L'État-providence est-il une assurance, une redistribution ou une stabilisation ?
Le même chèque de chômage est une indemnisation de risque, un transfert des riches vers les pauvres et un frein à la prochaine récession. Lequel des trois est-il vraiment ?
L'État-providence comme assurance
« Une assurance sociale pleinement développée peut apporter la sécurité du revenu : c'est une attaque contre le Besoin. Mais le Besoin n'est que l'un des cinq géants qui barrent la route de la reconstruction… Les autres sont la Maladie, l'Ignorance, l'Insalubrité et l'Oisiveté. »
— William Beveridge, Social Insurance and Allied Services (le rapport Beveridge), 1942
Beveridge a bâti l'État-providence d'après-guerre sur un seul mot : l'assurance. Vous cotisez tant que vous êtes en bonne santé et en emploi, vous percevez quand vous êtes malade, sans emploi ou âgé. Quatre-vingts ans plus tard, l'économie publique dominante a fait de cette justification fondatrice un corps de théorie raffiné, et elle lit toujours l'État-providence d'abord comme un moyen d'assurer les risques qu'aucun marché privé ne veut prendre.
Commencez par la raison pour laquelle le marché privé laisse un vide à combler. L'assurance santé se délite sous l'effet de la sélection adverse : ceux qui veulent le plus être couverts sont ceux que l'assureur veut le moins couvrir, si bien que le prix monte jusqu'à ce qu'il ne reste plus que des malades pour acheter. L'assurance chômage est ruinée par l'aléa moral : un assureur distingue difficilement un vrai licenciement d'une décision discrète de cesser de chercher. L'épargne retraite bute sur la défaillance du marché des rentes viagères et sur notre propre tendance à trop peu épargner pour un moi futur que nous escomptons trop fortement.
L'assurance sociale est l'appareil qui ramasse ce que le marché privé laisse tomber. Le soutien quasi unanime dont elle bénéficie se voit le mieux derrière un voile d'ignorance : imaginez que vous choisissiez les règles avant de savoir si vous naîtrez robuste ou fragile, dans un métier stable ou dans un métier qui meurt. De là, une personne averse au risque vote pour la mutualisation à chaque fois, comme pour un contrat qu'elle signerait pour elle-même. C'est pourquoi la clientèle de l'État-providence comprend aussi les riches : tout le monde court les risques, donc l'assurance est universelle même quand le financement est progressif.
Une fois l'État-providence conçu comme une assurance, ses questions de conception deviennent actuarielles. Quelle générosité pour une prestation ? La réponse met en balance la consommation que l'on lisse et la recherche d'emploi que l'on émousse : c'est la règle de Baily-Chetty pour le taux de remplacement optimal. Comment régler au mieux l'ensemble du système de prélèvements et de transferts ? C'est le programme de Mirrlees, puis de Diamond-Mirrlees-Saez, sur l'assurance sociale optimale, qui traite l'État-providence comme un mécanisme unique résolvant à la fois la mutualisation des risques et l'équité qu'elle peut s'offrir. Tenez pour l'instant le versant assurance comme premier : l'étape 2 tirera sur le fil de l'équité que contient la même mécanique.
La condition de Baily-Chetty fixe le taux de remplacement optimal de l'indemnité de chômage là où le gain de lissage de la consommation égale le coût d'aléa moral :
$$\frac{\Delta c}{c} \cdot \gamma \approx \varepsilon_{1-e,b}$$où $\Delta c / c$ est la chute de consommation à l'entrée au chômage, $\gamma$ le coefficient d'aversion relative au risque et $\varepsilon_{1-e,b}$ l'élasticité de la durée du chômage par rapport à l'indemnité. Une chute de consommation plus forte ou une population plus averse au risque justifient une indemnité plus généreuse, tandis qu'une réponse plus élastique de la recherche d'emploi plaide en sens inverse.
Une indemnité vaut le plus quand la perte de votre emploi ferait autrement s'effondrer vos dépenses, et le moins quand elle ne fait que payer les gens pour chercher un peu plus longtemps qu'ils ne l'auraient fait. Le bon montant se situe là où l'aide apportée à quelqu'un réellement en difficulté cesse de valoir les semaines de recherche supplémentaires qu'elle achète. Ce compromis entre matelas et incitation est le problème de conception de l'assurance.
Le raisonnement par la défaillance de marché et l'appareil de l'aléa moral se trouvent au ch. 4 §4.2 et au §4.3. La mécanique de la fiscalité optimale, qui présente l'assurance sociale comme un mécanisme conçu, est au ch. 16 §16.7 (Fiscalité optimale de Ramsey). Pour la filiation intellectuelle, Beveridge travaillant à l'intérieur du compromis de l'époque keynésienne, voir Histoire de la pensée économique, ch. 8 (La révolution keynésienne et la synthèse néoclassique).
Le cadrage assurantiel dans toute sa force
Lisez l'État-providence comme le lisent Diamond, Mirrlees et Saez, et les arguments moralisés tombent. Un État-providence est l'appareil par lequel une société mutualise les grands risques du cycle de vie, le chômage, l'invalidité, la longévité, le coût de la maladie, que les contrats privés ne savent pas tarifer sans s'effondrer. Les riches sont couverts eux aussi, parce qu'ils affrontent la même incertitude quant au géant qui viendra les chercher. Les questions de conception sont techniques, quel taux de remplacement, quel délai de carence, quelle étendue de couverture, parce qu'un régime d'assurance est une chose que l'on règle. Dans cette lecture, l'État-providence est proche d'une amélioration au sens de Pareto : un contrat que des citoyens averses au risque écriraient pour eux-mêmes s'ils s'asseyaient à la table avant de connaître leur sort.
Gøsta Esping-Andersen pousse le même cadrage d'un cran : l'État-providence, soutient-il, réalise la démarchandisation, il permet de tenir un niveau de vie sans dépendre entièrement de la vente de sa force de travail aux conditions que le marché offre cette semaine-là. C'est la force politique logée dans le raisonnement actuariel. Un travailleur qui sait que perdre cet emploi ne signifiera pas perdre sa maison négocie autrement et vote autrement que celui qui l'ignore. Pris au sérieux, le cadrage assurantiel est l'explication mûrie que la discipline donne d'une question à laquelle Beveridge répondait correctement : comment une société affranchit-elle ses membres de la tyrannie de la prochaine paie sans faire comme si le risque n'existait pas ?
Ce que ce cadrage ne pose pas, c'est la question suivante, pourtant évidente. L'assurance mutualise le risque, mais le risque de qui, et sur la poche de qui ? Dès l'instant où vous remarquez que le cotisant et le bénéficiaire ne sont pas forcément la même personne, vous avez quitté le cadre assurantiel et vous êtes entré dans le suivant.
« Les programmes destinés aux pauvres sont de pauvres programmes. Les prestations universelles construisent la coalition qui les maintient généreuses, alors que celles qui sont soumises à conditions de ressources restent éternellement sur la sellette. »
— l'argument universaliste, d'après Walter Korpi & Joakim Palme, « The Paradox of Redistribution », 1998
L'assurance sociale doit-elle être universelle ou soumise à conditions de ressources ?
Le cadrage assurantiel veut tout le monde dans la mutualisation. Le cadrage redistributif veut que l'argent parvienne à ceux qui en ont le plus besoin. Les deux donnent des réponses opposées à la même question de conception, et c'est le signe que deux cadrages sont à l'œuvre.
Où cela nous mène
Le cadrage assurantiel est juste comme condition nécessaire. Aucun État-providence ne se défend sans référence aux défaillances de marché qu'il répare : les risques sont réels et les solutions privées se délitent vraiment. Mais il est insuffisant. L'assurance seule ne peut pas rendre compte du fait que le système déplace des ressources entre des ménages différents, et elle ne dit rien de ce que tout cet appareil fait au cycle économique. Gardez l'assurance comme la couche où la mutualisation des risques est correctement rendue, et lisez la suite pour les deux couches qu'elle laisse de côté. La construction d'après-guerre sur laquelle ce cadrage s'appuie, de la Grande-Bretagne de Beveridge au compromis du libéralisme encastré, forme l'ossature d'Histoire économique, ch. 13 (La Seconde Guerre mondiale et l'ordre de Bretton Woods) et de l'expansion à l'échelle de l'OCDE du ch. 14 (L'âge d'or de l'après-guerre et la décolonisation). (La lecture d'économie politique comparée passe par Les trois mondes de l'État-providence (1990) de Gøsta Esping-Andersen, une source de sociologie politique qui se tient hors de la filiation de l'histoire de la pensée économique et qui est citée ici directement.) Le raisonnement de l'instrument redistributif est l'ossature de la Grande Question voisine « L'inégalité est-elle un problème que la science économique peut résoudre ? ». Celui de la stabilisation appartient à « Les dépenses publiques aident-elles l'économie ? ». L'État-providence d'après-guerre est lui-même un moment majeur de l'arc plus large du XXe siècle que retrace le fil de la formation de l'État.
Les cinq géants de Beveridge ne sont pas le seul cadre sous lequel l'État-providence a vécu. Le même chèque de chômage, issu du même programme fédéral, se lit autrement quand on cesse de demander contre quel risque cela assure-t-il pour demander de quelle poche vient cet argent, et dans laquelle atterrit-il. Si le cadrage assurantiel est juste, l'État-providence est un contrat que nous signerions tous à l'aveugle. Si le cadrage suivant est juste, il est la forme institutionnelle que prend la créance d'une coalition sur le revenu d'une autre.
L'État-providence comme redistribution
« La réduction des inégalités intervenue dans la plupart des pays développés entre 1910 et 1950 est avant tout la conséquence des guerres et des révolutions, ainsi que des politiques adoptées pour faire face à ces chocs. La remontée des inégalités après 1980 tient largement aux retournements politiques inverses des dernières décennies. »
— Thomas Piketty, Le Capital au XXIᵉ siècle, 2014
Lisez-le à la manière de Piketty, et l'État-providence cesse d'être une mutualisation du risque pour devenir un verdict sur la répartition. Ses transferts déplacent de l'argent entre des personnes, de celles qui gagnent le plus vers celles qui gagnent le moins. Dans ce cadrage, les questions de conception ne sont plus actuarielles, elles sont politiques. Quelle progressivité pour les taux ? À qui retire-t-on sa prestation au nom des ressources ? Et qu'était le grand reflux d'après 1980, sinon une redistribution à l'envers ?
Le cadrage redistributif s'appuie sur l'appareil du surplus et de l'incidence. Celui qui supporte réellement un impôt n'est pas celui qui l'acquitte légalement : la charge se dépose sur le côté du marché le moins capable de bouger, question d'élasticités relatives. C'est le terrain sur lequel se tient le cadrage redistributif : tout transfert a une incidence réelle, et l'État-providence est le mécanisme qui décide où elle tombe.
Le mécanisme de fiscalité optimale que nous venons de rencontrer sous le cadrage assurantiel est le même que celui qu'emploie le cadrage redistributif. L'impôt sur le revenu optimal de Mirrlees met en balance un gain d'équité et un coût d'efficience : le planificateur social choisit un barème étant donné la vigueur de la réaction de l'offre de travail, le degré d'aversion de la société aux inégalités et l'épaisseur de la queue supérieure des revenus. Diamond et Saez transforment la même logique en un nombre, un taux marginal supérieur optimal qui monte avec le paramètre de Pareto de la queue droite et baisse avec l'élasticité du revenu imposable, un taux qui se situe au-dessus du taux supérieur en vigueur dans la plupart des pays riches. La mécanique n'a pas changé depuis l'étape 1. Seule la question que nous lui posons a changé.
Piketty ajoute l'inquiétude structurelle que le cadre statique de la fiscalité optimale peut manquer : si le rendement du capital dépasse durablement le taux de croissance, $r > g$, le patrimoine hérité se concentre plus vite que le revenu du travail ne peut rattraper, et un État-providence qui ne taxe que le revenu apporte un instrument au mauvais combat.
Le taux marginal supérieur optimal de Diamond-Saez s'écrit
$$\tau^{*} = \frac{1}{1 + a \cdot e}$$où $a$ est le paramètre de Pareto de la distribution des hauts revenus (un $a$ plus faible = une queue supérieure plus épaisse) et $e$ l'élasticité du revenu imposable par rapport au taux net d'impôt. Une queue supérieure plus épaisse et une base fiscale moins réactive poussent toutes deux vers le haut le taux supérieur qui maximise les recettes, le même calcul que l'étape 1 menait pour l'assurance, mené ici pour le partage du gâteau.
Jusqu'où peut-on pousser le taux supérieur avant que les riches cessent de gagner ou se mettent à cacher ce qu'ils gagnent ? Ce plafond dépend de deux choses : la concentration des très hauts revenus (plus de concentration, plus à gagner à les taxer) et l'ampleur du changement de comportement des hauts revenus en réaction (plus d'évitement, moins à gagner). Mettez des valeurs plausibles et le taux supérieur qui maximise les recettes ressort plus haut que ce que la plupart des pays prélèvent aujourd'hui.
Le socle du surplus et de l'incidence se trouve au ch. 3 §3.4 (Surplus du consommateur et surplus du producteur) et au §3.5 (Incidence fiscale). Le mécanisme de Mirrlees, qui transforme l'information privée en barème optimal, est au ch. 12 §12.1 (Choix social et principe de révélation). Et le même point d'ancrage sur Ramsey et la fiscalité optimale qui portait la lecture assurantielle à l'étape 1 porte ici le calibrage du taux supérieur de Diamond-Saez, au ch. 16 §16.7. Pour la filiation de l'analyse distributive, le renouveau moderne passe par Histoire de la pensée économique, ch. 17 (La nouvelle synthèse et le pluralisme moderne).
Le cadrage redistributif dans toute sa force
Lisez l'État-providence comme le lisent Atkinson, Piketty, Saez et Zucman, et le vocabulaire actuariel commence à ressembler à un costume. Un État-providence est l'appareil par lequel une société impose un choix de répartition sur ce que son économie produit, sur qui garde combien. C'est pourquoi ses questions de conception relèvent de l'économie politique : le barème des taux, les seuils de ressources, l'étendue de la couverture définie par la question de savoir à qui la prestation revient, sont autant de batailles sur les parts, menées dans le vocabulaire de la justice. Anthony Atkinson a passé sa carrière à répéter que l'État-providence est la forme institutionnelle que prend la réponse d'une société aux inégalités, et que cette réponse est un choix, non une découverte.
Le cadrage doit aussi être honnête sur ses adversaires les plus forts. L'argument du régime de contraction, Friedman et Hayek en théorie, Reagan et Thatcher au pouvoir, soutenait qu'un État transférant tous azimuts émousse les incitations qui font croître les économies, que des taux marginaux élevés chassent l'effort et le capital à l'étranger, et que « redistribution » est un nom poli pour le vote par lequel un groupe s'attribue les gains d'un autre. L'affirmation de Thatcher selon laquelle la société n'existe pas, qu'il n'y a que des individus et des familles, était un argument redistributif mené à l'envers : niez le sujet collectif et vous niez la créance collective. La réforme de l'aide sociale menée par Clinton en 1996, qui mit fin au droit fédéral, fut la même logique adoptée par le centre gauche. Prenez cet argument dans toute sa force et le cadrage redistributif mérite sa réplique : le tournant d'après 1980 n'a pas aboli l'État-providence, il l'a redistribué vers le haut, en changeant les revenus sur lesquels le système de prélèvements et de transferts pesait le plus, et le $r > g$ de Piketty avertit que laisser le patrimoine intact permet à la concentration de distancer n'importe quel impôt sur le revenu que vous voudrez fixer.
Ce que ce cadrage n'aborde pas, c'est l'effet des transferts sur l'économie tout entière. Il traite un chèque comme une créance sur le partage du gâteau et manque l'injection de demande qui atterrit dans la production du trimestre suivant. C'est l'échelle à laquelle opère le troisième cadrage.
« La guerre des classes existe, c'est vrai, mais c'est ma classe, celle des riches, qui la mène, et nous sommes en train de la gagner. »
— Warren Buffett, entretien avec The New York Times, 2006
L'État-providence : guerre des classes ou contrat social ?
Un camp entend « redistribution » et voit un contrat que tout le monde a signé, l'autre l'entend et voit un pillage. Le cadrage redistributif rend la question évaluable sans vous obliger à choisir un méchant.
Où cela nous mène
Le cadrage redistributif est juste comme description positive de ce que la conception de l'État-providence et la politique de sa contraction mettent réellement en jeu : la progressivité des taux, les seuils de ressources, le revenu de qui est taxé à quel taux, la prestation de qui est retirée au nom des ressources. Il complète le cadrage assurantiel : la même mécanique de Mirrlees et de Diamond-Saez admet les deux lectures et optimise conjointement la mutualisation des risques et le partage du gâteau. Gardez la redistribution comme la couche où le conflit d'économie politique sur les parts est correctement rendu, car la période d'après 1980 est inintelligible sans elle. Les décennies de contraction, lues comme un reflux redistributif, forment l'ossature d'Histoire économique, ch. 16 (La stagflation et le tournant néolibéral). Le creusement des inégalités internes aux pays, qui a réactivé ce cadrage après 2000, passe par le ch. 18 (Mondialisation, financiarisation et Grande Modération). Les trajectoires comparées de la contraction dans le monde riche, la Grande-Bretagne, les États-Unis, l'Allemagne, la France, se lisent d'un coup d'œil sur la carte du PIB. La filiation profonde part d'Histoire de la pensée économique, ch. 3 (L'économie politique classique), où Ricardo a fait de la répartition la question centrale, et passe par le ch. 4 (Marx), avec le cadre du conflit de classes duquel la tradition Atkinson-Piketty reste en tension productive. Pour la profondeur sur la conception des instruments, les taux supérieurs, les impôts sur le patrimoine, le mécanisme qui les sous-tend, la Grande Question voisine « L'inégalité est-elle un problème que la science économique peut résoudre ? » va là où cette étape ne fait que pointer. Le recadrage qui demande si la question de fond est la pauvreté ou la répartition est repris directement dans « La pauvreté est-elle une question de pauvreté ou de répartition ? ». Et savoir si la contraction d'après 1980 a même constitué un tournant politique cohérent est contesté dans « Le néolibéralisme a-t-il vraiment régné ? »
La même mécanique que l'étape 1 a lue comme une assurance et l'étape 2 comme une redistribution admet une troisième lecture, qui n'apparaît dans aucune des deux littératures parce qu'elle opère à une tout autre échelle. Quand le chèque de chômage part en récession, il est une indemnisation de risque (étape 1), un transfert des riches vers les pauvres (étape 2) et un acte macroéconomique : il maintient un chômeur en état de dépenser et, par là, empêche la récession de se nourrir d'elle-même.
L'État-providence comme stabilisation
« Les allocations chômage élargies et les chèques de relance sont la principale raison pour laquelle la récession pandémique n'est pas devenue une dépression. Ils ont mis de l'argent entre les mains de gens qui l'ont dépensé, immédiatement, et là où cela comptait. »
— l'argument de la stabilisation, d'après l'échange Furman–Summers de 2021 sur l'American Rescue Plan
Même les économistes qui argumentent d'ordinaire sur l'État-providence en termes d'assurance et de redistribution ont eu recours, après 2008 puis à nouveau en 2020, à un troisième vocabulaire. Jason Furman et Lawrence Summers étaient en net désaccord sur l'ampleur de relance qui serait excessive, mais tous deux argumentaient dans la langue de la demande agrégée, des multiplicateurs et de celui qui dépense un dollar supplémentaire. C'est le cadrage de la stabilisation, et l'appareil qui le rend précis est le plus récent des trois.
Commencez par le multiplicateur. Un dollar de transfert public augmente la production de plus d'un dollar quand le bénéficiaire le dépense, que l'épicier du bénéficiaire en dépense une partie, et ainsi de suite le long de la chaîne : c'est la logique de la croix keynésienne que la Grande Question voisine sur les dépenses publiques développe en profondeur. L'apport propre de l'État-providence est de déclencher ce mécanisme automatiquement : en récession, les demandes d'indemnisation du chômage augmentent, les inscriptions à SNAP progressent, l'éligibilité à l'EITC s'élargit, le tout sans un seul vote nouveau au Congrès. Ce sont les stabilisateurs automatiques. L'aide arrive à la vitesse de la récession.
Mais tous les dollars ne stabilisent pas également. La macroéconomie à agents hétérogènes, les modèles HANK de Kaplan et Violante, qui prolongent les études de Parker, Souleles et Johnson sur les remboursements d'impôt, montre que la propension marginale à consommer est proche de un pour les ménages contraints par le crédit, qui vivent au jour le jour, et proche de zéro pour les épargnants non contraints. Un transfert qui atteint une famille contrainte en liquidité est dépensé, tandis que le même transfert versé à un épargnant confortable disparaît pour l'essentiel dans un solde bancaire. La conception distributive de l'État-providence, c'est-à-dire le ménage que le chèque atteint, est donc aussi sa conception stabilisatrice, puisqu'elle fixe le multiplicateur.
La comptabilité confirme que le mécanisme pèse lourd. Les estimations entre pays, celles d'Auerbach-Feenberg comme celles de Dolls-Fuest-Peichl, trouvent que les stabilisateurs automatiques absorbent de l'ordre d'un tiers à la moitié d'un choc cyclique de revenu dans les économies de l'OCDE, la part variant selon la générosité et l'étendue de chaque État-providence. De là découle la recommandation : concevoir l'État-providence de manière contracyclique, avec des déclencheurs qui élargissent les indemnités de chômage en récession et les resserrent en expansion. Les prolongations d'indemnités d'urgence de 2008–2013 sont le cas positif canonique, et les compléments versés pendant la pandémie de 2020 ont été la plus vaste expérience du genre jamais menée.
Dans un cadre à agents hétérogènes, le multiplicateur budgétaire d'un transfert est la moyenne des propensions à consommer pondérée par les bénéficiaires :
$$\mathcal{M} = \sum_i \omega_i \cdot \text{MPC}_i \cdot (1 + \text{second-round effects})$$où $\omega_i$ est la part du transfert qui atteint le type de ménage $i$ et $\text{MPC}_i$ la propension marginale à consommer de ce type. Dirigez le transfert vers des ménages contraints par le crédit, à forte propension à consommer, et $\mathcal{M}$ monte vers un, puis au-delà. Dirigez-le vers des épargnants et il s'effondre vers zéro. L'argument de stabilisation en faveur d'un programme est conditionnel à son profil de propension à consommer.
Un chèque de relance ne relance que si quelqu'un le dépense. Envoyez-le à une famille qui vit d'une paie à l'autre et il est dépensé avant la fin de la semaine, se propageant dans les commerces et les salaires. Envoyez-le à quelqu'un qui dispose d'un matelas confortable et il reste pour l'essentiel en épargne, sans rien faire pour l'économie qui l'a émis. Tout le gain de stabilisation tient à ce que le chèque soit encaissé par quelqu'un qui s'en serait autrement passé, et c'est pourquoi qui l'État-providence atteint décide de sa qualité de stabilisateur.
La mécanique du multiplicateur à l'intérieur de laquelle opèrent les stabilisateurs automatiques se trouve au ch. 8 §8.4 (L'équilibre IS-LM). Le traitement du multiplicateur budgétaire, y compris sa variation selon les conditions, est au ch. 16 §16.8 (Multiplicateurs budgétaires), le même chapitre de finances publiques qui portait la lecture assurantielle au §16.7 à l'étape 1 et la lecture redistributive au §16.7 à l'étape 2, lu ici pour la stabilisation au §16.8. La profondeur sur le multiplicateur selon la liquidité du bénéficiaire et sur le cas de la borne zéro appartient à la Grande Question voisine « Les dépenses publiques aident-elles l'économie ? ». La filiation intellectuelle part d'Histoire de la pensée économique, ch. 8 (La révolution keynésienne et la synthèse néoclassique), où Alvin Hansen a nommé le stabilisateur automatique dans les années 1950, passe par l'offensive monétariste et la critique de Lucas contre la pensée des stabilisateurs au ch. 10 (La contre-révolution), et va jusqu'au renouveau à agents hétérogènes du ch. 17 (La nouvelle synthèse et le pluralisme moderne).
Le cadrage stabilisateur dans toute sa force
Hansen l'a vu le premier et Kaplan et Violante l'ont formalisé : l'État-providence est une pièce de mécanique macroéconomique. Un État-providence est l'appareil par lequel une société stabilise sa propre demande agrégée face aux chocs sans que personne ait à en décider. Ses questions de conception sont macroéconomiques : quel profil de propension à consommer porte la charge, quels déclencheurs contracycliques doivent élargir les transferts en repli, jusqu'où le système atteint les ménages contraints par le crédit, là où un dollar supplémentaire fait vraiment bouger la dépense. En crise, le cadrage devient visible. L'appareil qui passait pour une ligne de coût les bonnes années est, dans la récession, ce qui tient le plancher.
Trois épisodes rendent l'argument concret. Les prolongations d'urgence des indemnités de chômage entre 2008 et 2013 ont maintenu la dépense dans les communautés les plus touchées, et le contraste avec l'austérité européenne, qui a coupé les stabilisateurs précisément quand ils étaient le plus nécessaires et a creusé le repli, se lit rétrospectivement comme une expérience contrôlée. La réponse à la pandémie de 2020, le complément d'indemnisation du chômage, les chèques de relance, l'aide alimentaire élargie, a été le plus vaste usage délibéré de l'État-providence comme stabilisateur de l'histoire, et la récession qu'elle devait amortir s'est achevée plus vite que presque personne ne l'avait prévu. Puis, en 2022, l'allocation pour enfants élargie a expiré, la pauvreté des enfants est remontée aussitôt, et cette expiration est devenue un test grandeur nature : le pays avait-il assimilé la leçon de la stabilisation, ou seulement toléré celle-ci en situation d'urgence ?
Le cadrage est prudent sur ce qu'il affirme. Les transferts stabilisent à condition d'atteindre des ménages à forte propension à consommer. Envoyez l'argent à des épargnants et l'argument de stabilisation s'affaiblit pour ce programme. Le cadrage insiste en revanche sur un point : l'attaque standard contre l'État-providence, selon laquelle il serait un coût budgétaire à minimiser, sous-estime systématiquement, car une prestation qui empêche une récession plus profonde peut se payer elle-même en production, ce qu'une comptabilité statique des coûts ne voit jamais.
Trois cadrages sont maintenant sur la table, l'assurance, la redistribution, la stabilisation, chacun habité dans toute sa force, chacun produisant des recommandations que les deux autres ne donnent pas. La question à laquelle l'étape 4 doit répondre est de savoir lequel opère au premier plan, et quand.
« Le crédit d'impôt pour enfants élargi a réduit de près de moitié la pauvreté des enfants en six mois. Quand il a expiré à la fin de 2021, la pauvreté des enfants est remontée presque aussi vite. »
— sur l'élargissement de 2021 et son expiration en 2022, d'après le Center on Poverty and Social Policy de Columbia
L'allocation pour enfants de 2021 a-t-elle fonctionné ?
Le test grandeur nature le plus net de la question des trois cadrages. La même politique se lit comme un programme contre la pauvreté, comme une redistribution et comme un stabilisateur, et la juger réussie dépend du cadrage sous lequel vous la notez.
Où cela nous mène
Le cadrage stabilisateur est juste comme description positive de ce que l'État-providence fait au cycle économique : les stabilisateurs automatiques absorbent une fraction réelle des chocs cycliques, le multiplicateur d'un transfert suit la liquidité du bénéficiaire, et ce rôle macroéconomique est invisible tant pour l'appareil assurantiel que pour l'appareil redistributif, il n'apparaît que lorsque l'État-providence est lu comme un instrument macroéconomique. Et il tranche une question à laquelle les deux autres ne peuvent pas répondre : comment concevoir l'État-providence pour qu'il tienne sur tout le cycle. L'assurance mène à une conception par le taux de remplacement optimal, la redistribution à une conception par la progressivité et la couverture, la stabilisation à une conception par les déclencheurs contracycliques, trois planches à dessin différentes. L'épreuve de la stabilisation traverse Histoire économique, ch. 19 (La crise de 2008 et ses suites), qui porte le dossier des prolongations d'indemnités et de la réponse à la pandémie. Pour la profondeur sur le multiplicateur budgétaire selon la liquidité, en particulier le cas de la borne zéro, la Grande Question voisine « Les dépenses publiques aident-elles l'économie ? » va plus loin. Pour le moment où les stabilisateurs automatiques sont le seul stabilisateur qui fonctionne encore, une fois la politique monétaire épuisée, voir « Les banques centrales peuvent-elles contrôler l'économie ? ». La fonction de stabilité politique de l'assurance offerte par l'État-providence, distincte de cette fonction de stabilité macroéconomique, fait l'objet de « La démocratie cause-t-elle la croissance ? »
Trois cadrages, un seul État-providence. Le même chèque de chômage, le même versement de la Social Security, trois justifications qui produisent trois appareils et trois jeux de recommandations. Le courant dominant s'accorde à dire que l'État-providence a les trois effets. Il est divisé sur celui qui est de premier ordre : pour quel programme, dans quelle sous-discipline, dans quel moment politique.
Le verdict : le cadrage premier selon la portée
Le geste le plus facile, une fois arrivé ici, est d'élire un cadrage et d'en finir : déclarer l'État-providence « en réalité » une assurance, ou « en réalité » une redistribution, ou « en réalité » un stabilisateur, et évacuer la question. Ce geste jette tout ce que la traversée des trois cadrages vient d'apporter. Le geste plus difficile est de remarquer que la question opérait discrètement à trois portées à la fois, et que la réponse diffère à chacune.
« Quel cadrage est premier ? » n'a pas de réponse unique parce que ce sont en réalité trois questions sous un même manteau. Le cadrage premier varie selon le programme : l'assurance chômage et les retraites ne sont pas la même sorte de chose. Il varie selon la sous-discipline : un économiste public, un spécialiste d'économie politique comparée et un macroéconomiste regardent le même appareil et voient des objets de premier ordre différents. Et il varie selon le moment politique : l'État-providence est défendu et attaqué sur le terrain que l'époque rend lisible. Nommez la portée et le cadrage suit ; refusez de la nommer et vous obtenez le dialogue de sourds qui tient lieu de débat sur l'État-providence.
Selon le programme
Prenez les programmes un à un et la réponse « les trois » se résout chaque fois en un classement net.
| Programme | Assurance | Redistribution | Stabilisation |
|---|---|---|---|
| Assurance chômage | secondaire | secondaire | premier |
| Retraites | premier | premier | tertiaire |
| Assurance maladie | premier | secondaire | tertiaire |
| SNAP / aide alimentaire | secondaire | premier | secondaire |
| EITC | secondaire | premier | secondaire |
| Allocation pour enfants | tertiaire | premier | tertiaire |
Selon la sous-discipline
L'économie publique dominante lit l'État-providence comme de l'assurance plus de la redistribution, optimisées conjointement. Le cadre de Diamond-Mirrlees-Saez résout les deux à la fois, ce qui est en soi la synthèse mûrie des deux premiers cadrages par la discipline. La stabilisation y figure comme une propriété importante mais de second ordre.
L'économie politique comparée le lit comme de la démarchandisation, l'assurance et la redistribution opérant ensemble, avec la configuration institutionnelle de la délivrance des prestations comme geste analytique central. La typologie des trois mondes d'Esping-Andersen (libéral, conservateur, social-démocrate) classe les États-providence précisément selon la configuration d'assurance et de redistribution qu'ils déploient, et c'est pourquoi cette tradition tend à fondre les deux premiers cadrages en un seul.
La macroéconomie le lit comme un ensemble de stabilisateurs automatiques. Les propriétés d'assurance et de redistribution comptent pour un macroéconomiste surtout parce qu'elles déterminent quel ménage le transfert atteint, et donc quel est le multiplicateur, mais la question de premier ordre est le profil de stabilisation. La lecture d'économie politique comparée, avec sa thèse de la démarchandisation, est un cas particulier de l'opposition plus large entre marchés et États, et l'État-providence est lui-même l'un des appareils par lesquels « l'économie » est devenue un objet distinct de l'action politique.
Selon le moment politique
Les régimes d'expansion, le cœur de l'OCDE entre 1945 et 1973, ont défendu l'État-providence d'abord sur le terrain de l'assurance : les cinq géants de Beveridge, l'héritage bismarckien de l'assurance sociale, la rhétorique de l'assurance contre la pauvreté de la Grande Société. La justification redistributive était présente mais subordonnée, et la justification par la stabilisation est restée largement implicite.
Les régimes de contraction, de Reagan et Thatcher jusqu'à l'austérité européenne d'après 2010, ont attaqué l'État-providence sur le terrain du coût budgétaire, de l'aléa moral et de la redistribution comme guerre de classes. La défense, dans ces moments, va chercher la justice redistributive ou l'assurance contre l'incertitude. La défense par la stabilisation est la plus forte dont on dispose et la moins mobilisée, parce qu'elle exige un appareil que la conversation publique ne porte pas. Savoir si l'ère de contraction a même constitué un tournant politique cohérent est contesté dans « Le néolibéralisme a-t-il vraiment régné ? ». L'argument du coût budgétaire et de la pression démographique qui alimente ces moments de contraction est traité de front dans « L'État-providence est-il économiquement soutenable ? »
Les régimes de crise, 2008–2013, 2020–2021, poussent le cadrage stabilisateur au premier plan : prolongations d'indemnités, allocation pour enfants, élargissements de l'EITC et de l'aide alimentaire se lisent tous, sur le moment, comme des instruments macroéconomiques. Les propriétés de macro-assurance de l'État-providence deviennent lisibles pour le débat public exactement quand le cycle va mal, et la contraction qui suit la reprise remet en partie un voile sur le cadrage que la crise avait brièvement découvert.
Le verdict
« L'État-providence est-il une assurance, une redistribution ou une stabilisation ? » n'est pas une seule question, car elle est posée à trois portées à la fois. Selon le programme, le cadrage premier varie : l'assurance chômage relève de la stabilisation, les retraites de l'assurance plus la redistribution, la santé de l'assurance, les transferts sous conditions de ressources de la redistribution. Selon la sous-discipline, il varie : l'économie publique voit de l'assurance plus de la redistribution, l'économie politique comparée voit de la démarchandisation, la macroéconomie voit de la stabilisation. Selon le moment politique, il varie : l'expansion défend sur l'assurance, la contraction attaque sur le coût, la crise va chercher la stabilisation. Nommer les trois portées, et dire quel cadrage est premier dans chacune, est la réponse.
Chacune des attributions ci-dessus vient avec sa raison : l'assurance chômage relève d'abord de la stabilisation en raison de son profil de propension à consommer et des données sur le multiplicateur budgétaire. Le refus de couronner un cadrage à l'échelle globale est le résultat : l'État-providence est véritablement les trois, et la discipline qui le lit bien est celle qui demande à quelle portée elle se tient avant de répondre. La prochaine fois que vous croiserez une affirmation sur l'État-providence, dans une tribune, une promesse de campagne ou une projection budgétaire, posez-vous trois questions avant de la juger. De quel programme parle-t-elle ? Quelle sous-discipline la formule ? Quel moment politique fournit le cadrage ? Répondez-y, et le cadrage de l'affirmation, comme ce qu'elle laisse discrètement de côté, apparaît en clair.
Où cela nous mène
Nous sommes partis d'un seul chèque de chômage et de trois lectures. Le cadrage de Beveridge en faisait une assurance, l'indemnisation d'un risque que les marchés privés ne savent pas tarifer, un contrat que vous signeriez derrière un voile d'ignorance. Le cadrage de Piketty en faisait une redistribution, un transfert entre personnes, le résultat provisoire d'un conflit sur les parts que les décennies d'après 1980 ont mené à l'envers. Le cadrage de la stabilisation en faisait un acte macroéconomique, un dollar placé dans une main qui le dépensera, tenant le plancher d'une récession. Aucun des trois n'est faux. La même mécanique répond à une question différente selon celle qu'on lui pose, et quiconque n'a porté qu'un seul cadrage par défaut est resté aveugle aux deux tiers de ce que fait l'État-providence.
Le verdict honnête est calibré, non global. Portez-le, et les arguments sur l'État-providence que vous croisez cessent d'être un choc de slogans pour devenir lisibles : chaque orateur note le même appareil sous un cadrage qu'il n'a généralement pas nommé, et vous pouvez désormais le nommer pour lui.