Wie sollen wir den Klimawandel bezahlen?
Der effektive CO₂-Preis liegt weltweit bei etwa drei Dollar je Tonne. Das Pariser Abkommen braucht rund achtzig. Das größte tatsächlich verabschiedete Klimagesetz des vergangenen Jahrzehnts, der US-amerikanische Inflation Reduction Act, bepreist CO₂ überhaupt nicht. Gerade jetzt wird ein Streit zu dritt über die Lenkung von Kapital in Billionenhöhe ausgetragen, und die Lehrbuchantwort ist dabei, ihn zu verlieren.
Als Debattengraph anzeigen„Märchen vom ewigen Wachstum“
„Menschen leiden. Menschen sterben. Ganze Ökosysteme brechen zusammen. Wir stehen am Anfang eines Massenaussterbens, und alles, worüber ihr reden könnt, sind Geld und Märchen vom ewigen Wirtschaftswachstum. Wie könnt ihr es wagen!“
— Greta Thunberg, UN-Klimagipfel, New York, 23. September 2019
Sechs Sätze, von zig Millionen Menschen gesehen, die die Wachstumsökonomik bei ihrer eigenen Grundannahme packten und diese ein Märchen nannten. An dieser Stelle beginnt der Streit um die Klimaökonomik.
Nehmen wir Thunbergs Vorwurf ernst. Die Mainstream-Ökonomik behandelt den Klimawandel als negative Externalität, also als Kosten, die Emittenten Menschen auferlegen, mit denen sie keine Geschäfte machen, und die kanonische Lösung ist ein Preis. Der Zug stammt von Pigou aus dem Jahr 1920, wurde im Lauf des 20. Jahrhunderts verallgemeinert und schließlich von Nordhaus, der 2018 den Nobelpreis für seine integrierte Bewertung erhielt, in moderne Klimapolitik übersetzt. Diese integrierte Bewertung liefert die zentrale Zahl: die sozialen Kosten des Kohlenstoffs (Social Cost of Carbon). Der Ansatz der Externalitäten steht in Volkswirtschaftslehre, Kap. 4 (Marktversagen). Kap. 13 (Wachstumstheorie) behandelt DICE, weil das Klimaproblem in diesem Modell zusammen mit dem optimalen Wachstumspfad gelöst wird.
Die sozialen Kosten des Kohlenstoffs \(SCC_t\) sind der Barwert der Grenzschäden, die entstehen, wenn zum Zeitpunkt \(t\) eine zusätzliche Tonne CO\(_2\) ausgestoßen wird, ausgewertet entlang eines optimalen Konsumpfads. In einer integrierten Bewertung nach Ramsey-Art gilt \(SCC_t = \sum_{s \geq t} (1+\rho)^{-(s-t)} \cdot \partial D_s / \partial E_t\), wobei \(D_s\) die Klimaschäden in \(s\) bezeichnet, \(E_t\) die Emission in \(t\), und \(\rho\) die reine Zeitpräferenz mit dem Grenznutzen des Konsumwachstums verbindet. Der Streit um den Rahmen dreht sich darum, was in \(D_s\) eingehen darf, und um den Diskontsatz \(\rho\). Die Degrowth-Seite sagt, \(D_s\) sei durch einen optimalen Wachstumspfad grundsätzlich unterbestimmt. Ökonomen der Pigou-Orthodoxie sagen, \(\rho\) und \(D_s\) seien handhabbare empirische Größen und der Streit gehöre auf die Ebene der Zahlen.
Die Mainstream-Klimaökonomik sagt: Emittenten fügen Menschen Schaden zu, die dem nicht zugestimmt haben. Also soll der Emittent für den Schaden zahlen. Sobald der Preis den Schaden widerspiegelt, erledigen gewöhnliche Märkte den Rest. Thunbergs Einwand lautet, dass dieser Rahmen „optimales Wachstum mit Schäden“ als natürliches Ziel behandelt, während die Frage, die sich zu stellen lohnt, vielleicht lautet, ob Wachstum überhaupt das richtige Ziel ist.
Die Frage in Schritt 1 lautet, ob der Klimawandel eine Optimierung am Rand innerhalb der Wachstumsökonomik ist oder ob die Wachstumsökonomik Teil dessen ist, was das Problem hervorgebracht hat. Der Degrowth-Flügel um Hickel, Raworth und Tim Jackson stellt nicht die empirische Behauptung auf, das Wachstum müsse aufhören. Er erhebt einen methodischen Einwand: Jeder Ansatz, der unbegrenztes Wachstum als Parameter setzt und dann den CO₂-Preis für diesen Parameter optimiert, setzt voraus, was erst zu beweisen wäre. Schritt 5 kommt auf dieses Argument zu dessen eigenen Bedingungen zurück. Vorerst liegt der Streit eine Ebene über der, auf der Ökonomen ihn gewöhnlich führen wollen.
Die Position dieser Großen Frage: Der Streit um den Rahmen ist real, und Thunberg benennt ihn zu Recht, aber das praktische Argument dafür, den Rahmen des Mainstreams beizubehalten, ist stark. Er verfügt über Werkzeuge, die etwas bewirken, und über eine Bilanz empirischer Verfeinerung, und er hält die Ziele (Wohlfahrt, Gerechtigkeit, planetare Grenzen) auf eine Weise verhandelbar, wie es die Degrowth-Orthodoxie meist nicht tut. Die übrigen vier Schritte bewegen sich innerhalb dieses Rahmens. Die Herausforderung durch Degrowth bleibt bis Schritt 5 offen.
Wenn man den Rahmen des Mainstreams vorerst hinnimmt, hat das Lehrbuch eine saubere Antwort auf die CO₂-Frage. Es gibt einen Preis, den man berechnen kann, eine Politik, die man aufschreiben kann, einen Mechanismus, der funktionieren sollte. Warum hat er es dann nicht getan?
80 Dollar je Tonne, und die Welt zahlt 3
„Die internationale Klimapolitik hat sich ehrgeizige Ziele gesetzt, aber keine realistische Architektur für ihre Umsetzung geschaffen, was sich am ‚CO₂-Preis‘ zeigt, der weit unter dem Niveau liegt, das zum Erreichen der internationalen Ziele nötig wäre … Ein globaler Preis von 80 Dollar je Tonne CO\(_2\) wäre nötig, um die Ziele des Pariser Abkommens von 2015 zu erreichen.“
— William Nordhaus, Interview zu den Ergebnissen von DICE-2023 (Barrage und Nordhaus), Department of Economics der Yale University, März 2024
Nordhaus ist die zentrale Stimme der Mainstream-Ökonomik zum Klima. Sein DICE-Modell ist die integrierte Bewertung, die der IWF, die ökonomische Arbeitsgruppe des Weltklimarats und die meisten Finanzministerien als Ausgangspunkt verwenden. Seine Aktualisierung von 2024 benennt die Lücke: Das Lehrbuch sagt 80 Dollar, die Welt liegt bei 3, und die Architektur dazwischen ist „gescheitert“.
Pigous Zug von 1920 ist mechanisch einfach. Wenn eine Tätigkeit Kosten verursacht, die der Markt nicht sieht, etwa Rauch aus einer Fabrik, der zum Nachbarn hinüberzieht, oder eine Tonne CO\(_2\), die in die Atmosphäre gelangt, dann erhebt man eine Steuer in Höhe des Grenzschadens. Produzenten und Konsumenten sehen sich bei ihren Entscheidungen dann den vollen sozialen Kosten gegenüber, und das Preissystem findet ein neues Gleichgewicht. CO₂ ist der Lehrbuchfall: ein Schadstoff, der sich global nahezu gleichmäßig verteilt und dessen Schaden nicht davon abhängt, aus welchem Schornstein er kam, sodass ein einheitlicher Preis für alle Quellen theoretisch optimal ist. Kap. 4 (Marktversagen) führt den Beweis, und dort steht auch der kanonische Einwand, Coases Aufsatz von 1960 über Verhandlungen um Externalitäten. Ideengeschichte, Kap. 5 (Die marginalistische Revolution) verfolgt die wohlfahrtsökonomische Denklinie der marginalistischen Epoche, zu der Pigous Instrumentarium der Externalitäten gehört.
Nordhaus’ Beitrag bestand darin, die Logik der Externalitäten mit der Wachstumstheorie zu verbinden. Das DICE-Modell bettet Klimaschäden in einen Ramsey-Rahmen optimalen Wachstums ein: Der Planer wählt einen Emissionspfad, der den Barwert des Konsums maximiert, und der optimale CO₂-Preis ist der Schattenpreis der Emissionen. Kap. 13 (Wachstumstheorie) behandelt die Architektur der integrierten Bewertung und die Debatte über den Diskontsatz, mit Nordhaus bei etwa 1,5 %, Stern bei 0,1 % und Weitzmans Kritik an den Fat Tails, die quer zu beiden liegt.
Die politisch-ökonomische Seite des Lehrbucharguments ist genauso sauber. Für Verteilungsbedenken gibt es eine Lösung. Eine pauschale Dividende pro Haushalt gibt die Einnahmen zurück und macht das Paket im Durchschnitt neutral oder unterm Strich progressiv. Auch für die internationale Koordination gibt es eine Lösung. Nordhaus’ Aufsatz „Climate Clubs“ von 2015 schlägt Koalitionen vor, die intern einheitliche Preise erheben und Nichtmitglieder mit Zöllen belegen, sodass das Trittbrettfahrerproblem durch verknüpfte Durchsetzung gebrochen wird. Kap. 18 (Institutionenökonomik) behandelt die Seite des Mechanismusdesigns.
In seiner stärksten Form vorgetragen, hält Pigou-Nordhaus stand. Ein einheitlicher Preis auf eine einheitliche Externalität kommt dem, was die angewandte Ökonomik an todsicheren Theoremen besitzt, am nächsten. Er gleicht die Grenzvermeidungskosten aller Emittenten an, und genau das ist die Definition kosteneffizienter Dekarbonisierung. Er erzeugt Einnahmen, die sich in Rückzahlungen an Haushalte, in Infrastruktur oder in den Defizitabbau lenken lassen, ohne das Signal zu verzerren. Er ist technologieneutral: Solar, Wind, Geothermie, Kernkraft und CO₂-Abscheidung konkurrieren alle an derselben Grenze, und der jeweils günstigste Pfad bekommt das Kapital. Der Pigou Club um Mankiw vertritt dieses Argument seit 2006 öffentlich.
„Pigou-Steuern sind unter Ökonomen beliebt … Sie sind oft der am wenigsten invasive Weg, ein Marktversagen zu beheben. Sie können eine effiziente Allokation der Ressourcen wiederherstellen, ohne dass der Staat mit schwerer Hand in die konkreten Entscheidungen von Haushalten und Unternehmen eingreifen muss … Eine globale CO₂-Steuer wäre viel leichter auszuhandeln.“
— N. Gregory Mankiw, Smart Taxes: An Open Invitation to Join the Pigou Club, 2009
Ist die Orthodoxie der CO₂-Bepreisung noch die richtige Antwort?
Das theoretische Argument für einen einheitlichen globalen CO₂-Preis hat nicht an Kraft verloren. Geschwächt ist die Annahme, dass sich die politische Obergrenze dieser Politik verschieben lässt. Die Aufteilung ist sauber: Mankiw hat in der Theorie recht und mit der Annahme unrecht. Den Preis behält man als analytischen Maßstab, und man sollte damit rechnen, dass das Paket, mit dem man Wahlen gewinnt, anders aussieht.
Die Theorie stimmt. Die Schätzungen der sozialen Kosten des Kohlenstoffs in den großen Übersichtsarbeiten liegen inzwischen im Bereich von 50–200 Dollar je Tonne. Der globale effektive Preis liegt bei rund 3 Dollar je Tonne, und nur etwa ein Viertel der Emissionen unterliegt überhaupt einem CO₂-Preis. Nordhaus nennt die Lücke ein „Versagen der Architektur“ und meint damit, dass es keinen institutionellen Weg vom Modell zu einem globalen Preis von 80 Dollar gibt. Pigou-Nordhaus ist der richtige Maßstab, an dem man andere Politiken messen sollte. Nach heutigem Befund ist es nicht die Politik, die sich im großen Maßstab durchsetzt.
Wenn die Lehrbuchantwort theoretisch richtig ist, warum verliert sie politisch immer wieder? Die sauberste Antwort ist ein Ereignis in Frankreich im Jahr 2018.
Die politische Obergrenze
„Die Proteste der ‚Gilets Jaunes‘, ausgelöst durch höhere Steuern auf Benzin und Diesel, erregten internationale Aufmerksamkeit und zwangen den französischen Präsidenten Emmanuel Macron, die Steuererhöhung auszusetzen … Vorläufige Ergebnisse deuten darauf hin, dass die Gelbwesten nicht an sich gegen Ökologie sind, sondern egalitärere Ergebnisse und wirksameren Klimaschutz wollen.“
— Vanessa Williamson, Brookings, 2018, und spätere wissenschaftliche Forschung zur Haltung der Gelbwesten gegenüber der Klimapolitik
Macrons Erhöhung der Kraftstoffsteuer im Herbst 2018 war Pigou-Politik wie aus dem Lehrbuch. Bis zum Jahresende war sie ausgesetzt, die Regierung hatte ihretwegen ein Misstrauensvotum überstanden, und Macrons innenpolitisches Mandat war dauerhaft beschädigt. Die Protestbewegung, die das bewirkte, war nicht klimaskeptisch. Sie war skeptisch gegenüber der CO₂-Steuer.
Die Mechanik der Steuerinzidenz ist gut erforscht. Verbrauchsteuern auf Energie sind proportional betrachtet regressiv, weil Haushalte mit niedrigerem Einkommen einen größeren Teil ihres Einkommens für Energie ausgeben, vor allem für Kraftstoff in Gegenden, aus denen die Arbeitskräfte pendeln. Kap. 4 (Marktversagen) behandelt die übliche Abhilfe: Man koppelt die Steuer an eine Dividende pro Haushalt (den Vorschlag von Hansen und dem Climate Leadership Council), und das Paket wird nach der Rückerstattung verteilungsneutral oder unterm Strich progressiv.
Der empirische Befund an der Wahlurne ist der Rahmung des Lehrbuchs nicht wohlgesonnen. Australien führte 2012 per Gesetz einen CO₂-Preis ein, und die nächste Regierung schaffte ihn 2014 wieder ab. Im Bundesstaat Washington scheiterten die Initiativen I-732 im Jahr 2016 und I-1631 im Jahr 2018. Frankreich setzte 2018 die Kraftstoffsteuer aus. Kanadas System aus CO₂-Preis und Dividende überstand die Führungskämpfe von 2024, doch die Kampagne der Konservativen gegen „die CO₂-Steuer“ veränderte die politische Landkarte. Kap. 18 (Institutionenökonomik) behandelt die polit-ökonomische Literatur, und Wirtschaftsgeschichte, Kap. 19 (Die Krise von 2008 und danach) schildert die Zeit nach 2008, in die diese Episoden gehören. Das Muster ist robust genug, dass die Formel „die Dividende löst das Problem“ am Befund gemessen werden muss.
Die Lehrbuchanalyse behandelt die Dividende so, als wäre die Information vollständig: Jeder Haushalt erhält einen transparenten Pauschalbetrag, dessen Höhe er ebenso verinnerlicht wie die Kosten der Steuer. Die empirische Literatur zur Weitergabe von Rückerstattungen (etwa Cronin, Fullerton und Sexton, 2019) findet Asymmetrien der Salienz: Die Steuer spürt man bei jedem Tankvorgang, die Dividende kommt als vierteljährliche Überweisung, die die Empfänger gemessen an ihrem Barwert zu gering gewichten. Diese Asymmetrie der Salienz ist ein verhaltensökonomisches Merkmal des Pakets aus CO₂-Steuer und Dividende, und das politisch-ökonomische Ergebnis reagiert empfindlich darauf.
Eine CO₂-Steuer mit Dividende sieht auf dem Papier so aus, als bekäme man mehr Geld zurück, als die Steuer kostet (für die meisten Haushalte). In der Praxis zeigt sich die Steuer jede Woche an der Zapfsäule, und die Dividende landet einmal im Quartal als Zeile auf einem Kontoauszug, die die meisten gar nicht bemerken. Derselbe Dollar Nettovorteil wird unterschiedlich empfunden, je nachdem, wie er ankommt.
Die politisch-ökonomische Kritik in ihrer stärksten Form: Eine nationale CO₂-Steuer nach Pigou ist institutionell eine regressive Verbrauchsteuer, die nur unter Bedingungen progressiv wird, nämlich bei einer bestimmten Art, die Einnahmen zurückzugeben, bei vollkommenem öffentlichem Verständnis des Pakets und bei einer stabilen Regierung, die bereit ist, es gegen einen Angriff zu verteidigen, der die Asymmetrie der Salienz ausnutzt. Jede dieser Bedingungen ist fragil, und die Asymmetrie der Salienz ist dauerhaft. Die politische Gelegenheit, ein Paket aus CO₂-Preis und Dividende zu „der CO₂-Steuer“ umzudeuten und die Dividende zu verschweigen, besteht immer. Die betroffenen Gruppen, also Arbeitskräfte auf dem Land, Fernpendler und Wähler aus der Arbeiterschaft in Regionen, die von fossilen Brennstoffen leben, sind in den meisten großen Demokratien politisch ausschlaggebend. Die Gelbwesten erhoben einen klassengebundenen Einwand dagegen, aus wessen Budget der klimapolitische Umbau bezahlt werden sollte, und der Einwand hat gewonnen.
Diese Herausforderung bleibt innerhalb des Rahmens der Mainstream-Ökonomik. Schritt 5 nimmt das heterodoxe Degrowth-Argument auf. Die Wohlfahrtsökonomik selbst sagt voraus, dass ein Instrument verliert, dessen Kosten sich auf eine politisch ausschlaggebende Minderheit konzentrieren, während sich sein Nutzen über die gesamte Wählerschaft verteilt. Eine Politik, die im Erwartungswert die Wohlfahrt erhöht, ist nicht dasselbe wie eine Politik, für die es einen Weg zur Verabschiedung gibt.
In demokratischen Systemen gibt es eine politische Obergrenze für die CO₂-Bepreisung nach Pigou, und die Lehrbuchdarstellung gewichtet sie zu gering. Die Obergrenze ist nicht absolut, denn British Columbia, Schwedens Steuer von 130 Dollar je Tonne und das EU-Emissionshandelssystem sind alle mit demokratischer Legitimität vereinbar. Doch sie greift verlässlich, wenn die Steuer zu einem auffälligen Thema nationaler Wahlen wird und der Dividendenmechanismus die Salienzlücke nicht schließt. Der Ansatz von Pigou und Nordhaus bleibt der richtige analytische Maßstab. Das Versagen der Architektur ist ein Merkmal dieser Klasse von Politiken.
Wenn reine CO₂-Bepreisung immer wieder an eine Obergrenze stößt, wie sieht dann die tatsächlich existierende Klimapolitik aus? Etwas anderes hat still gewonnen, während die Debatte über die CO₂-Steuer laut verloren hat, und die Literatur hat einen Namen dafür.
Die industriepolitische Wende
„Die Industriepolitik ist zurück … [Mit dem Inflation Reduction Act] holen die USA die verlorene Zeit nach einem gescheiterten 40-jährigen Experiment mit dem Neoliberalismus auf.“
— Joseph Stiglitz, Project Syndicate, September 2023
Stiglitz gehört zum Mainstream: Nobelpreis 2001, früher Chefökonom der Weltbank, seit Jahrzehnten fest in der Mainstream-Makroökonomik verankert. Die Formel vom „gescheiterten 40-jährigen Experiment“ ist die sauberste Formulierung einer Position, die inzwischen das wirtschaftspolitische Flaggschiff-Magazin des IWF, die Europäische Kommission, das US-Finanzministerium unter Yellen und der klimapolitische Apparat der Kommunistischen Partei Chinas übernommen haben. In den Einzelheiten gehen sie verschiedene Wege, im grundlegenden Zug stimmen sie überein.
Industriepolitik als Klimapolitik stützt sich auf Argumente des Zweitbesten. Zwei Marktversagen rechtfertigen direkte Eingriffe, selbst wenn auch eine CO₂-Bepreisung zur Wahl steht. Erstens das Learning by Doing in der Herstellung sauberer Technologien: Jedes zusätzliche Gigawatt Solarleistung senkt für alle die Kosten des nächsten Gigawatts, und kein privates Unternehmen kann sich diesen Spillover aneignen. Zweitens Koordinationsversagen: Ladesäulen für Elektroautos brauchen Fahrzeuge, und die Fahrzeuge brauchen Ladesäulen. Das Stromnetz aus erneuerbaren Energien braucht Speicher, und die Speicher brauchen Nachfrage aus dem Netz. Kap. 13 (Wachstumstheorie) behandelt endogenen technischen Wandel, Kap. 20 (Entwicklungsökonomie) die industriepolitische Literatur, die seit den ostasiatischen Debatten der 1990er Jahre ausgearbeitet wurde.
Der IRA von 2022 ist eine Rückkehr im Umfang von mehr als einer Viertelbillion Dollar zu einer Haltung, die die USA früher einmal hatten: DARPA, das Interstate-Highway-System, die Beschaffung der NASA, der staatliche Forschungs- und Entwicklungsapparat, der den integrierten Schaltkreis und das Internet hervorbrachte. Wirtschaftsgeschichte, Kap. 16 (Stagflation und die neoliberale Wende) behandelt, was der Umschwung der 1970er bis 1990er Jahre abbaute, Wirtschaftsgeschichte, Kap. 19 (Die Krise von 2008 und danach) die Zeit nach 2008, in der der IRA verabschiedet wurde. Die Denklinie, an die Mazzucato anknüpft, von Hamilton und List über Polanyi und Hirschman bis zur postkeynesianischen Tradition staatlicher Investitionen, verläuft durch den institutionalistischen Kern von Veblen bis Acemoglu in Ideengeschichte, Kap. 15 (Die institutionalistische Tradition). Ihre moderne Wiederbelebung, zu der Mazzucato selbst gehört, findet sich in Kap. 17 (Der moderne Pluralismus).
Eine Subvention für Learning by Doing erhöht die Wohlfahrt, wenn der soziale Ertrag kumulierter Erfahrung den privaten Ertrag übersteigt: Die Kostensenkung je Einheit kumulierter Produktion erzeugt eine positive Externalität, deren Internalisierung durch eine Subvention die optimale Investitionsrate wiederherstellt. Die Produktionssteuergutschrift des IRA für die Herstellung sauberer Technologien lässt sich genau darauf abbilden. Ein CO₂-Preis setzt an der Externalität auf der Konsumseite an, nicht aber an der Unterinvestition auf der Produktionsseite, wenn es darum geht, die Lernkurve hinaufzusteigen. Wenn beide Verzerrungen zählen, braucht man beide Instrumente, und das ist die formale Fassung von „hybrider Politik“.
Eine CO₂-Steuer sagt Ihnen, dass Sie nicht verschmutzen sollen. Sie sagt niemandem, die Alternative zu bauen. Sie nimmt einfach an, dass die Alternative gebaut wird, sobald Verschmutzung teuer ist. Die Industriepolitik sagt: Wenn Lernkurven und Koordinationsprobleme dazu führen, dass niemand von sich aus die Alternative schnell genug baut, übernimmt die öffentliche Hand dieses Stück, neben dem CO₂-Preis oder an seiner Stelle. Das pragmatische Argument lautet, dass beide an verschiedenen Marktversagen ansetzen.
Mazzucatos Argument in seiner stärksten Form hat nichts damit zu tun, dass der Staat Gewinner auswählt. Ihre empirische These lautet, dass die folgenreichsten Querschnittstechnologien der Nachkriegszeit, von Strahltriebwerken über GPS und das Internet bis zu mRNA-Impfstoffen, aus öffentlicher Beschaffung und staatlichen Forschungs- und Entwicklungsprogrammen hervorgingen, die Risiken eingingen, die kein privates Unternehmen vor seinen Quartalszahlen hätte rechtfertigen können. Der klimapolitische Umbau hat dieselbe Struktur: getrieben von kumulierten Investitionen, über Jahrzehnte angelegt, mit Komplementaritäten zwischen Strom, Verkehr, Industrie und Landwirtschaft. Der historische Befund großer technologischer Umbrüche legt nahe, dass der Preis notwendig, aber nicht hinreichend ist.
„Moderne Industriepolitik hat großes Potenzial, Länder auf einen anderen Pfad zu bringen, aber nur, wenn sie Investitionen, Innovation, Wachstum und Produktivität an kühnen Zielen für Klima und Inklusion ausrichtet. Sie muss einen globalen grünen Wettlauf nach oben antreiben, nicht nach unten.“
— Mariana Mazzucato, „Policy with a Purpose“, IWF, Finance & Development, September 2024
Ist das IRA-Modell die neue klimapolitische Orthodoxie?
Zum ersten Mal seit den 1970er Jahren veröffentlicht das wirtschaftspolitische Flaggschiff-Magazin des IWF das Argument für staatlich geführte, missionsorientierte Investitionen als zentrales Klimainstrument. Das „siegreiche“ Klimapaket sieht heute so aus, weil wir in der Welt des Zweitbesten leben.
Die Industriepolitik leistet, was die CO₂-Bepreisung politisch nicht leisten kann und theoretisch nie leisten sollte: Sie subventioniert Lernkurven, koordiniert komplementäre Investitionen und bündelt sichtbare Vorteile bei genau den Gruppen, die eine als regressive Steuer gerahmte Politik blockieren. Für das Stück der Externalität bleibt die CO₂-Bepreisung theoretisch sauberer, und das IRA-Modell lässt das unangetastet. Aber das Paket der realen Welt ist inzwischen hybrid, ein partieller CO₂-Preis plus missionsorientierte öffentliche Investitionen, und seine Aufnahme in den Diskurs der Mainstream-Institutionen ging schneller, als die ältere Garde manchmal wahrhaben will.
Ein hybrides Paket aus CO₂-Preis und Industriepolitik ist also die praktische Antwort. Damit bleibt ein Teil des ursprünglichen Streits zu dritt ungelöst. Schritt 1 hat ihn offengehalten. Schritt 5 nimmt ihn direkt auf: Was ist mit der Herausforderung durch Degrowth und dem Argument globaler Gerechtigkeit, das dahintersteht?
Degrowth, Gerechtigkeit und das Urteil
„Was wie ‚grünes Wachstum‘ aussieht, ist in Wirklichkeit nur ein Artefakt der Globalisierung … Es sind ganz überwiegend die reichen Länder des Globalen Nordens, die Vereinigten Staaten, Kanada, Europa, Israel, Australien, Neuseeland und Japan, die gemeinsam für 92 Prozent der überschüssigen Emissionen verantwortlich sind.“
— Jason Hickel, gestützt auf seine Analyse in Lancet Planetary Health von 2020 und auf Less is More
Hickel ist die meistzitierte Stimme des Degrowth im heutigen Diskurs. Die Formel von den „92 % der überschüssigen Emissionen“ verschiebt die Frage nach den Klimakosten von „Wie sollen wir die Externalität bepreisen?“ zu „Wessen Externalität, wem geschuldet, nach welcher historischen Abrechnung?“
Das Degrowth-Argument besteht aus zwei strukturellen Argumenten und einem empirischen. Strukturell: Das BIP ist nicht menschliche Wohlfahrt, und die Gleichsetzung, die in integrierte Bewertungsmodelle eingebaut ist, bricht bei hohem Konsumniveau zusammen. Außerdem lässt sich das Konsumniveau reicher Länder kaum mit den Pariser Zeitplänen vereinbaren, es sei denn durch Verlagerung ins Ausland oder durch ein technologisches Wunder in einem Tempo ohne Beispiel. Kap. 13 (Wachstumstheorie) behandelt die Literatur zur Entkopplung, Kap. 20 (Entwicklungsökonomie) die Finanzierung eines gerechten Übergangs und die Abrechnung historischer Verantwortung hinter der Debatte über Verluste und Schäden. Ideengeschichte, Kap. 17 (Der moderne Pluralismus) verfolgt die postkeynesianische und moderne heterodoxe Denklinie, zu der Degrowth gehört.
Der empirische Teil. Großbritannien, Schweden, Dänemark und eine Handvoll anderer Länder haben auf dem Papier das BIP-Wachstum von den territorialen CO\(_2\)-Emissionen entkoppelt. Hickel erwidert, dass eine konsumbasierte Bilanzierung, die das CO\(_2\) dem Land zurechnet, das das Gut verbraucht, die Lücke weitgehend schließt.
Produktionsbasierte und konsumbasierte Emissionen unterscheiden sich um die Nettoimporte von eingebettetem CO₂. Ein Land, dessen produktionsbasierte Zahl sinkt, während die konsumbasierte gleich bleibt oder steigt, dekarbonisiert nach dem einen Maß und nach dem anderen nicht. Die Literatur (Peters et al., 2011, fortgeschrieben bis zum Global Carbon Budget 2024) findet, dass 20–40 % der scheinbaren territorialen Entkopplung Großbritanniens, Deutschlands, Schwedens und Dänemarks auf Verlagerung ins Ausland zurückgehen. Der Rest ist real. Sowohl „grünes Wachstum ist eine Illusion“ als auch „die Entkopplung beweist, dass Degrowth unnötig ist“ überdehnen, was dieser Befund trägt.
Wenn in Großbritannien ein Stahlwerk schließt und der Stahl stattdessen aus China importiert wird, sinken die britischen Emissionen auf dem Papier. Global bleiben die Emissionen gleich oder steigen (Chinas Stromnetze sind schmutziger). Die britische konsumbasierte Bilanzierung bildet das ab, die territoriale nicht. Die Frage der Entkopplung hängt davon ab, welche Zahl man verwendet, und vernünftige Leute kommen dabei zu unterschiedlichen Ergebnissen.
Das strukturelle Argument: Jeder Ansatz, der die aggregierte Produktion als zu maximierenden Parameter festhält und dann den CO₂-Preis unter dieser Vorgabe optimiert, hat die Frage, die gestellt werden müsste, bereits preisgegeben. Raworths Donut formalisiert das alternative Ziel: eine Untergrenze in Gestalt der Versorgung mit dem, was Menschen brauchen, eine Obergrenze in Gestalt der planetaren Grenzen und der Abstand zu diesen Grenzen an der Stelle des Wachstums. Der Donut ist nicht entwicklungsfeindlich. Dem Globalen Süden steht darin ausdrücklich Wachstum zu.
„Was genau ist der Donut? Einfach gesagt: ein radikal neuer Kompass, der die Menschheit durch dieses Jahrhundert leiten soll. Und er weist auf eine Zukunft, die für die Bedürfnisse jedes Menschen sorgen kann und zugleich die lebendige Welt schützt, von der wir alle abhängen.“
— Kate Raworth, Doughnut Economics: Seven Ways to Think Like a 21st-Century Economist, 2017
Hickels Zahl von 92 % überschüssiger Emissionen macht aus dem methodischen Streit einen Gerechtigkeitsanspruch mit empirischem Anker: Die historische Verantwortung für den kumulierten Bestand in der Atmosphäre liegt ganz überwiegend bei den reichen Ländern, und die Lücke in der Klimafinanzierung ist die offene Rechnung dazu.
Das CBAM macht das konkret. Das CO₂-Grenzausgleichssystem der EU ist Politik gegen Carbon Leakage wie aus dem Lehrbuch nach Nordhaus, aber es trifft Länder, deren historische Pro-Kopf-Emissionen nur einen Bruchteil der europäischen ausmachen und deren heutige Emissionen die notwendigen Kosten einer Industrialisierung sind, die Europa bereits abgeschlossen hat. Der Flügel des gerechten Übergangs, Degrowth-Vertreter und Entwicklungsökonomen des Mainstreams gleichermaßen, liest das CBAM als regressiven Zoll, der mit klimapolitischer Sprache die Wettbewerbsfähigkeit der reichen Länder verteidigt. Diese Lesart ist eine redliche Anwendung derselben wohlfahrtsökonomischen Tradition, die Pigou hervorgebracht hat, nur mit anderen Verteilungsgewichten gerechnet.
Das Urteil
Das funktionierende hybride Paket verbindet einen partiellen, wachsenden CO₂-Preis mit missionsorientierten öffentlichen Investitionen, begründet mit Argumenten des Zweitbesten, der Lernkurven und des Koordinationsversagens innerhalb derselben Theorie, und es behandelt die politische Obergrenze reiner Pigou-Besteuerung als Merkmal demokratischer Politik.
Zu Degrowth: Die methodische Kritik, dass integrierte Bewertungsmodelle einen Parameter fest einbauen, der eigentlich eine Variable sein müsste, ist ernster, als der Mainstream oft zugesteht. Aber Degrowth als universelle Politik besteht den Test des demokratischen Weges nicht, und der Anspruch auf globale Gerechtigkeit, den es mit sich führt, lässt sich besser über eine nach historischer Verantwortung gewichtete Klimafinanzierung und unterschiedliche Zeitpläne umsetzen als über universelles Schrumpfen. Das Urteil ist ein austariertes hybrides Paket aus Preis und Industriepolitik mit ausdrücklichen Gerechtigkeitsbestimmungen (gewichtete Finanzierung, Anpassung für einen gerechten Übergang, CBAM gekoppelt an Technologietransfer).
Das Muster kehrt in diesen Fragen immer wieder: Ein theoretisch sauberes Instrument verliert politisch und wird in der Praxis durch ein hybrides Paket ersetzt, zu dem Industriepolitik gehört. Die Große Frage zum Kartellrecht gegen Big Tech zeigt dieselbe Struktur an der Doktrin der Konsumentenwohlfahrt. Die Große Frage zur Gesundheitsversorgung zeigt einen dritten Fall. Und der Strang der historischen Verantwortung, also die Frage, wer wem was für den kumulierten Bestand in der Atmosphäre schuldet und ob der Globale Süden das Recht hat, in ihn hineinzuwachsen, führt geradewegs zu der Großen Frage, warum manche Länder reich und andere arm sind.
Wo uns das hinführt
Fünf Schritte, eine Position:
- Der Rahmen ist umstritten (Schritt 1). Thunbergs Vorwurf ist methodisch, und der Rahmen des Mainstreams bleibt bestehen, während der Streit in Schritt 5 wieder aufgenommen wird.
- Die Lehrbuchantwort ist theoretisch richtig (Schritt 2). Große Übersichtsarbeiten kommen auf soziale Kosten des Kohlenstoffs von etwa 50–200 Dollar je Tonne, und die Welt zahlt 3. Nordhaus nennt die Lücke ein Versagen der Architektur.
- Die politische Obergrenze ist real (Schritt 3). Die Gelbwesten, zweimal der Bundesstaat Washington, Australien 2014, der kanadische Streit um die CO₂-Steuer: Die Erwiderung, die Dividende repariere alles, muss sich an wiederholter demokratischer Ablehnung messen lassen.
- Tatsächlich gewinnt die Industriepolitik (Schritt 4). Der IRA, der Industrieplan zum Green Deal der EU, Chinas Ausbau sauberer Technologien, die redaktionelle Wende beim IWF.
- Die Gerechtigkeitsbedingung bindet (Schritt 5). Hickels Rahmung mit den 92 % ist empirisch verankert und wohlfahrtsökonomisch lesbar. Degrowth als universelle Politik besteht den Test des demokratischen Weges nicht. Degrowth als Gerechtigkeitsbedingung innerhalb eines hybriden Pakets gehört dagegen zu dem, was die Mischung enthalten muss.
Die Position lautet also: ein austariertes hybrides Paket aus einem partiellen, wachsenden CO₂-Preis, missionsorientierter Industriepolitik und ausdrücklichen Gerechtigkeitsbestimmungen. Der Preis ist der analytische Maßstab. Die Industriepolitik leistet die Arbeit, während der Preis aufgebaut wird, und das Gerechtigkeitspaket verleiht dem Ganzen im großen Maßstab Legitimität. Der Streit zu dritt, den Greta, Mankiw und Stiglitz zu führen scheinen, ist auf der Ebene der Politikgestaltung ein Dreiklang, in dem sich die Teile ergänzen.