtigsten fiskalischen Werkzeug machte, das ein Staat je erworben hat.
Der fiskalisch-militärische Staat in seiner stärksten Form
Brewers Sinews of Power belegt das Ausmaß. Um die Mitte des 18. Jahrhunderts schöpfte der englische Staat je Kopf so viel ab wie kaum ein anderer in Europa, mit einer Akzisebehörde, die wahrscheinlich die größte und professionellste Verwaltungsorganisation des Landes war, mit besoldeten Inspektoren, einheitlichen Verfahren und geprüften Rechnungen. Die fundierte Schuld wuchs in jedem Krieg und wurde in jedem Frieden bedient: Am Ende der Napoleonischen Kriege stand Britanniens Staatsschuld bei etwa dem Doppelten des jährlichen Volkseinkommens, einer Höhe, die für einen Staat, der nur ausgeben konnte, was er einnahm, unvorstellbar gewesen wäre. Das war eine echte institutionelle Revolution. Sie löste die Krisenausgaben von den Jahreseinnahmen, indem sie den Staat gegen künftige Steuern borgen ließ, und die Glaubwürdigkeit, die das Borgen billig machte, war selbst eine Leistung: die Krone, gebunden durch Parlament und Gerichte.
Die Kapazität des fiskalisch-militärischen Staates war gebaut worden, um Heere und Flotten zu finanzieren. Der ganze Apparat aus Akzise, Bank und fundierter Schuld war eine Kriegsmaschine. Das 19. und das 20. Jahrhundert verlagerten den fiskalisch-administrativen Apparat, den der Kriegsstaat bereits gebaut hatte, nach innen, hin zu Aufgaben des Friedens: Einkommen besteuern, Bürger versichern und, in einer Handvoll Länder, den industriellen Umbau einer Wirtschaft koordinieren. Was sich änderte, war der Zweck.
Wo uns diese Sprosse hinführt
Der fiskalisch-militärische Staat fügte dem Steuerstaat den öffentlichen Kredit hinzu, und die Glaubwürdigkeit, die den Kredit billig machte, war eine institutionelle Leistung: die Ordnung der Glorious Revolution, die der Krone die Hände band und ihr Rückzahlungsversprechen damit glaubhaft machte. Das ist die Sprosse, auf der Staatskapazität zur Fähigkeit wurde, künftige Mittel zu mobilisieren. Was für den Strang bleibt: Die Staaten, die später Entwicklung finanzieren sollten, hatten bereits gelernt, gegen das Morgen zu borgen, gestützt auf glaubwürdige Institutionen, und der für den Krieg gebaute Apparat war die Kapazität, die die Entwicklung erbte. Die Koevolution reicht hier tiefer. Genau jene Institutionen, die den Staat glaubwürdig machten (die parlamentarische Kontrolle der Kasse, unabhängige Gerichte, sicheres Eigentum), sind dieselben inklusiven Institutionen, von denen der Ansatz aus Schritt 4 behaupten wird, dass sie Staatskapazität ermöglichend machen. Die Darstellung von North und Weingast über die gebundenen Hände Englands ist in diesem Sinn ein frühes Kapitel des Arguments zu Institutionen und Entwicklung. Die aktuelle Fassung dieser Frage geht Warum sind manche Länder reich und andere arm? durch.
Zwei Jahrhunderte lang wurde diese gewaltige fiskalische Kapazität für den Krieg gebaut und im Krieg ausgegeben. Dann, im 19. und 20. Jahrhundert, richteten die Staaten sie nach innen: Sie besteuerten Einkommen, versicherten ihre Bürger gegen Armut und Alter, und in einer Handvoll Länder taten sie nach 1945 etwas, das kein Staat zuvor mit Absicht getan hatte, nämlich den Umbau einer ganzen Wirtschaft von oben zu betreiben.
Der Einnahme- und Entwicklungsstaat
„In Staaten, die spät industrialisierten, führte der Staat selbst den Industrialisierungsschub an, er übernahm also Entwicklungsaufgaben. Der japanische Fall ist der Archetyp: Das MITI hat die Wirtschaft nicht bloß reguliert, es hat sich vorgenommen, sie umzubauen.“
— sinngemäß nach Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925–1975 (1982)
Das 20. Jahrhundert richtete die fiskalische Kapazität des Kriegsstaats nach innen. Zuerst besteuerte es Einkommen und versicherte Bürger, der Einnahme- und Sozialstaat. Dann tat es in einer Handvoll Länder nach 1945 etwas Neues: Es steuerte den industriellen Umbau einer Wirtschaft mit Absicht. War der ostasiatische Entwicklungsstaat eine wirkliche Sache, eine eigene Staatsform, die Wachstum koordinierte, oder waren die Wunder bloß Märkte bei der Arbeit, während der Staat sich meist heraushielt?
Zwei Teile, ungleich im Gewicht. Der Einnahmestaat ist die Hälfte mit dem geringeren Einsatz: Die Einkommensteuer (in Britannien 1842 dauerhaft gemacht, in den Vereinigten Staaten 1913 mit dem sechzehnten Verfassungszusatz eingeführt) gab dem Staat eine breite, elastische, progressiv skalierbare Einnahmebasis, und der Sozialstaat, Bismarcks Sozialversicherung der 1880er Jahre und der Beveridge-Ausbau der Nachkriegszeit, wandte diese fiskalische Kapazität der sozialen Sicherung zu. Das ist der Apparat des Kriegsstaats, umgewidmet: Dieselbe Maschinerie, die einst Heere finanzierte, finanzierte nun Renten und Arbeitslosenversicherung.
Die Hälfte mit dem höheren Einsatz ist der Entwicklungsstaat. Das ist eine Staatsform mit hoher bürokratischer Kapazität, mit einer leistungsbasiert besetzten Wirtschaftsbürokratie, die autonom genug ist, um der kurzfristigen politischen Vereinnahmung zu widerstehen, und die zur industriellen Koordination eingesetzt wird: Sie lenkt Kredit in vorrangige Branchen, führt Investitionen durch „administrative Anleitung“ und diszipliniert die Unternehmen, denen sie hilft, indem sie die Unterstützung an den Erfolg auf den Exportmärkten bindet. Peter Evans hat die Bedingung benannt, die Erfolg von Desaster trennt: die eingebettete Autonomie. Die Bürokratie muss autonom genug sein, um nicht von den Unternehmen vereinnahmt zu werden, die sie lenkt, und so tief in die Netzwerke der Wirtschaft eingebettet, dass sie die Informationen und die Mitwirkung bekommt, die sie braucht. Autonomie ohne Einbettung erzeugt einen räuberischen Staat, der abschöpft. Einbettung ohne Autonomie erzeugt einen vereinnahmten Staat, der Gefälligkeiten verteilt.
Das Instrumentarium für Fiskal- und Steuerpolitik steht in Volkswirtschaftslehre, Kap. 16 §16.7 (Ramsey-Optimalbesteuerung), die institutionelle Rahmung von Entwicklungsstaat und Staatskapazität in Kap. 18 §18.6 (Politische Ökonomie), und die Seite der Staatskapazität als Wachstumsfaktor in Kap. 13 (Wachstumstheorie). Zum historischen Befund: die britische Einkommensteuer und der Ausbau der Verwaltung im 19. Jahrhundert in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 7 (Die Industrielle Revolution), der deutsche Spätentwickler und der Bismarck’sche Sozialversicherungsstaat in Kap. 8 (Industrialisierung jenseits Großbritanniens), der Ausbau des Sozialstaats und die ostasiatischen Wunder in Kap. 14 (Das goldene Zeitalter der Nachkriegszeit und die Dekolonisation) und die chinesische Fortsetzung als Entwicklungs- und Staatskapitalismus in Kap. 17 (Chinas Reform und das asiatische Jahrhundert). Zur geistigen Herkunft, Lists Tradition der nationalen Wirtschaft als Denklinie des Entwicklungsstaats, siehe Ideengeschichte, Kap. 16 (Die Linie der Entwicklungsökonomik) und die institutionelle Nachbarschaft in Kap. 15 (Die institutionalistische Tradition).
„Das ostasiatische Wunder beweist, was funktioniert: freie Märkte, freier Handel, solides Geld und eine Regierung, die sich heraushält.“
— die marktfundamentalistische Lesart der Wunder, im Geist von The East Asian Miracle der Weltbank (1993)
War das ostasiatische Wunder der freie Markt und nicht der Staat?
Die populäre Lesart macht aus dem schnellsten Wachstum der Geschichte eine Moralgeschichte darüber, dass der Staat sich heraushalten soll. Die Staaten, die das Wachstum tatsächlich zustande brachten, taten das Gegenteil, und die ehrliche Darstellung ist anstrengender als beide Parolen.
Hat der Staat das Wunder konstruiert oder sich bloß herausgehalten?
„Koreas Industrialisierung war nicht das Ergebnis richtiger Preise, sondern bewusst ‚falscher‘: Der Staat setzte die relativen Preise so, dass sie Investitionen in die von ihm gewählten Branchen anreizten, und nahm die Unternehmen, die seine Gaben empfingen, an die Kandare.“
— sinngemäß nach Alice Amsden, Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization, 1989
Das Argument für den Entwicklungsstaat, in seiner stärksten Form vertreten von den Forschern, die es aufgebaut haben: Johnson zu Japan, Wade zu Taiwan, Amsden zu Korea, Evans zur allgemeinen Bedingung. Diese Staaten wählten Branchen aus. Sie vergaben Kredit unter Marktzinsen an vorrangige Industrien. Sie übten „administrative Anleitung“ aus, die private Investitionen lenkte. Und sie disziplinierten die Unternehmen, die sie begünstigten: Die Unterstützung war an Exportmarken gebunden, daran also, sich auf den Weltmärkten wirklich zu behaupten, sodass Subventionen kein Dauerrecht werden konnten. Die Koordination war tragend. So haben späte Industrialisierer ein Jahrhundert Aufholen in eine Generation gepresst. Das ist der stärkste historische Beleg dafür, dass ein Staat mit hoher Kapazität Entwicklung konstruieren kann.
„Das rasche Wachstum der ostasiatischen Volkswirtschaften beruht weitgehend auf einer überlegenen Akkumulation von Sach- und Humankapital und auf der Fähigkeit, Mittel in hochproduktive Investitionen zu lenken sowie Technik zu erwerben und zu beherrschen. Eingriffe wirkten dort, wo sie marktfreundlich waren.“
— sinngemäß nach der Weltbank, The East Asian Miracle, 1993
Die marktfreundliche Lesart hat echtes Gewicht. Die Studie der Weltbank räumte ein, dass die ostasiatischen Staaten stark eingriffen, führte das Wachstum aber vor allem darauf zurück, dass die Grundlagen stimmten: außergewöhnliche Sparquoten, massive Bildungsinvestitionen, makroökonomische Stabilität und die Offenheit zu den Exportmärkten. Die Eingriffe, die gelangen, waren so gelesen die marktkonformen, und die groben Wetten waren so oft kostspielig wie zündend. Der tiefste Einwand betrifft den Schluss: Die These vom Entwicklungsstaat hat ein Auswahl- und Zuschreibungsproblem. Wir sehen die Eingriffe, die mit dem Erfolg zusammenfielen, und nennen sie ursächlich. Woher aber wissen wir, dass die Koordination das Wachstum bewirkt hat und nicht bloß neben Grundlagen herlief, die es ohnehin geliefert hätten? Viele Staaten haben Industriepolitik versucht, kaum einer hat diese Ergebnisse erzielt. Vielleicht war es das, was die Gewinner teilten: die Grundlagen.
Wo uns diese Sprosse hinführt
Der Entwicklungsstaat war eine wirkliche, eigene Staatsform, die Sprosse, auf der die wirtschaftliche Staatskapazität zur Fähigkeit wurde, die industrielle Entwicklung zu steuern. Die ostasiatischen Staaten haben Entwicklung tatsächlich über Kreditlenkung und Exportdisziplin koordiniert, und Evans’ Bedingung der eingebetteten Autonomie erklärt, warum ihre Koordination gelang, wo die Industriepolitik so vieler anderer Staaten in Rent-Seeking zusammenfiel: hohe bürokratische Kapazität plus die schmale Balance aus Autonomie und Einbettung. Doch die marktfreundliche Lesart hat bei Zuschreibung und Auswahl einen echten Punkt. Die Grundlagen (Sparen, Bildung, Exportorientierung) waren notwendig, die marktkonformen Eingriffe wirkten am besten, und die Koordination des Entwicklungsstaats ist kein Rezept, das die meisten Staaten nachkochen können, weil ihnen die Kapazität und die Balance dafür fehlen. Einnahmestaat und Entwicklungsstaat sind die beiden Gesichter derselben Sprosse, der Umwidmung fiskalisch-administrativer Kapazität vom Krieg zum Frieden im 20. Jahrhundert, das eine Gesicht finanziert die Sozialversicherung, das andere den industriellen Umbau. Ob Kapazität eine Wirtschaft am Ende nach oben steuert oder sie bloß ausblutet, hängt an der Form, die der Staat annimmt, und die formalisiert Schritt 4.
Ein Staat mit hoher Kapazität kann also Entwicklung konstruieren, unter seltenen Bedingungen. Das wirft die Frage auf, die die Entwicklungsökonomik seit vierzig Jahren ordnet: Wenn Staatskapazität das ist, was reiche von armen Ländern trennt, lässt sie sich dann messen, und verursacht sie Entwicklung, oder läuft sie nur mit?
Staatskapazität und die heutige Front
„Der Staat war der wichtigste Akteur bei den radikalsten und unsichersten Investitionen, er hat Märkte nicht bloß repariert, sondern sie aktiv geschaffen und geformt. Das iPhone ist eine Ansammlung von Techniken, die der Staat finanziert hat.“
— sinngemäß nach Mariana Mazzucato, The Entrepreneurial State (2013)
Vierzig Jahre Entwicklungsökonomik liefen auf eine Antwort zu: Die Staatskapazität, also die Fähigkeit zu besteuern, Verträge durchzusetzen und öffentliche Güter bereitzustellen, entscheidet mit darüber, ob Länder reich werden. Doch zwei Erschwernisse sitzen obenauf. Kapazität in den falschen Händen schöpft ab. Und die laufende Wiederbelebung der Industriepolitik, CHIPS, der IRA, die EU und Chinas Staatskapitalismus, prüft gerade, ob reiche Länder sich die koordinierende Kapazität des Entwicklungsstaats zurückholen sollten. (Ob die industriepolitische Wende der 2020er Jahre als Politik gerechtfertigt ist, ist eine eigene, strittige Frage, und die Wiederbelebung ist die lebendige Front dieses Strangs.)
Die erste der beiden modernen Formalisierungen ist die Staatskapazität, wie Timothy Besley und Torsten Persson sie in Pillars of Prosperity (2011) gefasst haben. Sie teilen sie in zwei Teile: die fiskalische Kapazität, also die institutionelle Fähigkeit, breit und wirksam Steuern zu erheben, und die rechtliche Kapazität, also die Fähigkeit, Verträge durchzusetzen und Eigentumsrechte zu schützen. Die Kernaussagen lauten, dass diese Kapazitäten Investitionen sind, die Staaten über die Zeit und unter Kosten aufbauen und über deren Umfang sie entscheiden, dass sie einander ergänzen und dass sie gemeinsam die Entwicklung bestimmen.
Die zweite ist der Ansatz der inklusiven gegen extraktive Institutionen von Daron Acemoglu, Simon Johnson und James Robinson, die Arbeiten zu den kolonialen Ursprüngen (2001, 2002) und Why Nations Fail (2012). Inklusive Institutionen mit breiten Eigentumsrechten, Schranken für die Exekutive und breiter Teilhabe ermöglichen Entwicklung, extraktive Institutionen mit konzentrierter Macht und Enteignung schöpfen von ihr ab. Ihr kanonischer Beleg ist kolonial: Wo Europäer sich in großer Zahl niederließen, bauten sie inklusive Institutionen. Wo Krankheiten die Ansiedlung tödlich machten, bauten sie extraktive, um Ressourcen abzuziehen, und diese institutionellen Muster hielten sich lange über die Unabhängigkeit hinaus und prägen bis heute, wer reich und wer arm ist. Es kommt nicht auf das Maß der Staatskapazität allein an, sondern auf ihre Form.
Besley und Persson behandeln Kapazität als gewählte Investition. Ein Staat wählt heute die fiskalische Kapazität $\tau$ und die rechtliche Kapazität $\pi$, um die erwartete Produktion von morgen zu heben, gegen die Investitionskosten $C(\tau)$ und $C(\pi)$, und maximiert dabei ungefähr:
$$\max_{\tau,\,\pi}\; \mathbb{E}\big[\,Y(\tau, \pi)\,\big] - C(\tau) - C(\pi)$$Der Ertrag einer Investition in Kapazität ist höher, wenn die Politik zusammenhält, wenn also, wer gerade die Macht hat, erwartet, dass die Kapazität gemeinsamen Interessen dient und nicht gegen ihn gewendet wird, und er ist niedriger, wenn Politik reine Umverteilung ist, ein Wettlauf um die Maschinerie des Staates. Diese eine Bedingung ist das formale Gesicht des Urteils, das der ganze Strang fällt: Dieselbe Kapazität ist nur dann des Aufbaus und des Einsatzes wert, wenn die institutionelle Form sie ermöglichend macht.
Kann der Staat tatsächlich etwas zustande bringen? Kann er die Steuern eintreiben, die er erhebt, die Verträge durchsetzen, die er schreibt, die Leistungen erbringen, die er verspricht? Diese Fähigkeit muss über Jahrzehnte mit Absicht aufgebaut werden, und ein Staat kann in sie investieren oder sie verkümmern lassen. Und ob der Aufbau sich lohnt, hängt daran, wer sie kontrolliert und wofür er sie einsetzen wird. Ein handlungsfähiger Staat in guten Händen ist der Motor der Entwicklung. Derselbe handlungsfähige Staat, von einer schmalen Elite vereinnahmt, ist die wirksamste Abschöpfungsmaschine, die je erfunden wurde. Kapazität ist notwendig. Ob sie hilft oder schadet, entscheidet die Form des Staates, der sie führt.
Das Instrumentarium von AJR und von Besley und Persson wird in Volkswirtschaftslehre, Kap. 18 §18.3 (Der AJR-Ansatz) und §18.4 (Extraktive vs. inklusive Institutionen) durchgegangen. Der Beleg aus den kolonialen Ursprüngen, Siedler- gegen Ausbeutungskolonien, steht in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 9 (Die Welt, die der Atlantik schuf) und Kap. 10 (Imperialismus und Kolonialwirtschaften), der heutige Befund zur Staatskapazität in Kap. 17 (Chinas Reform) und Kap. 18 (Globalisierung), und die Wiederbelebung der Industriepolitik nach 2008 und nach 2020 in Kap. 19 (Die Krise von 2008 und danach). Die Denklinie von Veblen bis Acemoglu steht in Ideengeschichte, Kap. 15 (Die institutionalistische Tradition), die Skepsis der Public-Choice-Schule, auf die sich die minimalstaatliche Tradition stützt (Buchanan und Tullock), in Kap. 14 (Die Public-Choice-Tradition).
Zwei Traditionen, beide in ihrer stärksten Form, und ein ehrlicher empirischer Streit
Die Tradition von Staatskapazität und Entwicklungsstaat führt das bejahende Argument. Besley und Persson, der AJR-Ansatz und der Befund zum Entwicklungsstaat laufen zusammen: Schwache Staaten bleiben unterentwickelt, denn ohne die Fähigkeit zu besteuern, Verträge durchzusetzen und Eigentum zu schützen lassen sich Investition und Tausch, die Wachstum verlangt, nicht auf Dauer stellen. Staatskapazität bestimmt die Entwicklung in erster Ordnung. Die inklusive Ausprägung ist das, was diese Kapazität ermöglichend macht. Und die Wiederbelebung der Industriepolitik ist so gelesen der gerechtfertigte Rückerwerb einer koordinierenden Kapazität, die die Entwicklungsstaaten nachweislich zum Guten eingesetzt haben. Die wirtschaftliche Rolle des Staates ist in dieser Tradition groß, sie ist der Motor des Wohlstands.
Die minimalstaatliche Tradition antwortet. Ihre klassische Fassung sind Adam Smiths „Pflichten des Souveräns“: Verteidigung, Rechtsprechung und eine kurze, begrenzte Liste öffentlicher Werke, die der Markt nicht bereitstellt. Ihre moderne Form ist die Public-Choice- und Chicago-Tradition, Buchanan und Tullock dazu, wie die Maschinerie des Staates in den privaten Vorteil gedreht wird, Stigler und Becker dazu, wie Aufseher von genau den Unternehmen vereinnahmt werden, die sie beaufsichtigen. Staatskapazität ist notwendig und gefährlich, denn dieselbe Kapazität, die Entwicklung koordinieren kann, kann auch zum Abschöpfen vereinnahmt werden. Die Wiederbelebung der Industriepolitik droht in dieser Tradition genau die Fehlschläge zu wiederholen, die die Handvoll ostasiatischer Erfolge bequem verdeckt: Verlierer auswählen, Rentensucher festsetzen, politisch unsterbliche „junge“ Industrien erzeugen. Die wirtschaftliche Rolle des Staates sollte der Rahmen plus eine schmale Liste sein, denn jede Ausweitung ist eine Ausweitung dessen, was vereinnahmt werden kann.
Dazu kommt ein offener empirischer Streit: Die These von AJR, Institutionen seien die Ursache erster Ordnung für Entwicklung, ist selbst umstritten, und das mit guten Gründen. Jeffrey Sachs führt an, die Geografie leiste Arbeit, die die Institutionenerzählung übergeht: Krankheitslast der Tropen, Böden, Entfernung zu den Märkten. Joel Mokyr und Deirdre McCloskey führen Kultur und Ideen an, eine „Kultur des Wachstums“, eine neue Würde des Handels, die Gewicht tragen, das Institutionen allein nicht erklären. Und die Identifikation von AJR ist auf eigenem Terrain angegriffen worden: David Albouy (2012) hat gezeigt, dass die Daten zur Siedlersterblichkeit, auf denen das berühmte Instrument ruht, brüchig sind, weil die Zahlen aus uneinheitlichen Quellen zusammengesetzt wurden. Der Strang bekennt sich zu der Aussage, dass Institutionen und Staatskapazität Bestimmungsgründe erster Ordnung sind, denn das Gewicht der Belege und der ganze Bogen zeigen dorthin, und benennt zugleich klar, dass wie viel sie gegenüber Geografie und Kultur erklären, nicht entschieden ist und dass eines der Vorzeigeinstrumente des Fachs unter Beschuss steht.
Wo uns der ganze Strang hinführt
Die wirtschaftliche Staatskapazität, verfolgt von der Abschöpfung des Tributstaats über den Kredit des fiskalisch-militärischen Staats und das Steuern des Entwicklungsstaats bis zur modernen Formalisierung der Staatskapazität, ist ein echter Bestimmungsgrund der Entwicklung, der sich mit ihr gemeinsam entwickelt hat. Vier Festlegungen halten das Urteil zusammen. Erstens: Kapazität zählt, schwache Staaten bleiben unterentwickelt, und die Fähigkeit zu besteuern, durchzusetzen und zu schützen ist ein Faktor erster Ordnung für Wachstum. Zweitens: Die Form entscheidet, ob Kapazität ermöglicht oder abschöpft, und die Unterscheidung von inklusiv und extraktiv zählt, weil hohe Kapazität in extraktiven Händen der räuberische Staat ist, der eine Wirtschaft ausblutet, und übermäßig abschöpfende Staaten scheitern so sicher wie unfähige. Drittens: Die fiskalisch-militärischen Ursprünge erklären, wie die ermöglichenden Staaten überhaupt zu ihrer Kapazität kamen. Der Krieg schmiedete den Apparat, glaubwürdige Institutionen machten ihn billig im Gebrauch, und die Entwicklung erbte ihn. Viertens: Die Wiederbelebung der Industriepolitik ist die lebendige Front. Der Befund der Entwicklungsstaaten sagt, koordinierende Kapazität kann wirken, aber sie ist kein übertragbares Rezept, denn sie hängt an der bürokratischen Kapazität und an der Balance der eingebetteten Autonomie, die den meisten Staaten fehlt.
Zwei Fragen bleiben mit Absicht offen. Die erste ist empirisch, die AJR-These über die Institutionen selbst: Institutionen und Staatskapazität sind von erster Ordnung, aber ihr Gewicht gegenüber Geografie und Kultur ist umstritten, und das Instrument der Siedlersterblichkeit steht in Frage. Die zweite ist politisch-philosophisch, die Uneinigkeit zwischen Minimalstaat und Entwicklungsstaat darüber, wie groß die wirtschaftliche Rolle des Staates sein sollte. Der Strang bekennt sich zu der empirischen Aussage, dass inklusive Staaten mit hoher Kapazität historisch Entwicklung ermöglicht haben, und hält zugleich die Warnung der Minimalstaatler in Kraft, dass Kapazität gefährlich ist, dass Vereinnahmung vorkommt, dass jede Ausweitung des Staates ausweitet, was sich an sich reißen lässt. Der Staat ist weder der Nachtwächter der minimalen Rahmung noch der allzuständige Planer der Kommandorahmung. Er ist der Kapazitätsbauer, dessen Form entscheidet, ob die gebaute Kapazität ermöglicht oder abschöpft, und diese Kapazität hat eine fünftausendjährige Geschichte, von der die laufende Debatte um die Industriepolitik nur das jüngste Kapitel ist.
Der Strang in einem Bogen
Die wirtschaftliche Rolle des Staates durchlief vier Staatsformen, von denen jede eine Kapazität hinzufügte, die der vorigen fehlte:
- Der Tribut- und Umverteilungsstaat. Die Speicherwirtschaften Mesopotamiens, Ägyptens und der Inka koordinierten das Wirtschaftsleben, indem sie einen Überschuss abschöpften und neu zuteilten, eine echte Koordinationstechnik, während Tillys Koevolution von Krieg und Staat in Europa systematische fiskalische Kapazität schmiedete. Der Staat lernte abzuschöpfen.
- Der fiskalisch-militärische Staat. Das frühneuzeitliche Europa, und England nach 1688 vor allen anderen, baute den Steuerstaat und die Revolution des öffentlichen Kredits, eine fundierte Staatsschuld, die glaubwürdige Institutionen billig machten, indem sie der Krone die Hände banden. Der Staat lernte zu borgen und mobilisierte damit die Zukunft.
- Der Einnahme- und Entwicklungsstaat. Das 20. Jahrhundert richtete die Kapazität des Kriegsstaats nach innen, zu Einkommensteuer und Sozialversicherung, und in Ostasien zur planvollen Koordination des industriellen Umbaus durch den Entwicklungsstaat unter der Bedingung der eingebetteten Autonomie. Der Staat lernte zu steuern.
- Die Front der Staatskapazität. Die Entwicklungsökonomik formalisierte die Staatskapazität als messbaren Bestimmungsgrund des Wachstums, die Unterscheidung von inklusiv und extraktiv als das, was über Ermöglichen oder Abschöpfen entscheidet, und die Wiederbelebung der Industriepolitik als die lebendige Kante der ganzen Frage. Der Staat lernte, sich selbst zu messen, und erneut darüber zu streiten, wie viel Kapazität er haben sollte.
Das Urteil, das der Bogen verdient, ist die Koevolution. Wirtschaftliche Staatskapazität und Entwicklung wuchsen gemeinsam, jede ermöglichte mehr von der anderen. Der Krieg baute den Apparat, glaubwürdige Institutionen machten ihn billig im Gebrauch, der Frieden widmete ihn dem Wachstum um, und die Form des Staates, inklusiv oder extraktiv, entschied auf jeder Sprosse darüber, ob die gebaute Kapazität der Wirtschaft aufhalf oder sie ausblutete. Deshalb beschreibt dasselbe Wort „Staatskapazität“ sowohl den Motor des ostasiatischen Wunders als auch die Maschinerie des räuberischen Staates: Kapazität ist notwendig, aber worauf es ankommt, ist ihr Einsatz.
Diese Große Frage hat die lange Geschichte der wirtschaftlichen Staatskapazität getragen, jenen Kern, den ein Lehrbuch Epoche für Epoche über ein Dutzend Kapitel verstreut. Die einzelnen aktuellen Debatten, die daraus wachsen, haben ihre eigenen Orte. Ob die industriepolitische Wende der 2020er Jahre gerechtfertigt ist, ob der Gegensatz von Markt und Staat überhaupt die richtige Rahmung ist, ob der Sozialstaat tragfähig ist, wie sich Chinas und der UdSSR Kommandostaaten tatsächlich zueinander verhielten, wie ein räuberischer Staat wie Venezuela zusammenbricht, jede davon ist eine eigene Große Frage, und jede ruht auf der Bildungsgeschichte, die hier durchgegangen wurde.