Verursacht Demokratie Wachstum?
Das schnellste Wachstum der Menschheitsgeschichte fand unter Einparteienherrschaft statt. Hilft Demokratie einer Volkswirtschaft also tatsächlich beim Wachsen, oder ist sie ein Luxus, den sich reiche Länder leisten können?
Das Gegenbeispiel China
„Mit wenigen Ausnahmen hat die Demokratie den neuen Entwicklungsländern keine gute Regierung gebracht… Was ein Land für seine Entwicklung braucht, ist eher Disziplin als Demokratie. Der Überschwang der Demokratie führt zu undisziplinierten und ungeordneten Verhältnissen, die der Entwicklung abträglich sind.“
— Lee Kuan Yew, Gründungspremier Singapurs, aus zwei getrennten Reden von 1992 in Tokio und Manila
1980 war China ärmer als Malawi. Vierzig Jahre später ist es eine Supermacht mit mittlerem Einkommen, die 800 Millionen Menschen aus der Armut geholt hat, unter Einparteienherrschaft, ohne Opposition, ohne freie Presse, ohne Wahlen. Indien, die größte Demokratie der Welt, wuchs in derselben Zeit ordentlich, kam aber nie an China heran. Hier also die ketzerische Frage, der man in höflicher Gesellschaft ausweicht: Hilft Demokratie einer Volkswirtschaft beim Wachsen, oder ist sie, wie Lee Kuan Yew beharrlich behauptete, ein Hindernis für die harten Entscheidungen, die Entwicklung verlangt?
Bevor man entscheidet, ob der Fall China den Konsens über Demokratie und Wachstum widerlegt, sollte man sehen, wofür er eigentlich ein Fall ist. China wuchs, indem es eine Reihe von Institutionen aufbaute: durchsetzbare Eigentumsrechte für Unternehmer in den Sonderwirtschaftszonen, verlässliche Vertragsdurchsetzung für ausländische Investoren und das System der Haushaltsverantwortung, das den Bauern einen Residualanspruch auf ihre Erträge gab. Die für das Wachstum entscheidende Frage ist, welche institutionellen Güter bereitgestellt wurden und von wem.
Diese andere Fragestellung stammt aus der Institutionenökonomik. Die Tradition von Acemoglu, Johnson und Robinson vertritt, dass Investitionen und Wachstum von sicheren Eigentumsrechten abhängen und von Schranken, die die Mächtigen daran hindern, sich die Erträge anzueignen. Das ist der Unterschied zwischen inklusiven Institutionen (breiter Zugang, sichere Rechte) und extraktiven (Renten, die eine Elite abschöpft). China ist interessant, weil ein Einparteienstaat einen Teil des inklusiven Institutionenkatalogs bereitstellte, nämlich die glaubwürdige Zusage, den Unternehmern, die er gerade erst legalisiert hatte, ihre Erträge nicht zu nehmen, ohne die demokratische Form mitzuliefern. Das Gegenbeispiel ist eine institutionelle Reform unter autoritärer Herrschaft.
Es gibt eine zweite Relativierung. Wenn ein armes Land schnell wächst, ist das zum Teil schlicht Aufholen: Wer weit unterhalb der technologischen Grenze beginnt, kann wachsen, indem er übernimmt, was die reiche Welt bereits erfunden hat, und die Konvergenzliteratur sagt genau die raketenhaften Raten voraus, die eine Volkswirtschaft mit dem Ausgangsniveau Malawis erreichen kann. Ein Teil des chinesischen Wunders ist das Aufholen, das jede Volkswirtschaft mit niedriger Ausgangsbasis und minimal funktionierenden Institutionen hätte realisieren können, und das begrenzt, wie viel Verdienst sich der Regimetyp zuschreiben kann. Die Reformfolge, die das Potenzial in tatsächliches Wachstum verwandelte, ist der historische Kern von Wirtschaftsgeschichte, Kap. 17 §17.1–17.2 (Dengs Öffnung und der Take-off der Sonderwirtschaftszonen). Der Vergleich des chinesischen mit dem sowjetischen Weg gehört in eine verwandte Große Frage.
„Ist Demokratie ein Luxus, den man sich erst mit Wachstum leisten kann?“
Das chinesische Modell besagt, dass ein fähiger, nicht gewählter Staat schneller Wachstum liefern kann als jede Demokratie und dass Wahlen im Entwicklungsstadium ein Luxus oder sogar ein Hindernis sind. Es ist der unbequemste Fall, auf den der Konsens über Demokratie und Wachstum antworten muss.
Das Modell und was es vermengt
„Politische Führer werden in China nach Verdienst und über Jahrzehnte gesammelter Erfahrung ausgewählt, nicht danach, wer das meiste Geld einwerben oder vor den Kameras am besten auftreten kann.“
— sinngemäß nach Daniel A. Bell, The China Model: Political Meritocracy and the Limits of Democracy, 2015
Bell vertritt das Argument für meritokratisches Regieren in seiner stärksten Form, und es verdient, direkt beantwortet zu werden. Seine These lautet, dass eine Auswahl nach über Jahrzehnte bewiesener Kompetenz für die besondere Aufgabe, eine Entwicklungswirtschaft zu führen, einer Auswahl durch Wahlen überlegen sein kann. Die Freiheit zum langen Horizont ist die Speerspitze: Eine Führung, die die nächste Abstimmung nicht gewinnen muss, kann kurzfristige Schmerzen aushalten, die ein Wahlzyklus bestraft, etwa verlustreiche Betriebe schließen oder Infrastruktur eine Generation vor der Nachfrage bauen. Drei Jahrzehnte lang ließ der ostasiatische Befund das wie eine empirische Regelmäßigkeit aussehen.
„Übertragbar am chinesischen Modell ist der institutionelle Inhalt, also sichere Eigentumsrechte, Vertragsdurchsetzung, Exportdisziplin und Humankapital, nicht die politische Form, die ihn zufällig geliefert hat.“
— die institutionalistische Lesart (siehe „Warum sind manche Länder reich und andere arm?“, Schritt 3)
Die Gegenposition räumt die meritokratische Maschinerie ein und bestreitet, dass das Wachstum an dieser Maschinerie hängt. Die Provinzen, auf die Bell verweist, wuchsen, weil Deng private Erträge legalisierte und glaubwürdig versprach, sie nicht zu beschlagnahmen. Das war ein institutioneller Zug, der grundsätzlich auch einer Demokratie offensteht. Und im Auswahlargument steckt eine Überlebensverzerrung: Dieselbe Konstruktion einer unkontrollierten Exekutive, die es einem Deng erlaubt, sich auf die lange Frist festzulegen, erlaubt es einem Mao, sich auf den Großen Sprung festzulegen, und der historische Befund kennt weit mehr Fälle der zweiten Art. Die Reformfolge der Deng-Ära, die die Arbeit leistete, ist dokumentiert in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 17 §17.2 (TVE, SWZ und der erste industrielle Take-off).
Wo uns das hinführt
Das Gegenbeispiel China ist echt, und jede ehrliche Antwort muss es mittragen. Aber es leistet etwas, das der Slogan übersieht: Es löst das Entweder-oder auf. Die nützliche Frage lautet, was Demokratie tut, das für das Wachstum von Belang ist, und wie verlässlich jeder Regimetyp es liefert. Ein einzelner spektakulärer Fall kann zeigen, dass der Effekt nicht unendlich ist. Er kann nicht zeigen, dass der Effekt null ist. Dafür braucht man Daten über viele Länder und viele Jahre, und genau diese Daten wollten sich dreißig Jahre lang nicht fügen.
China ist ein Fall, so anschaulich er auch sein mag, und ein Fall kann keine kausale Frage entscheiden. Drei Jahrzehnte lang fanden Ökonomen in den Länderquerschnittsdaten keinen klaren Effekt der Demokratie auf das Wachstum. Der Zusammenhang wirkte schwach, nicht vorhanden oder verkehrt herum. Dann behaupteten 2019 vier Ökonomen, ihn endlich isoliert zu haben.
Das Argument, dass Demokratie Wachstum verursacht
„In der Geschichte der Welt hat es in einer funktionierenden Demokratie noch nie eine Hungersnot gegeben.“
— Amartya Sen, Development as Freedom, 1999
Sens These ist eine falsifizierbare empirische Regelmäßigkeit, und sie hat gehalten. Hungersnöte töten in Autokratien: in Britisch-Indien, in Maos China, in der Ukraine unter Stalin, im heutigen Nordkorea. Und sie hören auf zu töten, sobald eine freie Presse über sie berichten kann und eine abwählbare Regierung sich für sie verantworten muss. Das verweist auf einen Kanal, über den die politische Form auf die Wirtschaft wirkt. Die Frage ist, ob dieser Kanal und andere wie er sich zu einem realen, messbaren, kausalen Effekt der Demokratie auf das Wachstum summieren.
Wenn Demokratie das Wachstum erhöht, muss sie das über erkennbare Kanäle tun, sonst ist „Demokratie verursacht Wachstum“ nur eine Korrelation, der man ein Verb angehängt hat. Das moderne bejahende Argument nennt vier.
(1) Institutionen. Demokratien bringen in der Regel Schranken für die Exekutive, Rechtsstaatlichkeit und sichere Eigentumsrechte hervor, also das inklusive Institutionenpaket nach AJR, das die Wachstumsliteratur als tiefere Determinante der Investitionen behandelt. (2) Humankapital. Regierungen, die einer breiten Wählerschaft Rechenschaft schulden, investieren mehr in Schulbildung für alle und in öffentliche Gesundheit als schmale Eliten, und Humankapital wächst sich zu Wachstum aus. (3) Rechenschaft. Eine freie Presse bringt schlechte Nachrichten ans Licht, und eine abwählbare Regierung muss darauf reagieren: die Fehlerkorrektur, die verhindert, dass ein politischer Fehler ein Jahrzehnt lang weiterläuft. (4) Geringeres Risiko katastrophaler Politik. Dieselbe Rechenschaft schneidet die schlimmsten Ergebnisse ab. Das ist Sens These von den ausbleibenden Hungersnöten, und sie ist die schärfste der vier, weil es um die Vermeidung der Katastrophe geht.
Dreißig Jahre lang wollten die Daten nichts davon bestätigen, und zwar wegen eines einzigen Problems: Reiche Länder werden demokratisch (Lipsets Modernisierungsthese), sodass eine positive Korrelation zwischen Demokratie und Wachstum einfach bedeuten könnte, dass Wachstum Demokratie verursacht. In „Democracy Does Cause Growth“ (Journal of Political Economy, 2019) nahmen sich Acemoglu, Naidu, Restrepo und Robinson diese Verzerrung vor. Ihre Methode: Sie nutzen Veränderungen innerhalb eines Landes, also den BIP-Pfad eines Landes vor und nach seiner Demokratisierung, statt Länder miteinander zu vergleichen, und instrumentieren die Demokratisierung jedes Landes mit Demokratisierungswellen in seiner Region, um die Schleife der umgekehrten Kausalität zu durchbrechen. Das zentrale Ergebnis ist ein langfristig um rund 20 % höheres BIP pro Kopf für ein Land, das sich demokratisiert.
Schematisch regressiert die Schätzgleichung das Niveau des logarithmierten BIP pro Kopf auf verzögerte Demokratie und die eigenen Verzögerungen, mit fixen Effekten für Länder und Jahre:
$$\ln y_{ct} = \beta\, D_{ct} + \sum_{j=1}^{p}\gamma_j \ln y_{c,t-j} + \alpha_c + \delta_t + \varepsilon_{ct}$$Dabei ist $D_{ct}$ der Demokratieindikator, $\alpha_c$ und $\delta_t$ fangen fixe Länder- und Jahreseffekte auf (sodass der Effekt aus Veränderungen innerhalb eines Landes identifiziert wird), und das Instrument der regionalen Demokratisierungswellen liefert Variation in $D_{ct}$, die plausiblerweise nichts mit dem eigenen Wachstumsschock eines Landes zu tun hat. Der langfristige Effekt ergibt sich, indem sich $\beta$ über die Persistenzterme $\gamma_j$ zur Zahl von rund 20 % aufsummiert.
Vergleichen Sie nicht das demokratische Dänemark mit dem autokratischen Tschad, denn die beiden unterscheiden sich außer im Regimetyp in tausend Punkten. Beobachten Sie ein einzelnes Land beim Übergang von der Autokratie zur Demokratie und verfolgen Sie, was danach mit seinem eigenen Wachstum geschieht. Und um den Einwand „die haben sich doch nur demokratisiert, weil sie ohnehin schon reicher wurden“ auszuschließen, stützen Sie sich darauf, dass sich Länder meist in regionalen Wellen demokratisieren, die eine einzelne Volkswirtschaft nicht ausgelöst hat. Was übrig bleibt, so argumentieren ANRR, ist der Effekt des Regimewechsels: etwa ein Fünftel mehr Einkommen pro Kopf, zwei Jahrzehnte später.
Der Kanal über die Institutionen ist der AJR-Ansatz extraktiver und inklusiver Institutionen. Formal ausgearbeitet ist er in Kap. 18 §18.3 (Institutionen und Entwicklung: Der AJR-Ansatz), und die Denklinie von Veblen über North zu Acemoglu steht in Ideengeschichte, Kap. 15 §15.4 (Die Neue Institutionenökonomik). Sens Argument über Rechenschaft und Verwirklichungschancen bildet eine eigene Strömung des Entwicklungsdenkens: Ideengeschichte, Kap. 16 §16.5 (Entwicklung als Freiheit: Sen und die Wende zu den Verwirklichungschancen).
Verhindert Rechenschaft die Katastrophe?
Sens These von den ausbleibenden Hungersnöten benennt den schärfsten wachstumsrelevanten Vorteil der Demokratie: Sie schneidet die schlimmsten Ergebnisse ab. Eine freie Presse und eine abwählbare Regierung erzwingen eine Fehlerkorrektur, die eine nicht rechenschaftspflichtige Regierung ein Jahrzehnt lang aufschieben kann.
Ein gemessener Effekt oder eine verunreinigte Korrelation
„Demokratisierungen erhöhen das BIP pro Kopf langfristig um etwa 20 %… Demokratie erhöht das künftige BIP, indem sie Investitionen fördert, die Schulbildung ausweitet, wirtschaftliche Reformen anstößt, die Bereitstellung öffentlicher Güter verbessert und soziale Unruhen verringert.“
— Daron Acemoglu, Suresh Naidu, Pascual Restrepo & James A. Robinson, Journal of Political Economy, 2019
Das ist das Ergebnis, das den modernen Konsens verschoben hat. Der Beitrag von ANRR war eine Identifikationsstrategie, die dem Endogenitätseinwand standhielt, der jede frühere Behauptung verdächtig gemacht hatte. Indem sie Länder durch ihre eigenen Übergänge verfolgten und mit regionalen Wellen instrumentierten, konnten sie argumentieren, dass die 20 % der Effekt des Regimewechsels selbst sind. Und sie benennen die Kanäle, nämlich Investitionen, Schulbildung, Reformen, öffentliche Güter und weniger Unruhen, sodass der Effekt die Erklärung über Institutionen und Rechenschaft ist, versehen mit einer Zahl.
„Das Einkommensniveau hat einen stark positiven Effekt auf das Überleben von Demokratien… Die beobachtete Korrelation zwischen Demokratie und Entwicklung könnte darauf zurückgehen, dass Demokratien in entwickelten Ländern eher überleben, und nicht darauf, dass Entwicklung durch Demokratie verursacht wird.“
— sinngemäß nach Adam Przeworski & Fernando Limongi, Journal of Economic Perspectives, 1993
Przeworski und Limongi formulieren den Einwand in seiner stärksten Form, und er beherrschte das Feld eine Generation lang: Die Korrelation zwischen Demokratie und Wohlstand im Ländervergleich ist real, aber ihre Richtung ist nicht identifiziert, weil Einkommen Demokratien überleben lässt (Lipsets Modernisierung), sodass der Pfeil von Wachstum→Demokratie laufen könnte. Solange niemand diese Verzerrung aufbrach, war „Demokratie verursacht Wachstum“ ein Glaubenssatz. Das ist das offene Problem, das ANRR gelöst zu haben beanspruchen, und ob ihnen das tatsächlich gelungen ist, ist die Frage von Schritt 3.
Wo uns das hinführt
Es gibt inzwischen ein ernsthaftes, modernes, kausal gefasstes Argument, dass Demokratie das Wachstum erhöht, über Institutionen, Humankapital und vor allem über die Rechenschaft, die Katastrophen verhindert. Der Kanal nach Sen ist nahezu sauber, die ANRR-Schätzung gibt dem Mittelwert eine glaubwürdige Zahl. Doch das Gebäude ruht auf einer methodischen Wette: dass Variation innerhalb der Länder, instrumentiert mit regionalen Wellen, den realen Effekt isoliert, den Ländervergleiche nicht isolieren konnten. Geht diese Wette auf, hat sich der moderne Mainstream zu Recht in Richtung „Ja“ bewegt. Geht sie nicht auf, sind wir wieder bei einer verunreinigten Korrelation. Das bejahende Argument lässt sich also noch nicht verbuchen, es muss erst seinen härtesten Test bestehen.
Die Behauptung von ANRR ruht auf einer methodischen Wette: dass Veränderungen innerhalb eines Landes den Effekt isolieren. Die Kritiker hatten zwei Antworten. Die eine betraf die Statistik: Hält das Instrument wirklich? Die andere betraf eine Liste von Ländern, die wie Raketen wuchsen, während sie jeden Widerspruch unterdrückten.
Identifikation und die Gegenbeispiele
„Mehr politische Rechte wirken sich nicht auf das Wachstum aus… Die erste Lehre lautet, dass Demokratie nicht der Schlüssel zum Wirtschaftswachstum ist.“
— Robert J. Barro, Determinants of Economic Growth, 1996/1997
Das ist der Einwand, den ANRR widerlegen sollte, und er hielt sich dreißig Jahre lang. Barros Länderquerschnittsregressionen fanden den Zusammenhang zwischen Demokratie und Wachstum schwach und nichtlinear, bestenfalls ein umgekehrtes U, wobei die am schnellsten wachsenden Länder oft bei mittleren Graden politischer Freiheit lagen. Hinter der Regression stand eine Liste von Namen: Korea, Taiwan, Singapur, China, Volkswirtschaften, die schneller wuchsen als fast jede Demokratie und dabei keinen Widerspruch duldeten. Ein sauberes bejahendes Argument muss an beidem vorbei, an der Statistik und an der Liste.
Zwei Einwände. Der erste betrifft die Identifikation. Barros umgekehrtes U im Querschnitt und das positive Ergebnis von ANRR innerhalb der Länder können beide zutreffen, weil sie auf unterschiedlicher Variation beruhen. Vergleicht man Länder miteinander, erfasst man alle Unterschiede zwischen reichen Demokratien und armen Autokratien. Beobachtet man ein Land bei seinem eigenen Übergang, rechnet man diese Unterschiede heraus. Die Frage ist, welche Variation die kausale Frage beantwortet und ob das Instrument der regionalen Wellen bei ANRR seine Ausschlussrestriktion erfüllt: Wirkt eine Demokratisierungswelle in der Nachbarschaft nur über die eigene Demokratisierung auf das Wachstum eines Landes und nicht direkt über Handel, Ansteckung oder einen gemeinsamen regionalen Schock? Das ist eine reale, bestreitbare Annahme, und die geschätzte Effektgröße hängt an ihr.
Der zweite Einwand ist die ostasiatische Liste. Korea unter Park, Taiwan unter der KMT, Singapur unter Lee, China unter Deng: Das sind echte Fälle, in denen hohe Staatskapazität, sichere Eigentumsrechte für Investoren, Exportdisziplin und hohe Investitionen in Humankapital ohne Demokratie bereitgestellt wurden, und das Wachstum folgte. Es sind reale Ausnahmen, die ein Urteil aushalten muss. Der institutionelle Aufbau des Entwicklungsstaats ist dokumentiert in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 14 §14.3 (Der ostasiatische Entwicklungsstaat), das Exportmodell der Tigerstaaten in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 17 §17.4. Der Vergleich der Vorlagen des Entwicklungsstaats (Japan und Korea) und die Frage der Industriepolitik sind Gegenstand verwandter Großer Fragen.
Dann kommt die Varianz. Autokratien wachsen im Durchschnitt nicht langsamer als Demokratien. Sie wachsen schwankender. Dieselbe unbeschränkte Exekutive, die es Deng erlaubt, sich auf eine Reform festzulegen, die sich in zwanzig Jahren auszahlt, erlaubt es Mao, sich auf den Großen Sprung nach vorn festzulegen, der 30 bis 45 Millionen Menschen tötete, beides unter demselben Einparteiensystem, eine Generation auseinander. Demokratien, eingehegt durch Rechenschaft, bringen weniger Wunder und weit weniger Katastrophen hervor. Autokratien bringen beide Ränder der Verteilung hervor. Das Erwartungswertargument für die Demokratie läuft also vor allem darauf hinaus, den linken Rand abzuschneiden. Deshalb ist Sens Kanal der ausbleibenden Hungersnöte der schärfste des bejahenden Arguments, und deshalb ist der zentrale Effekt real, aber bescheiden. Die Unterscheidung zwischen Institutionen und Regimetyp, auf der das beruht, steht in Kap. 18 §18.4 (Extraktive vs. inklusive Institutionen).
Der Varianzpunkt ist auch bei gleichen Mittelwerten scharf. Seien $g_D$ und $g_A$ das Wachstum unter Demokratie und Autokratie. Die empirische Regelmäßigkeit lautet ungefähr $\mathbb{E}[g_D] \approx \mathbb{E}[g_A]$, aber $\mathrm{Var}(g_A) \gg \mathrm{Var}(g_D)$. Eine risikoscheue Gesellschaft, die $\mathbb{E}[\ln(\text{income})]$ maximiert und damit den katastrophalen linken Rand stark bestraft, zieht $g_D$ selbst bei gleichem Mittelwert vor, denn
$$\mathbb{E}[\ln(1+g)] \approx \mathbb{E}[g] - \tfrac{1}{2}\mathrm{Var}(g).$$Das Regime mit der höheren Varianz wird durch den zweiten Term bestraft. Der Vorsprung der Demokratie ist die Verringerung der Varianz.
Autokratien wachsen nicht langsamer, sie streuen breiter. Man bekommt mehr Dengs und mehr Maos. Wem es ebenso wichtig ist, eine Katastrophe zu vermeiden wie den großen Treffer zu landen, und das gilt für die meisten Gesellschaften, weil eine einzige Hungersnot die Gewinne einer Generation auslöscht, der zieht das Regime vor, das auf ein paar Wunder verzichtet, um die Katastrophen zu vermeiden. Das ist der eigentliche Wachstumsvorteil der Demokratie: Sie fliegt fast nie in die Luft.
„Demokratie ist nicht der Schlüssel zum Wirtschaftswachstum.“
— Robert J. Barro, Determinants of Economic Growth, 1996/1997
Haben Autokratien mehr Maos und mehr Dengs?
Der tiefste Einwand lautet, dass der Regimetyp eher die Varianz des Wachstums vorhersagt als den Mittelwert. Autokratien bringen beide Ränder hervor. Damit wird der Vorteil der Demokratie zur Vermeidung von Katastrophen.
Der richtige Einwand und die glaubwürdige Antwort
„Wachstum und Demokratie werden für ein Panel von rund 100 Ländern von 1960 bis 1990 untersucht… Zu den günstigen Wirkungen auf das Wachstum gehören die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit, freie Märkte, geringer Staatskonsum und hohes Humankapital. Hält man Variablen dieser Art… konstant, ist der Gesamteffekt der Demokratie auf das Wachstum schwach negativ.“
— Robert J. Barro, Journal of Economic Growth, 1996
Barros Fassung ist die stärkste des Skeptikers. Sie räumt ein, dass Rechtsstaatlichkeit, sichere Märkte und Humankapital das Wachstum antreiben. Sie bestreitet, dass Demokratie darüber hinaus etwas hinzufügt: Hält man die institutionelle Qualität fest, verschwindet das Etikett des Regimes. Wohlwollend gelesen ist das die These, dass die Institutionen die kausale Variable sind. Diese These ist zur Hälfte richtig, und um die richtige Hälfte herum ist das Urteil gebaut. Deshalb muss die bejahende Seite ihr auf ihrem eigenen Feld antworten.
„Ein mögliches Bedenken ist, dass Demokratisierungen nicht zufällig erfolgen… Wir nutzen die Neigung von Demokratisierungen, in regionalen Wellen aufzutreten, um ein Instrument zu konstruieren, und unsere Schätzungen des Effekts der Demokratie auf das Wachstum sind robust und eher noch größer.“
— sinngemäß nach Acemoglu, Naidu, Restrepo & Robinson, Journal of Political Economy, 2019
Die Erwiderung von ANRR begegnet Barro auf dem Feld der Methode. Wo Barro die institutionelle Qualität festhielt und für die Demokratie nichts übrig fand, weisen ANRR darauf hin, dass Demokratie zum Teil der Weg ist, auf dem ein Land institutionelle Qualität erwirbt. Wer auf sie konditioniert, kann also genau den Kanal wegrechnen, über den der Effekt läuft. Ihr instrumentiertes Design innerhalb der Länder versucht, den Gesamteffekt der Demokratie samt ihrer Kanäle zu messen, und findet eine positive Zahl. Unter dem Strich steht eine abgewogene Teilung: Das Design innerhalb der Länder ist die glaubwürdigere Identifikation, also liest der Mainstream den Effekt zu Recht als real und positiv. Die Größenordnung aber hängt an einem Instrument, das die Skeptiker bestreiten können, also bleibt die Effektgröße offen.
Wo uns das hinführt
Der Endogenitätseinwand war der richtige, und das Design von ANRR innerhalb der Länder ist die glaubwürdigste Antwort darauf, weshalb der moderne Mainstream den Effekt als real und positiv liest. Doch drei Dinge überstehen diese Antwort: Der Effekt ist bescheiden. Die ostasiatischen Entwicklungsstaaten sind reale Ausnahmen, die ein Urteil aushalten muss. Und der Varianzbefund verlagert den deutlichsten Vorsprung der Demokratie von der Anhebung des Mittelwerts zum Abschneiden des katastrophalen Randes. Bleibt, ehrlich zu sagen, worauf das hinausläuft und was unter dem Etikett des Regimes die kausale Arbeit leistet.
Also: ein realer, aber bescheidener Effekt, eine glaubwürdige, wenn auch bestrittene Identifikation, eine Reihe echter autoritärer Ausnahmen und ein Varianzbefund, der den Vorteil als Vermeidung von Katastrophen neu fasst. Was ist die Synthese, und welche Variable leistet die Arbeit?
Das Urteil: institutionelle Qualität vor Regimetyp
Die Frage, die sich wie ein Entweder-oder anließ, Demokratie oder Autoritarismus, löst sich nicht so auf, dass eine Seite gewinnt. Sie löst sich in eine andere Variable auf. Nach dem Gegenbeispiel, dem bejahenden Argument und der Debatte über die Identifikation lautet die Antwort: Investitionen, Innovation und Wachstum werden von institutioneller Qualität angetrieben, also von Rechtsstaatlichkeit, sicheren Eigentumsrechten, Staatskapazität und Schranken für die Exekutive. Der Effekt der Demokratie läuft wesentlich darüber, wie verlässlich sie diese Güter bereitstellt, und dazu über die Rechenschaft, die die schlimmsten Ergebnisse vom Tisch hält.
Die Auflösung des Entweder-oder ist der entscheidende Zug. Der Regimetyp ist ein ungenauerer Prädiktor als die institutionelle Qualität, weil die Zuordnung von Form zu Inhalt an beiden Enden locker ist: Demokratie bringt meist, aber nicht immer, Schranken für die Exekutive und Rechtsstaatlichkeit hervor, und manche Autokratien, die ostasiatischen Entwicklungsstaaten, können die institutionellen Güter für eine gewisse Zeit ebenfalls bereitstellen. „Institutionelle Qualität“ schirmt also das meiste von dem ab, was „Demokratie“ erfasst hatte, und das ist Barros halb richtiger Punkt. Was sie nicht abschirmt, ist der Kanal der Rechenschaft, die Fehlerkorrektur, die den katastrophalen linken Rand abschneidet. Diesen Kanal liefert die Demokratie verlässlicher als jede Autokratie, und deshalb ist der ANRR-Effekt real und positiv.
Dieses Urteil ist ein Sonderfall eines tieferen Befunds über Staatskapazität: Die Form eines Staates entscheidet, ob seine Kapazität breites Wachstum ermöglicht oder abschöpft. Das ist die institutionalistische Linie von North bis Acemoglu, die bei inklusiv gegen extraktiv als der eigentlichen Weggabelung ankommt. Die epochenübergreifende Fassung dieses Befunds, also wie sich wirtschaftliche Staatskapazität bildet und was sie ermöglichend statt abschöpfend macht, behandelt die Große Frage zur Staatsbildung. Die Weggabelung, um die es hier geht, ist Demokratie gegen Autokratie. Die Denklinie verläuft durch Ideengeschichte, Kap. 15 §15.4 (Die Neue Institutionenökonomik: Williamson, North und die IV-Revolution), und das Instrumentarium steht in Kap. 18 §18.4 (Extraktive vs. inklusive Institutionen).
Regimetyp oder institutionelle Qualität?
Ein Streit auf der Ebene des Rahmens bleibt bestehen.
Die Lesart „der Regimetyp ist die Variable“ sagt: Demokratie ist aus eigenem Recht kausal tragend, der ANRR-Effekt ist der Beweis, und ihn „bloß Institutionen“ zu nennen heißt, ein reales, gemessenes Ergebnis auf der Ebene des Regimes wegzudefinieren. Daran ist etwas: ANRR finden den Effekt selbst unter Kontrolle einer ganzen Reihe von Faktoren, zum Teil deshalb, weil die Institutionen über die Demokratie aufgebaut werden.
Die Lesart „die institutionelle Qualität ist die Variable“ gewinnt bei der Verlässlichkeit. Der Regimetyp sagt institutionelle Qualität nur lose voraus, denn Demokratien liefern sie manchmal nicht und Autokratien manchmal doch. Deshalb ist die institutionelle Qualität die direktere und verlässlichere Ursache, und der Effekt der Demokratie wirkt wesentlich über sie und zusätzlich über den Kanal der Rechenschaft, dem keine Autokratie gleichkommt. Das ist eine Festlegung auf der Ebene des Rahmens: Der Regimetyp zählt, aber das Wachstum tragen der institutionelle Inhalt und die Fehlerkorrektur.
Das Urteil
Demokratie fördert das Wachstum in bescheidenem Maß, vor allem über die Institutionen und die Rechenschaft, die sie in der Regel hervorbringt, doch die kausale Arbeit leistet die institutionelle Qualität, nicht das Etikett des Regimes. Die besten modernen Belege stützen einen realen, positiven Effekt von Demokratie→Wachstum in der Größenordnung von langfristig 20 % mehr BIP pro Kopf, der über Institutionen, Humankapital und Rechenschaft wirkt. Aber der Effekt ist bescheiden, die Autokratien der ostasiatischen Entwicklungsstaaten sind reale Ausnahmen mit hohem Wachstum, die ein Urteil aushalten muss, und der schärfste wachstumsrelevante Vorsprung der Demokratie ist die Vermeidung von Katastrophen, das Abschneiden des linken Randes politischer Desaster. Autokratien haben eine höhere Wachstumsvarianz: mehr Dengs und mehr Maos.
In den drei Schichten, die eine ehrliche Teilung verlangt: Auf der Ebene des Rahmens lautet die Festlegung, dass die institutionelle Qualität die direktere und verlässlichere Variable ist und der Effekt der Demokratie wesentlich über sie und die Rechenschaft läuft. Das heißt weder „der Regimetyp ist belanglos“ noch „die Demokratie ist der Generalschlüssel“. Auf der Ebene der Methode ist der tragende offene Streit die Identifikation: Das dynamische Paneldesign innerhalb der Länder (ANRR) ist die glaubwürdigere Antwort auf den Endogenitätseinwand als die Querschnittsarbeiten (Barro), weshalb sich der Mainstream in Richtung „real und positiv“ bewegt hat, während die Gültigkeit des Instruments bestreitbar bleibt. Auf der Ebene der Größenordnung der Parameter bleiben offen: die Größe des Effekts (rund 20 % gegenüber kleineren revisionistischen Schätzungen), der Anteil des ostasiatischen Wunders, der auf autoritäre Koordination statt auf Aufholen und Liberalisierung entfällt, und wie verlässlich Autokratien institutionelle Qualität bereitstellen können. Das Urteil übernimmt die derzeit vorherrschenden Schätzungen, ohne zu beanspruchen, diese Fragen zu entscheiden.
Das ist die Antwort auf die Frage, ob Demokratie Wachstum verursacht, also auf Größe und Kanäle des Koeffizienten. Es ist keine Antwort auf die Frage, ob Autokratien einen eigenen Vorteil bei der langfristigen Planung haben (eine andere Frage, mit einer eigenen, als Gegenstück angelegten Großen Frage), und auch keine darauf, ob Demokratie aus Gründen jenseits des Wachstums wertvoll ist, worüber der Blickwinkel des Wachstums nicht urteilt. Auf die eigene Frage beschränkt, ist die Antwort abgewogen: ein reales, bescheidenes, institutionell vermitteltes Ja, mit dem Vorbehalt, dass das Etikett des Regimes immer nur ein Stellvertreter für das war, worauf es ankam.
Wo uns das hinführt
Wir haben mit dem unbequemsten Fall begonnen, auf den der Konsens über Demokratie und Wachstum antworten muss: China, 1980 ärmer als Malawi, vierzig Jahre später eine Supermacht, unter Einparteienherrschaft. Jeder der vier Schritte hat den bequemen Antworten etwas genommen. (1) Das Gegenbeispiel ist real, löst aber das Entweder-oder auf: China stellte unter autoritärer Herrschaft bestimmte institutionelle Güter bereit, und damit verschiebt sich die Frage von „Demokratie oder nicht?“ zu „Was tut Demokratie, das für das Wachstum von Belang ist?“ (2) Das bejahende Argument ist inzwischen ernsthaft und modern: Die Identifikation von ANRR innerhalb der Länder hat dem Effekt eine glaubwürdige Zahl von rund 20 % gegeben, und Sens Kanal der ausbleibenden Hungersnöte benennt seinen schärfsten Mechanismus. (3) Die Debatte über die Identifikation hat das bejahende Argument seinem härtesten Test unterzogen, dem Endogenitätseinwand und den ostasiatischen Ausnahmen, und der Varianzbefund hat den Vorsprung der Demokratie vom Mittelwert an den Rand verlagert. (4) Das Urteil wägt ab: real, positiv, bescheiden, institutionell vermittelt.
Die ehrliche Antwort liegt in der Abwägung. Der deutlichste Beitrag der Demokratie ist, den katastrophalen linken Rand abzuschneiden. Wenn Ihnen das nächste Mal jemand erzählt, „das chinesische Modell beweist, dass Demokratie unnötig ist“, oder „natürlich verursacht Demokratie Wachstum“, haben Sie das Werkzeug, über beides hinauszugehen: Fragen Sie, welche institutionellen Güter bereitgestellt werden, von wem und wie verlässlich, und ob jemand die Katastrophe im Blick behält.