La formation de l'État à travers les époques
Les premiers États étaient des greniers à grain tenus par des prêtres. Cinq mille ans plus tard, les gouvernements se disputent pour savoir s'il faut subventionner une usine de puces électroniques. Le même fil traverse tout cela : comment un État apprend à taxer, à emprunter, à orienter, et si la capacité qu'il bâtit finit par porter son économie ou par la saigner. Cette Grande Question suit ce fil unique à travers les époques.
Voir la filiation institutionnaliste sous forme de grapheLes origines fiscales de l'État
« La guerre fait l'État, et l'État fait la guerre. »
— Charles Tilly, Contrainte et capital dans la formation de l'Europe, 990–1990 (1990)
Les premiers États n'étaient pas des États gendarmes se tenant à distance de l'économie. Ils en étaient le système nerveux central : des entrepôts qui stockaient le grain, des registres qui suivaient le travail dû, des prêtres-administrateurs qui réallouaient la récolte. Et la formule de Tilly nomme le moteur qui, en mille ans, a transformé l'État de guerre européen en la machine fiscale qui financerait un jour le développement. C'est le pôle d'origine du fil : la capacité économique de l'État a dû être construite, et c'est la guerre qui l'a construite en premier.
La première des deux idées de cette étape est l'État tributaire et redistributif. Les économies de temple mésopotamiennes, l'Égypte pharaonique et son administration des greniers, les Incas et la corvée mit'a : ces sociétés politiques coordonnaient la vie économique en extrayant un surplus et en le redistribuant. Le palais ou le temple faisait entrer du grain, du travail et des biens, et faisait ressortir des rations, des travaux publics et l'entretien d'une classe permanente d'administrateurs et de prêtres. C'est une véritable technologie de coordination. Elle lissait la consommation entre bonnes et mauvaises récoltes, finançait les monuments et l'irrigation, et nourrissait des gens qui ne cultivaient pas eux-mêmes.
La seconde idée est celle que Tilly a nommée : la co-évolution de la guerre et de l'État. Dans l'Europe morcelée de 990 à 1990, les souverains capables de tirer davantage de ressources de leur territoire pouvaient aligner de plus grandes armées, et ceux qui ont survécu sont ceux qui ont bâti l'appareil nécessaire : une fiscalité systématique, une bureaucratie pour évaluer et percevoir, et finalement la capacité d'emprunter. La guerre a joué le rôle de contrainte sélective : pendant des siècles, elle a fait survivre les États qui avaient la capacité économique de la soutenir. À ce stade, l'État est un extracteur, et l'appareil qui extrait est ce dont la suite du fil héritera pour le réaffecter.
La machinerie est ici institutionnelle : l'État comme garant de la propriété et détenteur d'une créance fiscale sur son territoire. L'appareil général, celui qui explique comment des droits de propriété et une autorité capable de les faire respecter structurent une économie, est la version abstraite de ce que ces États anciens faisaient à la main. Pour le dossier économique d'avant 1500, Histoire économique, ch. 1 (Fondations : agriculture, États et empires classiques) parcourt les systèmes anciens et les premiers systèmes commerciaux où se logent ces arrangements tributaires.
L'État redistributif, dans toute sa force
Il est facile de lire l'économie de temple comme une chose primitive, ce que faisaient les gens avant de découvrir les marchés. L'État grenier était une réussite. Il a pris une société qui vivait d'une récolte à l'autre, exposée à toute la violence d'une mauvaise année, et il lui a bâti un amortisseur. Le grain entrait au magasin central les années grasses et en ressortait les années maigres. Il finançait des travaux d'irrigation qu'aucun foyer seul n'aurait pu construire et qui multipliaient le rendement de tous. Il entretenait une classe d'administrateurs, de scribes et de prêtres qui ne cultivaient pas, les premiers spécialistes, les premiers gardiens d'archives dont le métier à plein temps était de rendre le système lisible. Là où les marchés sont minces ou absents, la redistribution peut coordonner une économie. Les États anciens le prouvent : des sociétés complexes, durables, génératrices de surplus ont fonctionné pendant des millénaires sur l'extraction et la réallocation, des siècles avant que quoi que ce soit ressemblant à une coordination par les prix n'existe à grande échelle.
Vient ensuite l'échelon de Tilly, qui répond à une limite que l'État-temple n'a jamais eu à affronter : survivre face à des rivaux armés. L'argument de Tilly court sur mille ans de morcellement européen. Des centaines de prétendants à l'État se sont fait concurrence, et ceux qui ont duré sont ceux qui ont appris à extraire davantage, et plus régulièrement, de leur territoire, parce que l'extraction achetait des soldats et que les soldats achetaient la survie. Pour extraire régulièrement, il faut évaluer ce que les gens possèdent, pour évaluer il faut une bureaucratie, et pour payer la bureaucratie et l'armée entre deux saisons d'impôt, il faut finir par emprunter. Chez Tilly, la guerre n'était pas une distraction qui détournait de la construction de l'État. Elle était la construction de l'État. L'État fiscal européen n'a jamais été conçu pour faire croître une économie. Il est le sous-produit d'une pression de sélection militaire longue de plusieurs siècles, qui a forgé au passage la capacité administrative et fiscale dans laquelle le développement puiserait bien plus tard.
La plus ancienne objection à toute l'entreprise est la thèse libertarienne selon laquelle l'impôt n'est qu'un vol et le seul État légitime un État minimal. Elle contient un vrai noyau : l'extraction a des limites, et un État qui prend sans retenue est un prédateur, problème que le fil affrontera de face à l'étape 4. Mais la forme forte de la thèse, selon laquelle aucune capacité économique de l'État n'est nécessaire et les marchés seuls auraient coordonné ces sociétés, se heurte de plein fouet au dossier historique. Les premières économies complexes ont été coordonnées par l'État, parce que le magasin de l'État était le mécanisme de coordination. (La question des modes d'échange, celle de savoir comment redistribution, réciprocité et échange marchand se comparent en tant que façons de faire circuler les biens, fait l'objet de son propre fil. Celui-ci lit l'État tributaire spécifiquement comme un extracteur fiscal, le premier échelon de l'arc de la capacité.)
Où cet échelon nous mène
Les premiers États étaient des machines d'extraction et de redistribution, et c'était là une véritable technologie de coordination. La co-évolution de la guerre et de l'État chez Tilly explique ensuite d'où vient, en Europe, une capacité économique systématique : les exigences incessantes de la guerre ont imposé la fiscalité et l'administration, et l'appareil bâti pour survivre à la guerre est devenu l'appareil disponible pour tout le reste. La capacité de l'État se construit, historiquement et par contingence. Le surplus rend l'État possible, et l'État, une fois là, se met à restructurer l'économie qui l'a nourri. Tout le reste du fil raconte ce que cette capacité a appris à faire ensuite.
L'impôt pouvait financer une armée pour une saison. Mais un État capable d'emprunter, de dépenser dix ans de recettes en une année de guerre et de rembourser sur des décennies, pouvait dépasser en ressources un rival deux fois plus grand. En 1694, une petite île au large de l'Europe a inventé l'institution qui rendait cela possible, et a changé ce qu'un État pouvait faire.
L'État fiscalo-militaire
« L'État anglais, loin d'être faible ou anémique, disposait des moyens financiers et administratifs de faire la guerre à une échelle qui stupéfiait ses contemporains, et les nerfs de cette puissance étaient l'impôt, le financement par déficit et une bureaucratie professionnelle. »
— d'après John Brewer, The Sinews of Power: War, Money and the English State, 1688–1783 (1989)
Comment l'Angleterre a-t-elle réussi, un siècle durant, à emprunter et à dépenser plus que la France pour la guerre entre grandes puissances, avec une base fiscale plus étroite ? La réponse tient à une institution. Après 1688, l'État anglais a bâti une machine fiscale et administrative faite d'un service des accises professionnel, d'une dette nationale consolidée et d'une banque centrale, machine qui lui permettait de mobiliser l'avenir. La percée de cet échelon n'est pas l'extraction. C'est le crédit : l'État a appris à dépenser aujourd'hui les recettes de demain, sur la foi d'une promesse qu'on le savait capable de tenir.
La première des deux technologies fiscales est l'État fiscal, le terme de Schumpeter pour un État dont les recettes reposent sur l'imposition systématique d'une économie de marché, perçue par une bureaucratie professionnelle, plutôt que sur les terres du domaine du souverain ou sur des levées exceptionnelles. L'accise anglaise en est le cas modèle. La seconde, la vraie nouveauté, est la révolution du crédit public : une dette nationale consolidée, où des flux de recettes fiscales précis sont gagés pour servir des rentes perpétuelles, adossée à un engagement crédible de rembourser. La Banque d'Angleterre (1694) se tenait au centre de cette machine, gérant la dette et prêtant sur sa garantie.
La crédibilité est la charnière. Un État dont les prêteurs croient qu'il remboursera emprunte à bon marché. Celui dont ils se méfient ne peut pas emprunter du tout, ou paie une prime ruineuse. Le récit classique de la façon dont l'Angleterre a gagné cette confiance vient de Douglass North et Barry Weingast : le règlement constitutionnel de la Glorieuse Révolution, avec le contrôle parlementaire de la bourse, une justice indépendante et des limites à la saisie royale arbitraire, a rendu la promesse de la Couronne croyable parce qu'il liait les mains de la Couronne elle-même. Un monarque qui ne peut pas faire défaut ni exproprier unilatéralement est un monarque à qui il vaut la peine de prêter.
L'intuition prend une forme compacte. Un gouvernement dont l'encours de dette est $B$, qui paie un taux d'intérêt $i$, lève des recettes fiscales $T$ et dépense $G$ (hors intérêts), fait face à la contrainte budgétaire qui relie l'emprunt de cette période à la dette de la précédente :
$$B_{t} = (1 + i)\,B_{t-1} + G_t - T_t$$Le taux d'intérêt $i$ est le prix que les prêteurs font payer pour le risque de défaut : $i = r + \rho$, où $r$ est le rendement sans risque et $\rho$ la prime de crédibilité. Le point de North et Weingast est que les contraintes constitutionnelles abaissent $\rho$ : un État qui s'est lié les mains pour ne pas se dédire emprunte plus près du taux sans risque, et peut donc soutenir un $B$ bien plus grand pour une base fiscale donnée.
Un prêt est un pari sur le fait d'être remboursé. Si un roi peut saisir votre argent ou simplement refuser de payer quand cela l'arrange, lui prêter est un mauvais pari : vous exigez donc un taux d'intérêt élevé, ou vous ne prêtez pas. L'astuce anglaise après 1688 fut de mettre le roi hors d'état de tricher. Le Parlement tenait la bourse, les tribunaux étaient indépendants, et les règles ne pouvaient pas être réécrites sur un caprice. La promesse de rembourser en devenait croyable, et une promesse croyable coûte peu à emprunter.
Le foyer formel de l'appareil de l'emprunt, la contrainte budgétaire du gouvernement et la dynamique de la dette publique, est Économie, ch. 16 §16.3 (La contrainte budgétaire du gouvernement) ; la machinerie de l'engagement crédible se trouve au ch. 18 §18.2 (Nouvelle économie institutionnelle : le cadre de North). Pour le contexte de la construction des États dans l'Europe moderne, le précédent de l'État fiscal néerlandais et le système britannique de dette consolidée, voir Histoire économique, ch. 5 (La mondialisation à l'époque moderne). L'énoncé classique du rôle économique propre de l'État, les « devoirs du souverain » chez Smith, est parcouru dans Histoire de la pensée économique, ch. 3 (L'économie politique classique : Smith, Ricardo, Malthus, Mill), germe de la tradition de l'État minimal que le fil affrontera dans toute sa force à l'étape 4.
« La dette nationale est un fardeau que nous posons sur nos enfants et nos petits-enfants, de l'argent emprunté aujourd'hui qu'ils devront rembourser demain. »
— l'argument récurrent du compteur de la dette, de l'essai de David Hume « Of Public Credit » (1752) au faucon budgétaire d'aujourd'hui
La dette publique n'est-elle qu'un fardeau pour l'avenir ?
De l'avertissement de Hume, qui voyait la dette ruiner l'État, au compteur de la dette d'aujourd'hui, le cadrage par le fardeau est ancien et intuitif. Il passe aussi à côté de la percée institutionnelle qui a fait de la dette consolidée l'outil fiscal le plus puissant qu'un État ait jamais acquis.
L'État fiscalo-militaire, dans toute sa force
Le Sinews of Power de Brewer en documente l'ampleur. Au milieu du XVIIIe siècle, l'État anglais comptait parmi les plus extractifs d'Europe par habitant, avec un service des accises qui était probablement la plus grande et la plus professionnelle organisation administrative du pays : inspecteurs salariés, procédures normalisées, comptes vérifiés. La dette consolidée gonflait à chaque guerre et était servie pendant chaque paix. À la fin des guerres napoléoniennes, la dette nationale britannique atteignait environ le double du revenu national annuel, un niveau inimaginable pour un État qui n'aurait pu dépenser que ce qu'il taxait. Ce fut une véritable révolution institutionnelle. Elle a découplé les dépenses de crise des recettes annuelles en laissant l'État emprunter sur ses impôts futurs, et la crédibilité qui rendait l'emprunt bon marché était elle-même une réussite : la Couronne liée par le Parlement et par les tribunaux.
La capacité de l'État fiscalo-militaire avait été bâtie pour financer des armées et des marines. Tout l'appareil, l'accise, la Banque, la dette consolidée, était une machine de guerre. Les XIXe et XXe siècles ont réaffecté l'appareil fiscal et administratif que l'État de guerre avait déjà bâti, en le tournant vers l'intérieur et vers des fonctions de temps de paix : imposer le revenu, assurer les citoyens et, dans une poignée de pays, coordonner la transformation industrielle d'une économie. Ce qui a changé, c'est la finalité.
Où cet échelon nous mène
L'État fiscalo-militaire a ajouté le crédit public à l'État fiscal, et la crédibilité qui rendait ce crédit bon marché était une réussite institutionnelle : le règlement de la Glorieuse Révolution, qui a lié les mains de la Couronne et rendu ainsi croyable sa promesse de rembourser. C'est l'échelon où la capacité de l'État est devenue la capacité de mobiliser des ressources futures. Ce qui reste pour le fil : les États qui financeraient plus tard le développement avaient déjà appris à emprunter sur demain grâce à des institutions crédibles, et l'appareil bâti pour la guerre est la capacité dont le développement allait hériter. La co-évolution va ici plus profond. Les institutions mêmes qui rendaient l'État crédible (le contrôle parlementaire de la bourse, des tribunaux indépendants, une propriété sûre) sont ces institutions inclusives dont le cadre de l'étape 4 soutiendra qu'elles sont ce qui rend la capacité de l'État porteuse. Le récit de North et Weingast sur les mains liées de l'Angleterre est, en ce sens, un chapitre précoce de l'argument des institutions et du développement. La version vivante de cette question est parcourue dans Pourquoi certains pays sont-ils riches et d'autres pauvres ?
Pendant deux siècles, cette énorme capacité fiscale a été bâtie et dépensée pour la guerre. Puis, aux XIXe et XXe siècles, les États l'ont tournée vers l'intérieur : imposer le revenu, assurer les citoyens contre la pauvreté et la vieillesse et, dans une poignée de pays après 1945, faire ce qu'aucun État n'avait délibérément fait jusque-là, façonner d'en haut la transformation d'une économie.
L'État fiscal moderne et l'État développeur
« Dans les États venus tard à l'industrialisation, c'est l'État lui-même qui a mené l'effort d'industrialisation : il s'est chargé de fonctions de développement. Le cas japonais en est l'archétype. Le MITI ne s'est pas contenté de réguler l'économie ; il a entrepris de la refaire. »
— d'après Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925–1975 (1982)
Le XXe siècle a tourné vers l'intérieur la capacité fiscale de l'État de guerre. Il a d'abord imposé le revenu et assuré les citoyens : c'est l'État fiscal moderne et l'État-providence. Puis, dans une poignée de pays après 1945, il a fait quelque chose de neuf : il a délibérément orienté la transformation industrielle d'une économie. L'État développeur est-asiatique a-t-il vraiment existé, comme forme d'État distincte coordonnant la croissance, ou les miracles n'étaient-ils que des marchés à l'œuvre pendant que l'État restait pour l'essentiel à l'écart ?
Deux volets, de poids inégal. L'État fiscal moderne est le moins disputé des deux : l'impôt sur le revenu (rendu permanent en Grande-Bretagne en 1842, établi aux États-Unis en 1913 par le seizième amendement) a donné à l'État une base de recettes large, élastique et progressive, et l'État-providence, avec l'assurance sociale de Bismarck dans les années 1880 puis l'extension d'après-guerre issue du rapport Beveridge, a tourné cette capacité fiscale vers la protection sociale. C'est l'appareil de l'État de guerre réaffecté : la même machinerie qui finançait des armées finance désormais les retraites et l'assurance chômage.
Le volet le plus disputé est l'État développeur. C'est une forme d'État à forte capacité bureaucratique, dotée d'une bureaucratie économique méritocratique assez autonome pour résister à la capture politique de court terme, mise au service de la coordination industrielle : diriger le crédit vers des secteurs prioritaires, guider l'investissement par l'« orientation administrative », et discipliner les entreprises qu'elle aide en liant le soutien à leurs résultats sur les marchés d'exportation. Peter Evans a nommé la condition qui sépare le succès du désastre : l'autonomie encastrée. La bureaucratie doit être assez autonome pour échapper à la capture par les entreprises qu'elle dirige, et assez encastrée dans les réseaux d'affaires pour obtenir l'information et la coopération dont elle a besoin. L'autonomie sans encastrement produit un État prédateur qui extrait. L'encastrement sans autonomie produit un État capturé qui distribue des faveurs.
L'appareil budgétaire et fiscal se trouve dans Économie, ch. 16 §16.7 (Fiscalité optimale de Ramsey) ; le cadrage institutionnel de l'État développeur et de la capacité de l'État est au ch. 18 §18.6 (Économie politique), et la capacité de l'État comme facteur de croissance au ch. 13 (Théorie de la croissance). Pour le dossier historique : l'impôt sur le revenu britannique du XIXe siècle et l'expansion administrative dans Histoire économique, ch. 7 (La révolution industrielle) ; l'Allemagne venue tard à l'industrialisation et l'État d'assurance sociale bismarckien au ch. 8 (L'industrialisation hors de Grande-Bretagne) ; l'essor de l'État-providence et les miracles est-asiatiques au ch. 14 (L'âge d'or de l'après-guerre et la décolonisation) ; et le prolongement développeur et capitaliste d'État chinois au ch. 17 (La réforme chinoise et le siècle asiatique). Pour l'ascendance intellectuelle, la tradition de l'économie nationale de List, la filiation de pensée de l'État développeur, voir Histoire de la pensée économique, ch. 16 (La filiation de l'économie du développement) et l'adjacence institutionnaliste au ch. 15 (La tradition institutionnaliste).
« Le miracle est-asiatique prouve ce qui marche : des marchés libres, le libre-échange, une monnaie saine et un gouvernement qui s'écarte du chemin. »
— la lecture fondamentaliste de marché des miracles, dans l'esprit du rapport de la Banque mondiale The East Asian Miracle (1993)
Le miracle est-asiatique, était-ce les marchés libres plutôt que l'État ?
La lecture populaire transforme la croissance la plus rapide de l'histoire en fable morale sur l'art d'écarter l'État. Les États qui ont réellement fait cette croissance faisaient exactement l'inverse de s'écarter, et le compte rendu honnête est plus difficile que l'un et l'autre slogan.
L'État a-t-il façonné le miracle, ou seulement laissé faire ?
« L'industrialisation de la Corée n'est pas venue de prix justes, mais de prix délibérément « faussés » : l'État a fixé les prix relatifs pour susciter l'investissement dans les industries qu'il avait choisies, et il a discipliné les entreprises qui recevaient ses largesses. »
— d'après Alice Amsden, Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization, 1989
L'argument de l'État développeur, porté dans toute sa force par les chercheurs qui l'ont bâti : Johnson sur le Japon, Wade sur Taïwan, Amsden sur la Corée, Evans sur la condition générale. Ces États choisissaient des secteurs. Ils allouaient du crédit à des taux inférieurs à ceux du marché à des industries prioritaires. Ils imposaient une « orientation administrative » qui pilotait l'investissement privé. Et ils disciplinaient les entreprises qu'ils favorisaient : le soutien était conditionné à l'atteinte d'objectifs d'exportation, donc à une concurrence réelle sur les marchés mondiaux, de sorte que les subventions ne pouvaient pas devenir un droit acquis permanent. La coordination était porteuse. C'est ainsi que des pays venus tard à l'industrialisation ont comprimé un siècle de rattrapage en une génération. C'est la preuve historique la plus forte qu'un État à forte capacité peut façonner le développement.
« La croissance rapide des économies est-asiatiques tient largement à une accumulation supérieure de capital physique et humain, et à la capacité d'affecter les ressources à des investissements très productifs, d'acquérir et de maîtriser la technologie. Les interventions, quand elles ont marché, étaient celles qui étaient amies du marché. »
— d'après la Banque mondiale, The East Asian Miracle, 1993
La lecture amie du marché a un vrai poids. L'étude de la Banque mondiale concédait que les États est-asiatiques étaient intervenus massivement, mais soutenait que la croissance venait avant tout de fondamentaux bien tenus : des taux d'épargne extraordinaires, un investissement massif dans l'éducation, la stabilité macroéconomique et l'ouverture aux marchés d'exportation. Les interventions qui ont réussi, dans cette lecture, sont celles qui étaient conformes au marché. Les choix les plus dirigistes ont été aussi souvent coûteux que catalyseurs. Et l'objection la plus profonde porte sur l'inférence : la thèse de l'État développeur souffre d'un problème de sélection et d'attribution. Nous voyons les interventions qui ont coïncidé avec le succès et nous les disons causales, mais comment savoir si la coordination a causé la croissance plutôt que d'accompagner des fondamentaux qui l'auraient produite de toute façon ? Quantité d'États ont essayé la politique industrielle, presque aucun n'a obtenu ces résultats. Peut-être que ce que les gagnants avaient en commun, ce sont les fondamentaux.
Où cet échelon nous mène
L'État développeur a bien été une forme d'État réelle et distincte, l'échelon où la capacité économique de l'État est devenue la capacité d'orienter le développement industriel. Les États est-asiatiques ont véritablement coordonné le développement par l'allocation du crédit et la discipline à l'exportation, et la condition d'autonomie encastrée d'Evans explique pourquoi leur coordination a marché là où la politique industrielle de tant d'autres États s'est effondrée en recherche de rente : une forte capacité bureaucratique, plus l'étroit équilibre entre autonomie et encastrement. Mais la lecture amie du marché marque un vrai point sur l'attribution et la sélection : les fondamentaux (épargne, éducation, orientation exportatrice) étaient nécessaires, les interventions conformes au marché ont le mieux fonctionné, et la coordination de l'État développeur n'est pas une recette que la plupart des États peuvent appliquer, faute de la capacité et de l'équilibre qu'elle exige. L'État fiscal moderne et l'État développeur sont les deux visages du même échelon : la réaffectation, au XXe siècle, de la capacité fiscale et administrative de la guerre vers la paix, un visage finançant l'assurance sociale, l'autre la transformation industrielle. Que la capacité finisse par tirer une économie vers le haut ou par la saigner dépend de la forme que prend l'État, ce que l'étape 4 formalise.
Un État à forte capacité peut donc façonner le développement, dans des conditions rares. D'où la question qui organise l'économie du développement depuis quarante ans : si la capacité de l'État est ce qui sépare les pays riches des pays pauvres, peut-on la mesurer, et cause-t-elle le développement, ou fait-elle seulement le voyage avec lui ?
La capacité de l'État et la frontière actuelle
« L'État a été l'acteur le plus important des investissements les plus radicaux et les plus incertains : il ne corrige pas seulement les marchés, il les crée et les façonne activement. L'iPhone est un assemblage de technologies financées par l'État. »
— d'après Mariana Mazzucato, L'État entrepreneur (2013)
Quarante ans d'économie du développement ont convergé vers une réponse : la capacité de l'État, c'est-à-dire l'aptitude à taxer, à faire respecter les contrats et à fournir des biens publics, détermine en partie si les pays s'enrichissent. Mais deux complications s'y ajoutent. Entre de mauvaises mains, la capacité extrait. Et le retour vivant de la politique industrielle, avec le CHIPS Act, l'IRA, l'Union européenne et le capitalisme d'État chinois, met à l'épreuve l'idée que les pays riches devraient reprendre la capacité de coordination de l'État développeur. (Savoir si le tournant de politique industrielle des années 2020 est justifié est une question contestée en soi, et ce retour est la frontière vivante de ce fil.)
La première des deux formalisations modernes est la capacité de l'État, telle que Timothy Besley et Torsten Persson l'ont cadrée dans Pillars of Prosperity (2011). Ils la scindent en deux : la capacité fiscale, l'aptitude institutionnelle à lever l'impôt largement et efficacement, et la capacité juridique, l'aptitude à faire respecter les contrats et à protéger les droits de propriété. Leurs thèses centrales sont que ces capacités sont des investissements, que les États accumulent dans le temps, à un coût, en choisissant combien y consacrer, qu'elles sont complémentaires, et qu'ensemble elles co-déterminent le développement.
La seconde est le cadre des institutions inclusives et extractives de Daron Acemoglu, Simon Johnson et James Robinson, celui des articles sur les origines coloniales (2001, 2002) et de Prospérité, puissance et pauvreté (2012). Les institutions inclusives, avec des droits de propriété étendus, des contraintes sur l'exécutif et une participation large, rendent le développement possible. Les institutions extractives, avec un pouvoir concentré et l'expropriation, en extraient la richesse. Leur preuve canonique est coloniale : là où les Européens se sont installés en nombre, ils ont bâti des institutions inclusives ; là où la maladie rendait l'installation mortelle, ils en ont bâti d'extractives pour prélever les ressources, et ces configurations institutionnelles ont persisté longtemps après l'indépendance pour décider qui est riche et qui est pauvre aujourd'hui. Ce n'est pas la quantité de capacité étatique qui compte à elle seule, mais sa forme.
Besley et Persson traitent la capacité comme un investissement choisi. Un État choisit aujourd'hui une capacité fiscale $\tau$ et une capacité juridique $\pi$ pour relever la production attendue de demain, face aux coûts d'investissement $C(\tau)$ et $C(\pi)$, en maximisant à peu près :
$$\max_{\tau,\,\pi}\; \mathbb{E}\big[\,Y(\tau, \pi)\,\big] - C(\tau) - C(\pi)$$Les rendements de l'investissement en capacité sont plus élevés quand la politique est cohésive, c'est-à-dire quand celui qui détient le pouvoir s'attend à ce que cette capacité serve des intérêts communs plutôt qu'à la voir retournée contre lui, et plus faibles quand la politique est purement redistributive, une lutte pour s'emparer de la machinerie de l'État. Cette seule condition est le visage formel du verdict de tout le fil : la même capacité ne vaut la peine d'être bâtie, et d'être déployée, que lorsque la forme des institutions la rend porteuse.
L'État peut-il vraiment faire des choses ? Peut-il percevoir les impôts qu'il vote, faire respecter les contrats qu'il écrit, fournir les services qu'il promet ? Cette aptitude doit être bâtie, délibérément, sur des décennies, et un État peut choisir d'y investir ou de la laisser s'étioler. Et savoir si cela vaut la peine de la bâtir dépend de qui la contrôle et de ce qu'il en fera. Un État capable entre de bonnes mains est le moteur du développement. Le même État capable, capturé par une élite étroite, est la machine d'extraction la plus efficace jamais inventée. La capacité est nécessaire, et ce qui décide si elle aide ou nuit, c'est la forme de l'État qui la manie.
L'appareil d'AJR et de Besley-Persson est parcouru dans Économie, ch. 18 §18.3 (Institutions et développement : le cadre AJR) et §18.4 (Institutions extractives vs. inclusives). La preuve des origines coloniales, colonies de peuplement contre colonies d'extraction, se trouve dans Histoire économique, ch. 9 (Le monde que l'Atlantique a fait : esclavage, abolition et après) et au ch. 10 (Impérialisme, économies coloniales et périphérie mondiale) ; le bilan contemporain de la capacité de l'État au ch. 17 (La réforme chinoise et le siècle asiatique) et au ch. 18 (Mondialisation, financiarisation et Grande Modération) ; et le retour de la politique industrielle après 2008 et après 2020 au ch. 19 (La crise de 2008 et ses suites). La filiation de pensée, de Veblen jusqu'à Acemoglu, est dans Histoire de la pensée économique, ch. 15 (La tradition institutionnaliste : de Veblen à Acemoglu) ; le scepticisme des choix publics dont se nourrit la tradition de l'État minimal (Buchanan et Tullock) est au ch. 14 (La tradition des choix publics).
Deux traditions, chacune dans toute sa force, et une honnête dispute empirique
La tradition de la capacité de l'État et de l'État développeur porte l'argument positif. Besley-Persson, le cadre AJR et le bilan des États développeurs convergent : les États faibles restent sous-développés, parce que sans l'aptitude à taxer, à faire respecter les contrats et à protéger la propriété, l'investissement et l'échange qu'exige la croissance ne peuvent pas durer. La capacité de l'État détermine au premier ordre le développement. La configuration des institutions inclusives est ce qui rend cette capacité porteuse. Et le retour de la politique industrielle est, dans cette lecture, la reprise justifiée d'une capacité de coordination que les États développeurs ont manifestement maniée avec succès. Le rôle économique de l'État, dans cette tradition, est vaste : il est le moteur de la prospérité.
La tradition de l'État minimal répond. Son énoncé classique tient dans les « devoirs du souverain » d'Adam Smith : la défense, la justice et une liste courte et bornée de travaux publics que le marché ne fournira pas. Sa forme moderne est la tradition des choix publics et de Chicago, Buchanan et Tullock sur la façon dont la machinerie de l'État est tournée vers l'avantage privé, Stigler et Becker sur la capture des régulateurs par les entreprises mêmes qu'ils régulent. La capacité de l'État est nécessaire et dangereuse, parce que la même capacité qui peut coordonner le développement peut être capturée pour extraire. Le retour de la politique industrielle risque, dans cette tradition, de reproduire les échecs (choisir des perdants, installer des chercheurs de rente, fabriquer des industries « naissantes » politiquement immortelles) que la poignée de succès est-asiatiques masque commodément. Le rôle économique de l'État devrait se limiter au cadre plus une liste étroite, parce que toute extension de ce rôle étend ce qui peut être capturé.
Il existe aussi une dispute empirique vivante : la thèse d'AJR selon laquelle les institutions sont la cause de premier ordre du développement est elle-même contestée, et de bonne foi. Jeffrey Sachs soutient que la géographie fait un travail lourd que le récit institutionnel ignore : le fardeau des maladies tropicales, les sols, l'éloignement des marchés. Joel Mokyr et Deirdre McCloskey soutiennent que la culture et les idées, une « culture de la croissance », une dignité nouvelle accordée au commerce, pèsent d'un poids que les institutions seules n'expliquent pas. Et l'identification d'AJR a été attaquée sur son propre terrain : David Albouy (2012) a montré que les données de mortalité des colons qui soutiennent le fameux instrument sont fragiles, chiffres rapiécés à partir de sources incohérentes. Le fil s'engage sur l'idée que les institutions et la capacité de l'État comptent au premier ordre, le poids des preuves et tout l'arc vont dans ce sens, tout en disant clairement que ce qu'elles expliquent par rapport à la géographie et à la culture n'est pas tranché, et que l'un des instruments emblématiques du domaine est sous le feu des critiques.
Où le fil tout entier nous mène
La capacité économique de l'État, retracée de l'extraction de l'État tributaire au crédit de l'État fiscalo-militaire, puis à l'orientation de l'État développeur et jusqu'à la formalisation moderne de la capacité de l'État, détermine réellement le développement, et elle a co-évolué avec lui. Quatre engagements tiennent le verdict ensemble. Un : la capacité compte, les États faibles restent sous-développés, et l'aptitude à taxer, à faire respecter et à protéger est un facteur de croissance de premier ordre. Deux : la forme décide si la capacité porte ou extrait, la distinction entre inclusif et extractif compte, parce qu'une forte capacité entre des mains extractives donne l'État prédateur qui saigne une économie, et les États trop extractifs échouent aussi sûrement que les États incapables. Trois : les origines fiscalo-militaires expliquent comment les États porteurs ont obtenu leur capacité au départ, la guerre a forgé l'appareil, des institutions crédibles l'ont rendu peu coûteux à manier, et le développement en a hérité. Quatre : le retour de la politique industrielle est la frontière vivante, le bilan des États développeurs dit qu'une capacité de coordination peut fonctionner, mais ce n'est pas une recette transportable, parce qu'elle dépend de la capacité bureaucratique et de l'équilibre d'autonomie encastrée dont la plupart des États sont dépourvus.
Deux questions restent ouvertes, délibérément. La première est empirique, c'est la thèse institutionnelle d'AJR elle-même : les institutions et la capacité de l'État comptent au premier ordre, mais leur poids par rapport à la géographie et à la culture est en dispute, et l'instrument de la mortalité des colons est contesté. La seconde est politique et philosophique, c'est le désaccord entre État minimal et État développeur sur l'ampleur que devrait avoir le rôle économique de l'État. Le fil s'engage sur l'affirmation empirique selon laquelle des États inclusifs à forte capacité ont historiquement porté le développement, tout en tenant l'avertissement de l'État minimal, à savoir que la capacité est dangereuse, que la capture est réelle, que toute extension de l'État étend ce qui peut être saisi, pour une contrainte véritable. L'État n'est ni le gendarme du cadre minimal ni le planificateur omniscient du cadre du commandement. Il est le bâtisseur de capacité dont la forme décide si la capacité qu'il bâtit porte ou extrait, et cette capacité a cinq mille ans d'histoire, dont le débat vivant sur la politique industrielle n'est que le dernier chapitre.
Le fil, en un arc
Le rôle économique de l'État a traversé quatre formes d'État, chacune ajoutant une capacité qui manquait à la précédente :
- L'État tributaire et redistributif. Les économies de grenier de la Mésopotamie, de l'Égypte et des Incas coordonnaient la vie économique en extrayant un surplus et en le réallouant, véritable technologie de coordination, tandis que la co-évolution de la guerre et de l'État chez Tilly forgeait en Europe une capacité fiscale systématique. L'État a appris à extraire.
- L'État fiscalo-militaire. L'Europe moderne, et l'Angleterre plus que toute autre après 1688, a bâti l'État fiscal et la révolution du crédit public, une dette nationale consolidée rendue bon marché par des institutions crédibles qui liaient les mains de la Couronne. L'État a appris à emprunter, mobilisant l'avenir.
- L'État fiscal moderne et l'État développeur. Le XXe siècle a tourné vers l'intérieur la capacité de l'État de guerre, avec l'impôt sur le revenu et l'assurance sociale, et en Asie de l'Est, avec la coordination délibérée de la transformation industrielle par l'État développeur, sous la condition d'autonomie encastrée. L'État a appris à orienter.
- La frontière de la capacité de l'État. L'économie du développement a formalisé la capacité de l'État comme un déterminant mesurable de la croissance, la distinction entre inclusif et extractif comme ce qui décide si la capacité porte ou extrait, et le retour de la politique industrielle comme le bord vivant de toute la question. L'État a appris à se mesurer lui-même, et à se disputer, de nouveau, sur la capacité qu'il devrait avoir.
Le verdict que l'arc mérite est celui de la co-évolution. La capacité économique de l'État et le développement ont grandi ensemble, chacun rendant l'autre plus possible. La guerre a bâti l'appareil, des institutions crédibles l'ont rendu peu coûteux à manier, le temps de paix l'a réaffecté à la croissance, et la forme de l'État, inclusive ou extractive, a décidé, à chaque échelon, si la capacité bâtie portait son économie ou la saignait. C'est pourquoi le même mot, « capacité de l'État », désigne à la fois le moteur du miracle est-asiatique et la machinerie de l'État prédateur : la capacité est nécessaire, mais ce qui compte, c'est l'usage qu'on en fait.
Cette Grande Question a porté l'histoire longue de la capacité économique de l'État, l'ossature qu'un manuel organisé par époques éparpille sur une douzaine de chapitres. Les débats vivants qui en sortent ont leurs propres foyers. Savoir si le tournant de politique industrielle des années 2020 est justifié, si l'opposition entre marchés et États est seulement le bon cadre, si l'État-providence est soutenable, comment les États planifiés chinois et soviétique se comparent vraiment, comment un État prédateur comme celui du Venezuela s'effondre : chacun a sa propre Grande Question, et chacune repose sur l'histoire de la formation parcourue ici.