Ist der Sozialstaat wirtschaftlich tragfähig?
Die demografische Arithmetik sagt, die Rechnung werde fällig. Die nordischen Länder sagen, sie werde längst bezahlt. Beide haben recht, und deshalb lautet die eigentliche Frage, welche der beiden man gewinnen lässt.
Die Anspruchskrise: auf dem Weg gegen eine fiskalische Wand?
„Blieben die geltenden Gesetze im Wesentlichen unverändert, erreichte die von der Öffentlichkeit gehaltene Bundesschuld 2054 166 Prozent des BIP und wäre auf dem Weg, noch weiter zu steigen, getrieben vom Wachstum der Ausgaben für Social Security, Medicare und die Nettozinsen.“
— sinngemäß nach Congressional Budget Office, The Long-Term Budget Outlook, 2024
Die „Anspruchskrise“ gehört zu den langlebigsten Dauerstücken der Politik in reichen Demokratien: eine Schuldenuhr, ein Countdown für den Treuhandfonds, eine demografische Zeitbombe. Wir nehmen die Existenz des Sozialstaats als gegeben und fragen nur eines: Lässt er sich bezahlen? Zur vorgelagerten Frage, was für ein Ding er ist, Versicherung, Umverteilung oder Stabilisierung, siehe die verwandte Große Frage Ist der Sozialstaat Versicherung, Umverteilung oder Stabilisierung?
Bevor Sie entscheiden, ob die Projektion erschreckend ist, müssen Sie wissen, was „untragbar“ behauptet. Ein Ausgabenpfad ist fiskalisch untragbar, wenn er eine unaufhörlich steigende Schuldenquote nach sich zieht, die die intertemporale Budgetbeschränkung des Staates bei der herrschenden Differenz zwischen dem Zins, den er zahlt, und der Wachstumsrate seiner Wirtschaft nicht aufnehmen kann. Das tiefere Instrumentarium, die staatliche Budgetbeschränkung und die Bedingung der Schuldendynamik, kommt in Schritt 2. Vorerst ist „die Schuld explodiert“ eine Aussage über eine Differentialgleichung.
Eine Unterscheidung nimmt der Panik die Hälfte. Wenn die Treuhänder von Social Security oder Medicare ankündigen, ein Treuhandfonds sei in einem bestimmten Jahr „leer“, ist das keine Zahlungsunfähigkeit. Ein umlagefinanziertes Programm zieht heute Lohnabgaben ein und zahlt heute Leistungen aus, der Treuhandfonds ist ein Puffer in der Buchführung. Die Erschöpfung löst eine Entscheidung aus: Leistungen kürzen, die Abgabe erhöhen oder aus allgemeinen Steuermitteln auffüllen.
Die formale Darstellung der Beschränkung, innerhalb deren das alles abläuft, die staatliche Budgetbeschränkung, die Schuldendynamik und die Bedingungen, unter denen sich ein Schuldenpfad stabilisiert, steht in Kap. 16 §16.3 (Die staatliche Budgetbeschränkung).
Was die Rahmung der Anspruchskrise behauptet
Streicht man die Rhetorik, macht die Rahmung der Untragbarkeit vier Züge. Erstens: Die Bevölkerung altert, jedes Jahr kommen weniger Erwerbstätige auf einen Rentner. Zweitens: Die Programme, die entstanden, als es viele Erwerbstätige gab, haben Versprechen gegeben, die pro Erwerbstätigem teurer werden, wenn der Kreis der Erwerbstätigen gegenüber dem der Rentner schrumpft. Drittens: Die Treuhandfonds, die die Lücke puffern, werden abgebaut, und die Treuhänder veröffentlichen das Jahr, in dem jeder von ihnen leerläuft. Viertens: Die entstehende Lücke zu schließen bedeutet entweder Steuern, die gegen eine Decke steigen, die die Wähler nicht hinnehmen, oder Schulden, die auf dem Pfad klettern, den das CBO zeichnet. Zusammengenommen lautet die Behauptung, der Sozialstaat sei auf Kollisionskurs mit der Arithmetik.
Das als Panikmache abzutun, wäre ein Fehler. Die Rahmung hat einen echten arithmetischen Kern, und Schritt 2 bewohnt ihn in voller Stärke, der Altenquotient verdoppelt sich tatsächlich, und auf Autopilot klettert der Schuldenpfad tatsächlich. Doch sie hat auch einen ernsthaften Gegeneinwand, den Schritt 3 vorbringt. Die Länder, die die größten Sozialstaaten der Erde betreiben, finanzieren sie mit mehr als der Hälfte des BIP und bleiben wohlhabend, wettbewerbsfähig und zahlungsfähig. Die Frage ist noch nicht genau genug gestellt worden.
Wo uns das hinführt
Die Rahmung der Anspruchskrise zeigt auf etwas Reales, doch beachten Sie, wovon die erschreckende Schuldenzahl abhängt. Die CBO-Projektion ist eine Projektion der geltenden Politik, eine, die unterstellt, dass die Regeln sich nie ändern, dass das Renteneintrittsalter fest bleibt, während die Menschen länger leben, dass die Steuerniveaus nie steigen, dass die Produktivität nichts Zusätzliches leistet. Diese Unterstellung leistet enorme Arbeit. Was Sie aus Schritt 1 mitnehmen, ist also eine schärfere Frage: untragbar auf Autopilot oder untragbar schlechthin?
Die Länder mit den größten Sozialstaaten der Erde haben jahrzehntelang genau die Regeln geändert, die jene Projektion fest hält. Doch bevor wir fragen, ob der Sozialstaat bezahlbar ist, schulden wir der Gegenseite ihr stärkstes Argument. Schritt 2 bringt das Argument dafür, dass er es nicht ist.
Die demografische Arithmetik in ihrer stärksten Form
„Der Altenquotient in den OECD-Ländern dürfte sich zwischen 2020 und 2060 nahezu verdoppeln, von rund 30 auf über 50 Menschen im Alter von 65 Jahren und darüber je 100 Menschen im erwerbsfähigen Alter.“
— sinngemäß nach OECD, Pensions at a Glance, 2023
Das ist der arithmetische Kern des Arguments der Untragbarkeit. In den Vereinigten Staaten ist das Verhältnis von Erwerbstätigen zu Rentnern von rund 5 zu 1 im Jahr 1960 auf etwa 2,5 zu 1 heute gefallen, und die künftigen Rentner sind bereits geboren.
Warum setzt eine alternde Bevölkerung einen Sozialstaat überhaupt unter Druck? Die Antwort liegt in der Funktionsweise umlagefinanzierter Renten. Eine umlagefinanzierte Rente ist kein Sparkonto, sie ist ein Transfer zwischen den Generationen, die Erwerbstätigen von heute zahlen die Renten von heute, gegen das Versprechen, dass die Erwerbstätigen von morgen ihre zahlen. Paul Samuelson hat das 1958 als „Konsumkreditmodell“ formalisiert, in dem das Verfahren eine implizite Rendite in Höhe der Wachstumsrate der Lohnsumme abwirft, also Bevölkerungswachstum plus Produktivitätswachstum. Ist die arbeitende Generation groß und wachsend, ist die Rechnung großzügig. Fällt das Verhältnis von Erwerbstätigen zu Rentnern, fällt die implizite Rendite mit, und ein Versprechen, das auf 5 zu 1 geeicht war, ist bei 2,5 zu 1 mechanisch unterfinanziert.
Diese Unterfinanzierung zeigt sich im Haushalt. Ob die Lücke durch höhere Steuern, niedrigere Leistungen oder Kredite geschlossen wird, den Schuldenpfad regiert eine einzige Bedingung: Die Schuldenquote steigt, sobald das Primärdefizit den Saldo übersteigt, den das Zins-Wachstums-Differential ($r - g$) stabilisieren kann. Drückt die projizierte Ausgabe für Renten und Gesundheit den Primärsaldo Jahr für Jahr unter diese stabilisierende Linie, dann ist der Barwert der Unterdeckung, die Fiskallücke, genau das, was die CBO-Projektion aus Schritt 1 gemessen hat.
Im Konsumkreditmodell ist die Rendite eines Umlagesystems im Steady State die Wachstumsrate der Beitragsbasis:
$$r_{\text{PAYG}} = n + g$$wobei $n$ das Bevölkerungswachstum und $g$ das Produktivitätswachstum ist. Ein fallendes $n$ (der demografische Übergang) senkt die implizite Rendite des Systems unmittelbar. Die Schuldenquote entwickelt sich unterdessen so:
$$\Delta b = (r - g)\,b - s$$wobei $b$ die Schuldenquote, $s$ der Primärüberschuss und $r-g$ das Zins-Wachstums-Differential ist. Der Pfad stabilisiert sich nur, wenn der Primärüberschuss $(r-g)\,b$ deckt. Ein alterungsbedingter Anstieg der Ausgaben drückt $s$ ins Negative, und bei $r > g$ wächst die Schuld immer weiter auf.
Eine umlagefinanzierte Rente ist ein Kettenbrief, der funktioniert, solange jede Generation größer und reicher ist als die vorige. Die Rente, die Sie beziehen, zahlen die Erwerbstätigen hinter Ihnen. Schrumpft die Generation hinter Ihnen, gerät die Kette unter Spannung, weil weniger Schultern dasselbe Versprechen tragen. Die Rechnung kommt, wenn die große Generation in Rente geht und die kleine antritt, um sie zu bezahlen.
Zwei Kapitel tragen die Theorie dahinter. Die Maschinerie der überlappenden Generationen, die das Ergebnis „Rendite gleich Wachstum“ genau macht, steht in der Wachstumstheorie, und die mikrofundierte Lebenszyklusdarstellung, wie Menschen über ein Leben hinweg sparen und entsparen, steht in der mittleren Makroökonomie.
Das tiefe Instrumentarium der Schuldentragfähigkeit, die vollständige Behandlung von $r-g$, die Fiskaltheorie des Preisniveaus, die Bedingungen, unter denen Schulden ein „Free Lunch“ sind und unter denen nicht, trägt eine verwandte Große Frage: Helfen Staatsausgaben der Wirtschaft? führt die Schuldendynamik in ihrer ganzen Tiefe.
Das Argument der Untragbarkeit, vorgetragen von seinen stärksten Vertretern
„Demokratien fahren dauerhaft Defizite, weil der politische Prozess systematisch zu heutigen Leistungen neigt, die aus künftigen Steuern finanziert werden, denn die Kosten tragen Steuerzahler, die noch nicht wählen.“
— sinngemäß nach James Buchanan & Richard Wagner, Democracy in Deficit, 1977
Nehmen Sie das Argument in seiner stärksten Form, so wie ein Rentenaktuar der OECD und ein Public-Choice-Ökonom es gemeinsam vortragen würden. Die Menschen, die 2055 65 Jahre alt sein werden, leben bereits und sind bereits gezählt, der demografische Übergang trägt also keine Fehlerbalken. Umlageversprechen, die geschrieben wurden, als das Verhältnis von Erwerbstätigen zu Rentnern 5 zu 1 betrug, sind bei 2,5 zu 1 arithmetisch unterfinanziert, und kein Maß an Optimismus ändert das Verhältnis. Auf dem Autopiloten der geltenden Politik sind die projizierten Ausgabenpfade bei keinem plausiblen Zins-Wachstums-Differential finanzierbar, die Fiskallücke ist real und groß. Die Public-Choice-Tradition liefert, was der technokratischen Fassung fehlt. Die Anpassungen der Parameter, die die Lücke schließen würden, werden chronisch vertagt, weil Demokratien den Politiker belohnen, der die Leistungen von heute schützt, und den bestrafen, der sie beschneidet. Die Defizitneigung ist strukturell. Das politische System ist also darauf gebaut, die Lücke offen zu halten. Dieses Argument ist die Arithmetik plus eine Theorie darüber, warum die Arithmetik immer wieder gewinnt.
„Jede einzelne dieser Projektionen unterstellt, dass die Regeln sich nie ändern. Kein Sozialstaat hat sie je fünfzig Jahre lang festgehalten.“
— die Entgegnung der Bezahlbarkeit, in der Vorschau (Schritt 3 führt sie vollständig aus)
Die Entgegnung räumt in der Vorschau die Arithmetik ein und greift den Autopiloten an. Die erschreckende Zahl ist eine Projektion ohne Anpassung: festes Renteneintrittsalter, feste Steuerniveaus, keine zusätzliche Produktivität, keine Zuwanderung. Nimmt man diese Unterstellung heraus, ist die Lücke eine Aufgabenliste. Ob die Aufgabenliste abgearbeitet wird, ist eine echte Frage. Ob sie sich abarbeiten lässt, ist die Frage, die Schritt 3 entscheidet.
Wo uns das hinführt
Die demografische Arithmetik ist real, und die Projektion auf Autopilot ist untragbar, wenn sich nichts ändert. Die Projektion hält Renteneintrittsalter, Steuerniveaus und Produktivität fest, und kein wirklicher Sozialstaat hat sie festgehalten. Das Argument der Untragbarkeit stimmt also als bedingte Aussage (untragbar auf Autopilot) und übertreibt in dem Moment, in dem es eine unbedingte behauptet (untragbar schlechthin). Der historische Befund zählt hier. Die Umlageversprechen, die jetzt unter Druck stehen, entstanden im Nachkriegsboom von 1945–1973, und die demografische Dividende, die den Aufbau finanzierte, ist das Spiegelbild des demografischen Gegenwinds von heute, erzählt in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 14 (Das goldene Zeitalter der Nachkriegszeit und die Dekolonisation), während die Alterung des OECD-Kerns in Kap. 18 (Globalisierung, Finanzialisierung und die Große Moderation) verfolgt wird. Auch die Denklinien laufen hier zusammen. Die Nachkriegsordnung, die die Versprechen gab, trägt ein keynesianisch-beveridgesches Erbe, das in Ideengeschichte, Kap. 8 (Die Keynesianische Revolution) verfolgt wird, während die Diagnose der Defizitneigung ganz und gar das Terrain von Kap. 14 §14.4 (Public Choice: Staatsversagen) ist.
Die Arithmetik ist also real. Der Altenquotient verdoppelt sich tatsächlich, der Schuldenpfad auf Autopilot klettert tatsächlich. Deshalb kann das Argument der Bezahlbarkeit sie nicht abtun, und deshalb versucht es das auch nicht. Schritt 3 ändert die Regeln, die die Arithmetik unterstellt, zerlegt den Ausgabenpfad und fragt, wo die bindende Beschränkung liegt.
Der Einwand der Bezahlbarkeit: Die Obergrenze ist eine Entscheidung
„Dänemark, Schweden und Norwegen besteuern und geben fast die Hälfte des BIP aus, betreiben Sozialstaaten, die großzügiger sind als fast überall auf der Erde, und stehen in jeder Rangliste von Wohlstand und Wettbewerbsfähigkeit ganz oben. Wenn das ‚untragbar‘ ist, hat das Wort seine Bedeutung verloren.“
— das Argument der Bezahlbarkeit, sinngemäß nach Lane Kenworthy und der vergleichenden Literatur zu den Sozialstaaten
Der nordische Befund ist die härteste Tatsache, die das Argument der Untragbarkeit verdauen muss. Dänemark, Schweden und Norwegen gehören zu den reichsten, produktivsten Gesellschaften der Geschichte und betreiben genau die Sozialstaaten, von denen die Rahmung der „Anspruchskrise“ sagt, sie ließen sich nicht bezahlen.
Dieselbe staatliche Budgetbeschränkung, die Schritt 2 als fiskalische Klippe las, wird nun mit einem Term gelesen, der von fest auf gewählt umgestellt ist. In Schritt 2 war das Steuerniveau konstant gehalten und die Frage lautete: Können wir die Versprechen finanzieren? Liest man dieselbe Gleichung mit dem Steuerniveau als Entscheidungsvariable, wird daraus die Frage: Bei welchem Steuerniveau finanzieren sich die Versprechen selbst? Die nordische Antwort lautet grob 50 bis 55 % des BIP, deutlich über dem heutigen Niveau der USA oder des angelsächsischen Raums und nachweislich nicht katastrophal. Die Wohlstandsseite davon sehen Sie auf der BIP-pro-Kopf-Karte, Norwegen und der übrige reiche Teil der Welt mit hohen Sozialausgaben sitzen an der Spitze der langfristigen Verläufe. Die andere Hälfte der Korrelation, der Anteil der Sozialausgaben, kommt aus dem Ländervergleich weiter unten. Die bindende Beschränkung ist nach dieser Lesart das Steuerniveau, das eine Gesellschaft wählt.
Das Steuerniveau ist nur der erste von vier Hebeln, und selten der wichtigste. Die Indexierung des Renteneintrittsalters, also die Bindung des Rentenalters an die steigende Lebenserwartung, schließt allein einen großen Teil der Rentenlücke, weil sie das Verhältnis von Erwerbstätigen zu Rentnern, von dem die Arithmetik abhängt, unmittelbar erhöht. Das Produktivitätswachstum lockert die Bedingung $r-g$ von der anderen Seite, denn eine schneller wachsende Wirtschaft kann bei gleicher Schuldenquote einen größeren Ausgabenpfad tragen. Die Erwerbsbeteiligung von Frauen und die Zuwanderung vergrößern beide die Beitragsbasis unmittelbar und bremsen oder kehren den Sog des Altenquotienten um. Die Fiskallücke ist eine Größe, die schrumpft, sobald man an einem dieser Hebel zieht.
Dieselbe Bedingung der Schuldendynamik aus Schritt 2, nun nach den politischen Hebeln aufgelöst, die die Lücke schließen. Der erforderliche Primärüberschuss zur Stabilisierung der Schuld ist $s^{*} = (r-g)\,b$. Die Lücke $G$ zwischen projiziertem und erforderlichem Überschuss schließt jede Kombination aus:
$$G = \Delta\tau \cdot Y + \Delta(\text{ret. age}) \cdot \rho - \Delta E + \Delta g \cdot \phi$$wobei $\Delta\tau$ ein höherer Steueranteil ist, $\Delta(\text{ret. age})$ die Beitragsbasis je Jahr der Indexierung um $\rho$ erhöht, $\Delta E$ ein vermindertes überschießendes Kostenwachstum und $\Delta g$ ein schnelleres Produktivitätswachstum ist, skaliert mit $\phi$. Die Koeffizienten sind illustrativ, die Lücke ist eine Funktion politischer Entscheidungen.
Die Fiskallücke schließt sich, wenn Sie an einem von vier Hebeln ziehen: ein wenig mehr besteuern, ein wenig später in Rente gehen, ein wenig schneller wachsen oder mehr Erwerbstätige ins Land holen. Sie kann sich immer schließen, offen ist nur, welcher Hebel es ist und ob die Politik es zulässt. Das sind verschiedene Fragen, und sie zu verwechseln ist der Weg, auf dem aus einem lösbaren Problem eine Krise wird.
Zerlegen Sie den Ausgabenpfad. Bündelt man Renten und Gesundheit, sieht der Sozialstaat wie eine einzige anschwellende Masse aus. Trennt man sie, ändert sich das Bild. Die Renten stehen demografisch unter Druck, sind aber über Parameter reparierbar, die Indexierung erledigt sie. Die Gesundheit ist etwas anderes. Ihr Druck ist das überschießende Kostenwachstum pro Kopf, also Kosten, die Jahr für Jahr schneller steigen als das BIP, aus Gründen, die in der Struktur des Gesundheitsmarktes liegen, adverse Selektion, die Arbeitsintensität der Pflege (die Baumolsche Kostenkrankheit), administrative Komplexität. Das ist ein Problem der Marktstruktur, verfolgt in Kap. 4 §4.6 (Informationsasymmetrie).
Warum die Gesundheitskosten schneller wachsen als das BIP, die vollständige Darstellung der Marktstruktur, ist eine eigene Große Frage, in voller Tiefe behandelt in Ist Gesundheitsversorgung ein Markt?.
Das Argument der Bezahlbarkeit, vorgetragen von seinen stärksten Vertretern
„Es ist bekannt, dass kein darwinistischer Mechanismus garantiert, dass hohe Sozialausgaben mit langsamerem Wachstum bezahlt werden müssen. Der Ländervergleich zeigt große Sozialstaaten und Wohlstand nebeneinander, einen Free Lunch, den es nach herkömmlicher Auffassung nicht geben konnte.“
— sinngemäß nach Peter Lindert, Growing Public, 2004
Nehmen Sie das Argument der Bezahlbarkeit in voller Stärke, so wie Lindert und die Forscher zum Vergleich der Sozialstaaten es vortragen würden. Die nordischen Staaten betreiben Sozialstaaten mit über 50 % des BIP und sind wohlhabend, wettbewerbsfähig und Jahrzehnt für Jahrzehnt nicht in einer Finanzkrise. Linderts „Free-Lunch-Rätsel“ erklärt, warum das kein Zufall ist. Große Sozialstaaten werden auf wachstumsfreundliche Weise finanziert und kaufen produktivitätsstützende Güter, Gesundheit, Bildung, Kinderbetreuung, die Eltern für Erwerbsarbeit freistellt, sodass der vorhergesagte Wachstumsabschlag in den Daten nie auftaucht. Holen Sie nun die demografische Arithmetik aus Schritt 2 zurück. Sie ist real, und sie ist bearbeitbar. Allein die Indexierung des Renteneintrittsalters schließt einen großen Teil der Rentenlücke, und die nordischen Länder, Deutschland und andere indexieren seit Jahrzehnten, das ist es, was diese Staaten bereits tun. Zerlegt man die Ausgaben, ist der bindende Druck das Kostenwachstum im Gesundheitswesen, ein Problem des Gesundheitssystems. Die Renten sind über Parameter reparierbar, und die nordischen Länder widerlegen jede allgemeine Obergrenze für die Größe eines Sozialstaats. Die Vereinigten Staaten geben rund 17 % des BIP für Gesundheit aus und erreichen damit schlechtere Ergebnisse für ihre Bevölkerung, als die Einheitsversicherungssysteme der OECD mit 10 bis 11 % erzielen. Die Schlagzeile von der „Anspruchskrise“ bündelt eine echte Ineffizienz des Gesundheitssystems mit der Größe des Sozialstaats und verortet das Problem falsch. Korrigieren Sie die Schlagzeile, und Sie finden das Argument der Bezahlbarkeit auf dem Ländervergleich stehen.
„‚Das ist eine politische Entscheidung‘ stimmt und nützt fast nichts. Eine Entscheidung, die ökonomisch trivial ist, kann politisch unmöglich sein, fragen Sie jemanden, der schon einmal ein Renteneintrittsalter anheben wollte.“
— der ehrliche Einwand, den das Urteil abwägen muss
Die Entgegnung räumt die Ökonomik ein und drückt auf drei weiche Stellen. Erstens kann aus „politische Entscheidung“ unauffällig „also leicht“ werden, doch eine Parameteranpassung, die in einer Tabelle trivial ist, kann an der Wahlurne nahezu unmöglich sein. Zweitens hat niemand gezeigt, dass 50 bis 55 % eine Obergrenze sind, es ist schlicht das höchste Niveau, das je jemand gefahren hat, und ob das Steuerniveau ohne echte Verzerrung weiter steigen kann, ist strittig. Drittens wird das Kostenwachstum im Gesundheitswesen als der schwere Teil benannt, und es zu benennen löst es nicht, denn wenn es unbearbeitet weiterwächst, kann es die Ersparnisse auffressen, die die anderen Hebel erzeugen. Nichts davon kippt das Argument der Bezahlbarkeit, doch Schritt 4 muss alles davon würdigen.
„Nicht der Sozialstaat ist untragbar. Die amerikanischen Gesundheitskosten sind es, und das ist ein anderes Problem mit einer anderen Lösung.“
— die These der Zerlegung, der Zug, der am ehesten übersehen wird
Ist die Gesundheitsversorgung die eigentliche Anspruchskrise?
Die Wendung „Anspruchskrise“ wirft Renten und Gesundheit in ein einziges anschwellendes Problem. Zieht man sie auseinander, verhalten sie sich völlig verschieden. Das eine ist eine demografische Klemme, die sich wegindexieren lässt. Das andere ist ein Kostenmotor, der in der Struktur eines Marktes sitzt.
Wo uns das hinführt
Das Argument der Bezahlbarkeit stimmt als Ökonomik. Bei den beobachteten Größen von Sozialstaaten gibt es keine nachgewiesene ökonomische Obergrenze, der nordische Befund entscheidet, dass über 50 % des BIP tragfähig sind, die demografische Arithmetik ist über Parameteranpassungen bearbeitbar, und der bindende Druck zerlegt sich in das Kostenwachstum im Gesundheitswesen (ein Systemproblem) plus den politischen Willen (die Anpassungen sind als Ökonomik leicht und als Politik schwer). „Untragbar“ ist als rein ökonomische Behauptung daher weitgehend falsch. Das widerspricht einer bestimmten historischen Erzählung, der Wende nach 1980 zu „der Sozialstaat ist zu teuer“, erzählt in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 16 (Stagflation und die neoliberale Wende), während der Aufbau des nordischen Modells, die empirische Stütze des Bezahlbarkeitsarguments, auf die sozialdemokratische Ordnung in Kap. 14 (Das goldene Zeitalter der Nachkriegszeit) zurückgeht. Die Belege aus dem Ländervergleich zu Sozialausgaben und Wachstum, die im Zentrum dieses Schritts stehen, Linderts Growing Public und die vergleichende Literatur zu den Sozialstaaten, liegen außerhalb der Geschichte des ökonomischen Denkens im engeren Sinn. Die Public-Choice-Tradition, die den Angriff „zu teuer“ formulierte, steht in Ideengeschichte, Kap. 14 §14.4 (Public Choice).
Zwei der vier Hebel führen auf Fragen, die groß genug sind, um je eine eigene Große Frage zu tragen. Der Hebel des Steuerniveaus, also wie hoch eine Gesellschaft besteuern kann und mit welchen Instrumenten, wird in voller Tiefe behandelt in Ist Ungleichheit ein Problem, das die Ökonomie lösen kann? (die Frage nach Umverteilung und Spitzensteuersätzen) und in Sollten wir Vermögen statt Einkommen besteuern? (die Frage nach dem Vermögen als Einnahmequelle). Die vorgelagerte Frage, wie ein Staat überhaupt die fiskalische Fähigkeit erwirbt, 40 bis 50 % des BIP zu besteuern, wird über die Epochen hinweg verfolgt in Die Staatsbildung über die Epochen hinweg (wie Staaten das Besteuern lernten). Und die Rahmung, dass die Bezahlbarkeit eine politische Entscheidung ist, ist einer der Argumentationsstränge in Gibt es eine kohärente linke Ökonomik?
Zwei Argumente, beide stark. Die demografische Arithmetik ist real (Schritt 2). Der nordische Befund und die Ausgleichshebel sind real (Schritt 3). Ist der Sozialstaat also tragfähig? Die Antwort lautet „ja als Entscheidung, nein als Autopilot“, und ein ehrliches Urteil muss sagen, welche Beschränkung bindet. Schritt 4 entscheidet.
Das Urteil: tragfähig als Entscheidung, untragbar auf Autopilot
Sie kommen bei Schritt 4 mit zwei starken Argumenten an, und der bequeme Zug wäre jetzt, die Differenz zu teilen: „beide Seiten haben einen Punkt“. Damit verliert man alles, was der Gang erarbeitet hat. Schritt 2 und Schritt 3 zu achten heißt, genau zu sagen, was tragfähig ist, unter welchen Bedingungen, und wo die eigentliche Beschränkung liegt.
Zwei gedankliche Werkzeuge genügen, um aus Schritt 2 und Schritt 3 ein Urteil zu machen, ohne neues Instrumentarium. Das erste ist die Unterscheidung zwischen Autopilot und Anpassung. Eine Projektion, die die Regeln festhält, beantwortet eine andere Frage als eine, die sie sich ändern lässt, und fast alle erschreckenden Zahlen sind Autopilot-Zahlen. Das zweite ist die Zerlegung. Demografischer Druck verhält sich völlig anders als Druck aus dem Kostenwachstum, und Renten verhalten sich völlig anders als die Gesundheit.
Die Entscheidung in drei Zügen
- Was tragfähig ist, und was die Ausgleichshebel leisten. Reiche Gesellschaften können sich großzügige Sozialstaaten leisten, die nordischen Länder zeigen es bei über 50 % des BIP. Die demografische Lücke lässt sich durch Parameteranpassungen schließen, wobei die Hebel unterschiedliche Anteile tragen: Die Indexierung des Renteneintrittsalters an die Lebenserwartung schließt den größten Teil der Rentenlücke, und Produktivitätswachstum, die Erwerbsbeteiligung von Frauen, die Zuwanderung und ein höheres Steuerniveau tragen je einen Teil des Rests. An welcher Marge wie viel geschlossen wird, ist genau der Punkt, an dem die Varianz innerhalb des Mainstreams sitzt.
- Die eigentliche Beschränkung ist die Gesundheit. Zerlegt man, wechselt der bindende Druck die Adresse. Die Renten stehen demografisch unter Druck und sind über Parameter reparierbar. Der Druck, der sich aufschaukelt, ist das Kostenwachstum im Gesundheitswesen, ein Effizienzproblem des Gesundheitssystems, überschießendes Kostenwachstum pro Kopf, die Baumolsche Kostenkrankheit, die Kostenlücke zwischen den USA und der OECD, und weit weniger ein Problem der Größe des Sozialstaats. Die Schlagzeile von der „Anspruchskrise“ verortet das Problem falsch, indem sie das Kostenwachstum im Gesundheitswesen mit der Größe des Sozialstaats bündelt. Der Mechanismus, warum diese Kosten wachsen, ist die Arbeit von Ist Gesundheitsversorgung ein Markt?
- Die andere eigentliche Beschränkung ist der politische Wille. Die Anpassungen, die die Lücke schließen, sind ökonomisch bescheiden und politisch nahezu unmöglich: die französischen Proteste von 2023 gegen das Renteneintrittsalter 64, das ewige heiße Eisen der Reform von Social Security in den USA, das europäische Übersteuern der Sparpolitik nach 2008. „Das ist eine politische Entscheidung“ schneidet in beide Richtungen, bezahlbar als Ökonomik, aber deshalb nicht leicht. Ob der Angriff nach 1980 auf das „Untragbare“ überhaupt eine kohärente wirtschaftspolitische Wende war, ist selbst umstritten in Hat der Neoliberalismus wirklich geherrscht?
Das Urteil
Ist der Sozialstaat wirtschaftlich tragfähig? Die Antwort lautet: tragfähig als Arithmetik und als politische Entscheidung, nicht als Autopilot. Reiche Gesellschaften können großzügige Sozialstaaten finanzieren, „untragbar“ ist als rein ökonomische Behauptung weitgehend falsch. Doch die Tragfähigkeit verlangt eine aktive Anpassung der Parameter, die politisch schwer ist, und der bindende Druck ist das Kostenwachstum im Gesundheitswesen plus der politische Wille.
Alle sind sich einig, dass reiche Gesellschaften sich Sozialstaaten leisten können, und alle verwenden dieselbe Arithmetik aus Fiskallücke, Kostenwachstum und Ausgleichshebeln. Der Streit geht um Größenordnungen: welcher Hebel wie viel schließt, wie bindend die Gesundheit über welchen Zeitraum ist, wie erreichbar die Anpassungen sind.
Wo uns das hinführt
Wir haben mit der Schuldenuhr des CBO begonnen und mit der ewigen Behauptung, der Sozialstaat laufe gegen eine fiskalische Wand. Schritt 2 hat eingeräumt, was die Behauptung richtig trifft: Die demografische Arithmetik ist real, der Altenquotient verdoppelt sich tatsächlich, und auf Autopilot klettert der Schuldenpfad tatsächlich. Schritt 3 hat dann die Regeln geändert, die die Arithmetik unterstellte. Die nordischen Staaten finanzieren ihre Sozialleistungen mit der Hälfte des BIP und bleiben wohlhabend, die demografische Lücke schließt sich, wenn man an einem von vier Hebeln zieht, und sobald man den Ausgabenpfad zerlegt, ist der bindende Druck das Kostenwachstum im Gesundheitswesen. Schritt 4 hat beide Ausweichmanöver verweigert, das „es ist verloren“ des Schwarzsehers und das „es ist leicht“ des Optimisten.
Der Sozialstaat ist also auf Kollisionskurs mit der Politik des Regeländerns, die die Wähler lieber fest ließen, und mit einem Gesundheitsmarkt, der aus eigenen Gründen teurer wird. Wenn Ihnen das nächste Mal jemand erzählt, der Sozialstaat „lasse sich nicht bezahlen“, haben Sie die Werkzeuge, um die drei Fragen zu stellen, die die Behauptung auseinandernehmen: Autopilot oder angepasst, Renten oder Gesundheit, ökonomisch oder politisch.