L'État-providence est-il économiquement soutenable ?
L'arithmétique démographique dit que la facture arrive. Les pays nordiques disent qu'elle est déjà payée. Les deux ont raison, et la vraie question est donc de savoir lequel des deux vous laissez l'emporter.
La crise des prestations sociales : droit dans le mur budgétaire ?
« Si les lois en vigueur restaient globalement inchangées, la dette fédérale détenue par le public atteindrait 166 % du PIB en 2054 et serait en voie de monter encore, sous l'effet de la croissance des dépenses de Social Security, de Medicare et des intérêts nets. »
— d'après le Congressional Budget Office, The Long-Term Budget Outlook, 2024
La « crise des prestations sociales » est l'un des plus vieux meubles de la politique des démocraties riches : un compteur de la dette, un compte à rebours des fonds de réserve, une bombe à retardement démographique. Nous tenons l'existence de l'État-providence pour acquise et posons une seule question : peut-on le financer ? Sur la question préalable de savoir quelle sorte de chose il est, une assurance, une redistribution ou une stabilisation, voir la Grande Question complémentaire, L'État-providence est-il une assurance, une redistribution ou une stabilisation ?
Avant de décider si la projection est effrayante, il faut savoir ce qu'affirme le mot « insoutenable ». Une trajectoire de dépenses est budgétairement insoutenable si elle implique un ratio dette/PIB en hausse continue, que la contrainte budgétaire intertemporelle de l'État ne peut pas absorber à l'écart qui prévaut entre le taux d'intérêt qu'il paie et le taux de croissance de son économie. L'appareil profond, la contrainte budgétaire de l'État et la condition de dynamique de la dette, arrive à l'étape 2. Pour l'instant, « la dette explose » est un énoncé sur une équation différentielle.
Une distinction désamorce la moitié de la panique. Quand les administrateurs de Social Security ou de Medicare annoncent qu'un fonds de réserve sera « épuisé » telle année, ce n'est pas une faillite. Un régime par répartition collecte des cotisations aujourd'hui et verse des prestations aujourd'hui, et le fonds de réserve n'est qu'un tampon comptable. Son épuisement déclenche une décision : réduire les prestations, augmenter le prélèvement, ou compléter sur le budget général.
Le foyer formel de la contrainte à l'intérieur de laquelle tout cela se joue, la contrainte budgétaire de l'État, la dynamique de la dette et les conditions dans lesquelles une trajectoire de dette se stabilise, est l'appareil qui vit en ch. 16 §16.3 (La contrainte budgétaire du gouvernement).
Ce qu'affirme le cadrage de la crise des prestations sociales
Retirez la rhétorique et le cadrage de l'insoutenabilité fait quatre gestes. Un : la population vieillit, avec chaque année moins d'actifs par retraité. Deux : les régimes bâtis quand les actifs étaient nombreux ont fait des promesses qui coûtent de plus en plus cher par actif à mesure que le groupe des actifs se réduit par rapport à celui des retraités. Trois : les fonds de réserve qui amortissent l'écart se vident, et les administrateurs publient l'année où chacun sera à sec. Quatre : combler l'écart qui en résulte suppose ou bien des impôts qui montent vers un plafond que les électeurs ne toléreront pas, ou bien une dette qui grimpe sur la trajectoire que dessine le CBO. Mis bout à bout, cela revient à dire que l'État-providence est sur une trajectoire de collision avec l'arithmétique.
Balayer cela comme un discours alarmiste serait une erreur. Le cadrage a un vrai noyau arithmétique, que l'étape 2 habite dans toute sa force : le taux de dépendance double réellement, et sous pilote automatique la trajectoire de dette grimpe réellement. Mais il a aussi une contestation sérieuse, que l'étape 3 porte. Les pays qui font tourner les plus grands États-providence du monde les financent à plus de la moitié du PIB et restent prospères, compétitifs et solvables. La question n'a pas encore été posée précisément.
Où cela nous mène
Le cadrage de la crise des prestations sociales pointe vers quelque chose de réel, mais voyez de quoi dépend le chiffre de dette qui fait peur. La projection du CBO est une projection à politique inchangée : elle suppose que les règles ne bougent jamais, que les âges de départ restent fixes alors que l'on vit plus longtemps, que les niveaux d'imposition ne montent jamais, que la productivité ne fait rien de plus. Cette hypothèse fait un travail énorme. Ce que vous emportez de l'étape 1, c'est donc une question plus nette : insoutenable sous pilote automatique, ou insoutenable, point ?
Les pays qui font tourner les plus grands États-providence du monde passent leur temps, depuis des décennies, à changer les règles que cette projection tient pour fixes. Mais avant de demander si l'État-providence est finançable, nous devons à l'autre camp son argument le plus fort. L'étape 2 soutient qu'il ne l'est pas.
L'arithmétique démographique, dans toute sa force
« Le taux de dépendance des personnes âgées dans les pays de l'OCDE devrait presque doubler entre 2020 et 2060, passant d'environ 30 à plus de 50 personnes de 65 ans et plus pour 100 personnes en âge de travailler. »
— d'après l'OCDE, Pensions at a Glance, 2023
C'est le noyau arithmétique de la thèse de l'insoutenabilité. Aux États-Unis, le rapport entre actifs et retraités est passé d'environ 5 pour 1 en 1960 à près de 2,5 pour 1 aujourd'hui, et les futurs retraités sont déjà nés.
Pourquoi une population vieillissante met-elle un État-providence sous pression ? La réponse tient à la façon dont fonctionnent les retraites par répartition (pay-as-you-go, PAYG). Une retraite par répartition n'est pas un compte d'épargne, c'est un transfert entre générations : les actifs d'aujourd'hui paient les retraités d'aujourd'hui, sur la promesse que les actifs de demain les paieront à leur tour. Paul Samuelson a formalisé cela en 1958 sous le nom de modèle du « prêt de consommation », où le régime délivre un rendement implicite égal au taux de croissance de la masse salariale, soit la croissance démographique plus les gains de productivité. Quand la génération active est nombreuse et croissante, le calcul est généreux. Quand le rapport actifs/retraités baisse, le rendement implicite baisse avec lui, et une promesse calibrée sur 5 pour 1 devient mécaniquement sous-financée à 2,5 pour 1.
Ce sous-financement se voit dans le budget. Que l'écart soit comblé par des impôts plus élevés, des prestations plus faibles ou de l'emprunt, la trajectoire de dette obéit à une seule condition : le ratio dette/PIB monte dès que le déficit primaire dépasse le solde que l'écart taux-croissance ($r - g$) permet de stabiliser. Quand les dépenses de retraite et de santé projetées poussent le solde primaire année après année sous cette ligne de stabilisation, le manque en valeur présente, l'écart budgétaire, est exactement ce que mesurait la projection du CBO à l'étape 1.
Dans le modèle du prêt de consommation, le rendement d'équilibre d'un système par répartition est le taux de croissance de l'assiette des cotisations :
$$r_{\text{PAYG}} = n + g$$où $n$ est la croissance démographique et $g$ la croissance de la productivité. Un $n$ qui baisse (la transition démographique) abaisse directement le rendement implicite du système. La dette rapportée au PIB, de son côté, évolue ainsi :
$$\Delta b = (r - g)\,b - s$$où $b$ est le ratio dette/PIB, $s$ le solde primaire et $r-g$ l'écart taux-croissance. La trajectoire ne se stabilise que si l'excédent primaire couvre $(r-g)\,b$. Une hausse des dépenses due au vieillissement pousse $s$ vers le négatif, et si $r > g$, la dette s'accumule.
Une retraite par répartition est une chaîne qui tient tant que chaque génération est plus nombreuse et plus riche que la précédente. La pension que vous touchez est payée par les actifs qui vous suivent. Quand la génération qui suit se réduit, la chaîne se tend, parce qu'il y a moins d'épaules pour porter la même promesse. La facture arrive quand la grande génération part à la retraite et que la petite se présente pour payer.
Deux chapitres portent la théorie qui est derrière. La machinerie des générations imbriquées, qui rend précis le résultat « le rendement égale la croissance », vit dans la théorie de la croissance, et le récit micro-fondé du cycle de vie, qui explique comment les gens épargnent et désépargnent au fil d'une existence, se trouve en macroéconomie intermédiaire.
L'appareil approfondi de la soutenabilité de la dette, le traitement complet de $r-g$, la théorie fiscale du niveau des prix, les conditions dans lesquelles la dette est ou n'est pas un repas gratuit, forme l'ossature d'une Grande Question complémentaire : Les dépenses publiques aident-elles l'économie ? porte la profondeur sur la dynamique de la dette.
La thèse de l'insoutenabilité, portée par ses meilleurs avocats
« Les démocraties creuseront des déficits persistants, parce que le processus politique penche systématiquement vers des avantages présents financés par des impôts futurs, dont le coût est supporté par des contribuables qui ne votent pas encore. »
— d'après James Buchanan & Richard Wagner, Democracy in Deficit, 1977
Prenez la thèse dans sa version la plus solide, telle qu'un actuaire des retraites de l'OCDE et un économiste des choix publics la formuleraient ensemble. Les gens qui auront 65 ans en 2055 sont déjà vivants, déjà comptés, de sorte que la transition démographique ne porte aucune barre d'erreur. Les promesses par répartition écrites quand le rapport actifs/retraités était de 5 pour 1 sont arithmétiquement sous-financées à 2,5 pour 1, et aucune dose d'optimisme ne change ce rapport. Sous pilote automatique, à politique inchangée, les trajectoires de dépenses projetées ne sont finançables à aucun écart taux-croissance plausible, et l'écart budgétaire est réel et large. La tradition des choix publics fournit ce qui manque à la version technocratique. Les ajustements paramétriques qui combleraient l'écart sont chroniquement reportés, parce que les démocraties récompensent le responsable politique qui protège les prestations aujourd'hui et punissent celui qui les rogne. Le biais déficitaire est structurel. Le système politique est donc fait pour maintenir l'écart ouvert. Cette thèse, c'est l'arithmétique, plus une théorie expliquant pourquoi l'arithmétique continue de gagner.
« Chacune de ces projections suppose que les règles ne changent jamais. Aucun État-providence ne les a jamais tenues fixes pendant cinquante ans. »
— la réponse du finançable, en avant-première (l'étape 3 la déploie)
La réponse, en avant-première, accorde l'arithmétique et attaque le pilote automatique. Le chiffre qui fait peur est une projection sans aucun ajustement : âges de départ fixes, niveaux d'imposition fixes, aucun gain de productivité supplémentaire, aucune immigration. Ôtez cette hypothèse et l'écart devient une liste de tâches. Savoir si la liste sera faite est une vraie question. Savoir si elle peut l'être est la question que l'étape 3 tranche.
Où cela nous mène
L'arithmétique démographique est réelle et la projection sous pilote automatique est insoutenable, si rien ne change. Cette projection tient pour fixes les âges de départ, les niveaux d'imposition et la productivité, et aucun État-providence réel ne les a tenus fixes. La thèse de l'insoutenabilité est donc juste comme conditionnelle (insoutenable sous pilote automatique) et elle en fait trop dès l'instant où elle affirme un inconditionnel (insoutenable, point). Le passé compte ici. Les promesses par répartition aujourd'hui sous pression ont été bâties pendant le boom d'après-guerre de 1945–1973, et le dividende démographique qui a financé cette construction est l'image inversée du frein démographique actuel, une trajectoire retracée dans Histoire économique, ch. 14 (L'âge d'or de l'après-guerre et la décolonisation), le vieillissement du cœur de l'OCDE étant suivi au ch. 18 (Mondialisation, financiarisation et Grande Modération). Les filiations intellectuelles convergent ici aussi. Le compromis d'après-guerre qui a fait les promesses porte un héritage keynésien et beveridgien, retracé dans Histoire de la pensée économique, ch. 8 (La révolution keynésienne), tandis que le diagnostic du biais déficitaire est le terrain de prédilection du ch. 14 §14.4 (Les choix publics : la défaillance de l'État).
L'arithmétique est donc réelle. Le taux de dépendance double bel et bien, et sous pilote automatique la trajectoire de dette grimpe bel et bien. C'est pourquoi la thèse du finançable ne peut pas la balayer, et c'est pourquoi elle n'essaie pas. L'étape 3 change les règles que l'arithmétique suppose, décompose la trajectoire de dépenses et demande où loge la contrainte active.
La contre-thèse du finançable : le plafond est un choix
« Le Danemark, la Suède et la Norvège prélèvent et dépensent près de la moitié de leur PIB, font tourner des États-providence plus généreux que presque partout ailleurs, et figurent en tête de tous les classements de prospérité et de compétitivité. Si cela est “insoutenable”, le mot a perdu son sens. »
— la thèse du finançable, d'après Lane Kenworthy et la littérature comparative sur les États-providence
Les faits nordiques sont ce que la thèse de l'insoutenabilité a le plus de mal à absorber. Le Danemark, la Suède et la Norvège comptent parmi les sociétés les plus riches et les plus productives de l'histoire, et elles font tourner précisément les États-providence que le cadrage de la « crise des prestations sociales » déclare impossibles à financer.
La contrainte budgétaire de l'État que l'étape 2 lisait comme une falaise budgétaire se lit maintenant avec un terme qui passe de fixe à choisi. À l'étape 2, le niveau d'imposition était tenu constant et la question était : pouvons-nous financer les promesses ? Lisez la même équation avec le niveau d'imposition comme variable de choix, et la question devient : à quel niveau d'imposition les promesses se financent-elles d'elles-mêmes ? La réponse nordique est d'environ 50 à 55 % du PIB, bien au-dessus des niveaux américains ou anglo-saxons actuels, et manifestement non catastrophique. Vous pouvez voir le versant prospérité sur la carte du PIB par habitant : la Norvège et le reste du monde riche à forte protection sociale occupent le haut des trajectoires de long terme, la moitié de la corrélation qui porte sur la part sociale venant des comparaisons entre pays ci-dessous. La contrainte active, dans cette lecture, est le niveau d'imposition qu'une société choisit.
Le niveau d'imposition n'est que le premier de quatre leviers, et il est rarement le plus important. L'indexation de l'âge de la retraite sur l'allongement de la vie comble à elle seule une large part de l'écart des retraites, parce qu'elle relève directement le rapport actifs/retraités dont dépend l'arithmétique. La croissance de la productivité détend la condition $r-g$ par l'autre côté, puisqu'une économie qui croît plus vite peut porter une trajectoire de dépenses plus large au même ratio de dette. Le taux d'activité des femmes et l'immigration élargissent tous deux directement l'assiette des cotisations, ce qui ralentit ou inverse le frein du taux de dépendance. L'écart budgétaire est une quantité qui se réduit dès qu'on tire l'un de ces leviers.
La même condition de dynamique de la dette qu'à l'étape 2, résolue cette fois pour les leviers de politique publique qui comblent l'écart. L'excédent primaire requis pour stabiliser la dette est $s^{*} = (r-g)\,b$. L'écart $G$ entre l'excédent projeté et l'excédent requis se comble par n'importe quelle combinaison de :
$$G = \Delta\tau \cdot Y + \Delta(\text{ret. age}) \cdot \rho - \Delta E + \Delta g \cdot \phi$$où $\Delta\tau$ est une part d'imposition plus élevée, $\Delta(\text{âge de la retraite})$ élargit l'assiette des cotisations de $\rho$ par année d'indexation, $\Delta E$ est une croissance excédentaire des coûts réduite, et $\Delta g$ une croissance de la productivité plus rapide, pondérée par $\phi$. Les coefficients sont illustratifs, et l'écart est une fonction de choix politiques.
L'écart budgétaire se comble si vous tirez l'un des quatre leviers : prélever un peu plus, partir un peu plus tard, croître un peu plus vite, ou faire venir plus d'actifs. Il peut toujours se combler, et la question ouverte est de savoir quel levier, et si la politique le permettra. Ce sont deux questions différentes, et les confondre est la manière dont un problème soluble se met à s'appeler une crise.
Décomposez la trajectoire de dépenses. Mettez les retraites et la santé dans le même paquet et l'État-providence ressemble à une masse unique qui enfle. Séparez-les et le tableau change. Les retraites subissent une pression démographique, mais elles sont réparables par paramètres : l'indexation s'en charge. La santé, c'est autre chose. Sa pression, c'est la croissance excédentaire des coûts par habitant, des coûts qui montent plus vite que le PIB année après année, pour des raisons qui logent dans la structure du marché de la santé : la sélection adverse, l'intensité en travail des soins (la maladie des coûts de Baumol), la complexité administrative. C'est un problème de structure de marché, retracé en ch. 4 §4.6 (Asymétrie d'information).
Pourquoi les coûts de santé croissent plus vite que le PIB, tout le récit de structure de marché, est une grande question en soi, traitée en profondeur dans La santé est-elle un marché ?.
La thèse du finançable, portée par ses meilleurs avocats
« On sait bien qu'aucun mécanisme darwinien ne garantit qu'une dépense sociale élevée doive se payer par une croissance plus lente. Les comparaisons entre pays montrent la coexistence de grands États-providence et de la prospérité, ce repas gratuit que la vision conventionnelle jugeait impossible. »
— d'après Peter Lindert, Growing Public, 2004
Prenez la thèse du finançable dans toute sa force, telle que Lindert et les spécialistes comparatifs des États-providence la formuleraient. Les États nordiques font tourner des États-providence à plus de 50 % du PIB et sont prospères, compétitifs et hors de toute crise budgétaire, décennie après décennie. L'« énigme du repas gratuit » de Lindert explique pourquoi ce n'est pas un hasard. Les grands États-providence sont financés par des voies favorables à la croissance et ils achètent des biens qui soutiennent la productivité, la santé, l'éducation, les modes de garde qui libèrent les parents pour l'emploi, si bien que la pénalité de croissance annoncée n'apparaît jamais dans les données. Ramenez maintenant l'arithmétique démographique de l'étape 2. Elle est réelle, et elle est traitable. La seule indexation de l'âge de la retraite comble une bonne part de l'écart des retraites, et les pays nordiques, l'Allemagne et d'autres indexent depuis des décennies : c'est ce que ces États font déjà. Quand on décompose, la pression active est la croissance des coûts de santé, un problème de système de santé. Les retraites sont réparables par paramètres, et les pays nordiques démentent tout plafond général à la taille de l'État-providence. Les États-Unis consacrent environ 17 % de leur PIB à la santé pour des résultats de population plus mauvais que ceux qu'obtiennent les systèmes à payeur unique de l'OCDE à 10 ou 11 %. Le titre de « crise des prestations sociales » met dans un même paquet une véritable inefficacité du système de santé et la taille de l'État-providence, et il situe mal le problème. Corrigez le titre et vous trouvez la thèse du finançable debout, appuyée sur les comparaisons entre pays.
« Dire que “c'est un choix politique” est vrai et presque inutile. Un choix économiquement anodin peut être politiquement impossible, demandez à quiconque a essayé de relever un âge de départ à la retraite. »
— la contestation honnête que le verdict doit peser
La réponse accorde l'économie et appuie sur trois points faibles. D'abord, « choix politique » peut glisser discrètement vers « donc facile », alors qu'un ajustement paramétrique anodin sur un tableur peut être quasi impossible dans les urnes. Ensuite, personne n'a montré que 50 à 55 % constitue un plafond : c'est simplement le niveau le plus élevé qu'on ait jamais fait tourner, et savoir si le niveau d'imposition peut monter davantage sans distorsion réelle reste contesté. Enfin, la croissance des coûts de santé est désignée comme la partie difficile, et la désigner ne la résout pas : si elle s'accumule sans traitement, elle peut avaler les économies que produisent les autres leviers. Rien de cela ne renverse la thèse du finançable, mais l'étape 4 doit faire droit à tout cela.
« Ce n'est pas l'État-providence qui est insoutenable. Ce sont les coûts de santé américains, et c'est un autre problème, avec un autre remède. »
— l'argument de la décomposition, le geste qu'on risque le plus de manquer
La santé est-elle la vraie crise des prestations sociales ?
L'expression « crise des prestations sociales » mêle les retraites et la santé en un seul problème qui enfle. Séparez-les et ils ne se comportent pas du tout pareil. L'un est un étau démographique qu'on peut desserrer par indexation. L'autre est un moteur de croissance des coûts logé dans la structure d'un marché.
Où cela nous mène
La thèse du finançable est juste comme économie. Aucun plafond économique n'a été démontré aux tailles d'État-providence observées, les faits nordiques établissent qu'au-delà de 50 % du PIB c'est soutenable, l'arithmétique démographique est traitable par ajustement paramétrique, et la pression active se décompose en croissance des coûts de santé (un problème de système) et volonté politique (les ajustements sont faciles comme économie, difficiles comme politique). « Insoutenable » est donc surtout faux comme affirmation purement économique. Cela conteste un récit historique précis, le tournant d'après 1980 du « l'État-providence coûte trop cher », raconté dans Histoire économique, ch. 16 (La stagflation et le tournant néolibéral), tandis que la construction du modèle nordique, pièce maîtresse empirique de la thèse du finançable, remonte au compromis social-démocrate du ch. 14 (L'âge d'or de l'après-guerre). Les comparaisons entre pays sur la protection sociale et la croissance qui sont au cœur de cette étape, le Growing Public de Lindert et la littérature comparative sur les États-providence, se situent hors de l'histoire de la pensée économique proprement dite, alors que la tradition des choix publics, qui a porté l'attaque du « trop cher », est en Histoire de la pensée économique, ch. 14 §14.4 (Les choix publics).
Deux des quatre leviers ouvrent sur des questions assez vastes pour avoir leur propre Grande Question. Le levier du niveau d'imposition, jusqu'où une société peut-elle prélever, et par quels instruments, est traité en profondeur dans L'inégalité est-elle un problème que la science économique peut résoudre ? (la question de la redistribution et des taux supérieurs) et dans Faut-il imposer le patrimoine plutôt que le revenu ? (la question du patrimoine comme source de recettes). La question préalable, celle de savoir comment un État acquiert la capacité fiscale de prélever 40 à 50 % du PIB, est retracée à travers les époques dans La formation de l'État à travers les époques (comment les États ont appris à lever l'impôt). Et l'idée que le finançable est un choix politique est l'un des volets d'Existe-t-il une économie de gauche cohérente ?
Deux thèses, fortes toutes les deux. L'arithmétique démographique est réelle (étape 2). Les faits nordiques et les contrepoids sont réels (étape 3). Alors, l'État-providence est-il soutenable ? La réponse est « oui, comme choix ; non, sous pilote automatique », et un verdict honnête doit dire quelle contrainte est active. L'étape 4 tranche.
Le verdict : soutenable comme choix, insoutenable sous pilote automatique
Vous arrivez à l'étape 4 avec deux thèses fortes en main, et la facilité serait maintenant de couper la poire en deux : « chacun a un peu raison ». Cela perdrait tout ce que le parcours a gagné. Respecter à la fois l'étape 2 et l'étape 3, c'est dire exactement ce qui est soutenable, sous quelles conditions, et où loge la vraie contrainte.
Deux outils conceptuels suffisent à conduire les étapes 2 et 3 jusqu'à un verdict, sans nouvel appareil. Le premier est la distinction entre pilote automatique et ajustement. Une projection qui tient les règles fixes répond à une autre question qu'une projection qui les laisse changer, et presque tous les chiffres effrayants sont des chiffres de pilote automatique. Le second est la décomposition. Une pression démographique ne se comporte pas du tout comme une pression de croissance des coûts, et les retraites ne se comportent pas du tout comme la santé.
L'arbitrage, en trois gestes
- Ce qui est soutenable, et ce que font les contrepoids. Les sociétés riches peuvent s'offrir des États-providence généreux, les pays nordiques le démontrent à plus de 50 % du PIB. L'écart démographique est comblable par ajustement paramétrique, les contrepoids portant des parts différentes : l'indexation de l'âge de la retraite sur l'espérance de vie comble la plus grande part de l'écart des retraites, tandis que la croissance de la productivité, le taux d'activité des femmes, l'immigration et un niveau d'imposition plus élevé portent chacun une partie du reste. Savoir exactement quelle marge comble combien, c'est là que se loge la variation interne au courant dominant.
- La vraie contrainte, c'est la santé. Décomposez et la pression active change d'adresse. Les retraites sont sous pression démographique mais réparables par paramètres. La pression qui s'accumule est la croissance des coûts de santé, un problème d'efficacité du système de santé, croissance excédentaire des coûts par habitant, maladie des coûts de Baumol, écart de coûts entre les États-Unis et l'OCDE, bien plus qu'un problème de taille de l'État-providence. Le titre de « crise des prestations sociales » situe mal le problème en mêlant la croissance des coûts de santé à la taille de l'État-providence, et le mécanisme qui fait croître ces coûts est le travail de La santé est-elle un marché ?
- L'autre vraie contrainte, c'est la volonté politique. Les ajustements qui comblent l'écart sont économiquement modestes et politiquement quasi impossibles : les manifestations françaises de 2023 contre le passage à 64 ans, l'éternel sujet intouchable qu'est la réforme de Social Security aux États-Unis, le trop-plein d'austérité européenne après 2008. « C'est un choix politique » coupe dans les deux sens : finançable comme économie, mais pas facile pour autant. Savoir si l'attaque de l'« insoutenable » d'après 1980 formait seulement un tournant cohérent de politique économique est une question elle-même contestée dans Le néolibéralisme a-t-il vraiment régné ?
Le verdict
L'État-providence est-il économiquement soutenable ? La réponse est : soutenable comme arithmétique et comme choix politique, pas comme pilote automatique. Les sociétés riches peuvent financer des États-providence généreux, et « insoutenable » est surtout faux comme affirmation purement économique. Mais la soutenabilité exige un ajustement paramétrique actif, qui est politiquement difficile, et la pression active, c'est la croissance des coûts de santé plus la volonté politique.
Tout le monde s'accorde à dire que les sociétés riches peuvent s'offrir des États-providence, et tout le monde emploie la même arithmétique d'écart budgétaire, de croissance des coûts et de contrepoids. Le désaccord porte sur les grandeurs : quel contrepoids comble combien, à quel point la santé est contraignante et sur quel horizon, et à quel point les ajustements sont atteignables.
Où cela nous mène
Nous sommes partis du compteur de la dette du CBO et de l'affirmation éternelle que l'État-providence va droit dans un mur budgétaire. L'étape 2 a concédé ce que cette affirmation a de juste : l'arithmétique démographique est réelle, le taux de dépendance double bel et bien, et sous pilote automatique la trajectoire de dette grimpe bel et bien. L'étape 3 a ensuite changé les règles que l'arithmétique supposait. Les États nordiques financent la protection sociale à la moitié du PIB et restent prospères, l'écart démographique se comble dès qu'on tire l'un des quatre leviers, et une fois la trajectoire de dépenses décomposée, la pression active est la croissance des coûts de santé. L'étape 4 a refusé les deux esquives, le « c'est fichu » du catastrophiste et le « c'est facile » de l'optimiste.
L'État-providence est donc sur une trajectoire de collision avec la politique du changement de règles que les électeurs préféreraient laisser fixes, et avec un marché de la santé qui coûte de plus en plus cher pour des raisons qui lui sont propres. La prochaine fois qu'on vous dira que l'État-providence « ne peut pas être financé », vous aurez les outils pour poser les trois questions qui démontent l'affirmation : pilote automatique ou ajusté, retraites ou santé, économique ou politique.