Ist die Industriepolitik zurück, und ist sie gerechtfertigt?
Ein Wort, das Ökonomen als Schimpfwort benutzten, ist heute geltendes Recht. Die schwierigere Frage ist, ob die Rückkehr einen alten Fehler korrigiert oder einen wiederholt.
Die Wiederkehr: vom Schimpfwort zur Strategie
„Die Annahme, eine tiefgreifende Handelsliberalisierung werde Amerika helfen, Güter zu exportieren statt Arbeitsplätze und Kapazitäten, war ein Versprechen, das gegeben und nicht gehalten wurde. … Aufbauen. Kapazitäten aufbauen, Widerstandsfähigkeit aufbauen, Teilhabe aufbauen, im eigenen Land und mit Partnern im Ausland.“
— Jake Sullivan, Rede zum „neuen Washingtoner Konsens“ bei der Brookings Institution, April 2023
Binnen eines Jahrzehnts wurde „Industriepolitik“ vom Schimpfwort zur erklärten Regierungsstrategie der größten Volkswirtschaften der Welt. Der CHIPS and Science Act von 2022 stellte rund 52 Milliarden Dollar für die heimische Halbleiterfertigung bereit, der Inflation Reduction Act sagte etwa 370 Milliarden Dollar an Subventionen und Steuergutschriften für saubere Energie zu, und die EU antwortete mit ihrer Netto-Null-Industrie-Verordnung. Die Frage ist nicht mehr, ob der Staat Branchen auswählen soll. Er hat es bereits getan.
Industriepolitik ist selektives, auf Branchen zielendes staatliches Eingreifen, das beeinflussen soll, was eine Volkswirtschaft produziert: Subventionen, gelenkte Kredite, Zölle, öffentliche Investitionen, öffentliche Beschaffung, alles gerichtet auf bestimmte Industrien statt auf die Wirtschaft als Ganzes. Sie unterscheidet sich von horizontaler Politik (einem Körperschaftsteuersatz, einem Zinssatz, einem Patentsystem), die jede Branche gleich behandelt. Zwei Generationen lang war das Urteil des Mainstreams über die vertikale Variante nahezu einhellig: Sie war das, was Regierungen taten, wenn sie Gefälligkeiten als Strategie tarnen wollten.
Auf die Frage „Soll der Staat je gezielt Branchen fördern?“ hat die Wiederkehr mit neuen Programmen und mit früher skeptischen Ökonomen geantwortet, die ein eingeschränktes Ja sagen. Die offene Frage ist enger: Zielt diese Wiederkehr auf echte Marktversagen, und kann der Staat sie tatsächlich wirksam angehen? Welche Marktversagen ein Eingreifen grundsätzlich rechtfertigen, legt der nächste Schritt dar.
Mariana Mazzucatos The Entrepreneurial State (2013) deutete den Staat neu als risikotragenden Erstinvestor, dessen frühe Wetten auf Technologien wie jene hinter dem Smartphone, dem Internet und GPS privates Kapital zu vorsichtig war zu finanzieren. Ihre Denklinie und Dani Rodriks Position einer maßvoll dosierten Industriepolitik gehören zur pluralistischen Wende im ökonomischen Denken nach 2008, nachgezeichnet in Ideengeschichte, Kap. 17 (Der moderne Pluralismus).
„Die Industriepolitik ist zurück, und sie ist die richtige Antwort auf eine Wirtschaft, die sich durch Finanzialisierung davon verabschiedet hat, Dinge zu bauen.“
— das populäre Argument für die Wiederkehr, sinngemäß nach Mazzucato
Ist die Industriepolitik tatsächlich zurückgekehrt?
Die empirische Behauptung wird leicht in beide Richtungen übertrieben. Das eine Lager sagt, außer dem Etikett habe sich nichts geändert, das andere, die Ära des Laissez-faire sei schlicht vorbei. Die Analyse trennt „ist zurückgekehrt“ (eine Tatsache über die Politik) von „ist gerechtfertigt“ (dem Rest dieser Großen Frage).
Eine Korrektur oder ein Rückfall?
„Der Staat repariert nicht bloß Märkte, er schafft und gestaltet sie aktiv.“
— Mariana Mazzucato, The Entrepreneurial State, 2013
Mazzucatos Argument lautet, die Wiederkehr korrigiere einen Kategorienfehler. Die Erklärung, wonach Märkte innovieren und der Staat nur hinterher aufräumt, stellt die Geschichte auf den Kopf: Die grundlegenden Technologien des letzten halben Jahrhunderts wurden von missionsorientierten öffentlichen Behörden ins Leben finanziert, lange bevor ein privates Unternehmen sie angerührt hätte. In dieser Lesart waren die Jahrzehnte des Laissez-faire eine Zeit, in der der öffentliche Sektor still das Risiko trug und der private Sektor den Ruhm einstrich, und die Wiederkehr macht diese Arbeitsteilung ausdrücklich und gewollt.
„Industriepolitik gehört zu den Dingen, vor denen Ökonomen und Eliten aus bitterer Erfahrung zurückschrecken. Das Etikett wechselt, das Muster des Scheiterns bleibt: politisch gelenktes Kapital, geschützte etablierte Unternehmen, kein Ausstieg.“
— die Erwiderung des marktliberalen Skeptikers (Tradition von Cato und Posen)
Der Skeptiker antwortet, die Wiederkehr sei Protektionismus mit grünem Anstrich. Die Namen sind neu, Resilienz, Friend-Shoring, grüne Transformation, doch die Maschinerie ist dieselbe, die schon einmal gescheitert ist: Der Gesetzgeber entscheidet, welche Unternehmen Kapital bekommen, die begünstigten Unternehmen gewinnen Lobbymacht, und die Subvention überlebt jede Begründung, mit der sie eingeführt wurde. Mazzucatos gefeierte Beispiele sind echt, aber sie sind auch Überlebende, die im Nachhinein ausgewählt wurden. Auf jede DARPA kommt ein Friedhof öffentlicher Wetten, die still gescheitert sind, und ein Planungsapparat, der nichts aus ihnen lernt, weil das Scheitern politisch unsichtbar bleibt. Dass sich die Stimmung gewandelt hat, belegt nur, dass eine Generation vergessen hat, warum die Falle dort stand.
Wo uns das hinführt
Die Industriepolitik ist empirisch zurück, als Regierungsstrategie, parteiübergreifend und weltweit. Diese Hälfte des Titels ist entschieden, und sie war schnell entschieden. Nicht entschieden ist das Wort, auf dem in der Frage alles lastet: gerechtfertigt. Skeptiker und Befürworter sind sich einig, dass die Rückkehr stattgefunden hat. Sie streiten darüber, ob sie hätte stattfinden sollen. Und dieser Streit zerfällt sauber in die zwei Fragen, die die nächsten beiden Schritte nacheinander behandeln: ob es ein echtes theoretisches Argument für die gezielte Förderung dieser Branchen gibt und ob der Staat nach diesem Argument handeln kann, ohne die Lage zu verschlimmern.
Die Befürworter behaupten etwas Enges, das sich schwer abtun lässt: Es gibt bestimmte Stellen, an denen Märkte, sich selbst überlassen, zu wenig von dem bauen, was ein Land braucht. Um die Wiederkehr zu beurteilen, muss man wissen, welche Stellen das sind und ob die Programme tatsächlich auf sie zielen.
Das Argument für Industriepolitik
„Komparativer Vorteil ist keine Naturgegebenheit. Länder können ihn schaffen und tun es regelmäßig, durch strategische Investitionen in Fähigkeiten, die es vorher nicht gab.“
— sinngemäß nach Dani Rodrik, The Globalization Paradox, 2011
Das stärkste Argument für Industriepolitik ist eng und schwer zu widerlegen: Es gibt bestimmte, benennbare Marktversagen, bei denen Märkte nachweislich zu wenig bereitstellen, und strategische Branchen sind der Ort, an dem sie sich häufen.
Das ernsthafte Argument stützt sich auf vier Marktversagen, jedes eine Lehrbuchkategorie. Keines besagt, dass der Markt allgemein falschliegt. Jedes besagt, dass es etwas Bestimmtes gibt, von dem der Markt, sich selbst überlassen, zu wenig bauen wird, und dass diese Lücke echt ist.
1. Koordinationsversagen. Ein neues Industriecluster ist ein Henne-Ei-Problem. Die Zulieferer siedeln sich nicht neben einer Fabrik an, die es noch nicht gibt, und die Fabrik kommt nicht ohne Zulieferer in der Nähe, ausgebildete Arbeitskräfte und Infrastruktur. Jede Investition ist nur rentabel, wenn die anderen stattfinden, also findet privat keine statt, und der Markt steckt in einem schlechten Gleichgewicht fest, aus dem er allein nicht herauskommt. Ein Staat, der den gleichzeitigen Markteintritt koordiniert oder sich auf die Ankerinvestition verpflichtet, kann das ganze Cluster in das gute Gleichgewicht bringen. Das ist die Logik des „Big Push“ aus der Entwicklungsökonomie und ein echtes Versagen dezentraler Märkte.
2. Lern- und Agglomerationsexternalitäten. Lernt eine Industrie durch Erfahrung, sodass die Stückkosten mit wachsender kumulierter Produktion sinken, sickert vieles von dem Gelernten nach außen: Ausgebildete Arbeitskräfte wechseln zur Konkurrenz, implizites Prozesswissen verbreitet sich, die Zulieferbasis verbessert sich für alle. Das erste Unternehmen trägt die vollen Kosten des Aufstiegs auf der Lernkurve, erhält aber nur einen Teil des Nutzens, also stellen private Investitionen zu wenig Lernen bereit. Das ist das Argument der jungen Industrie in seiner modernen, vertretbaren Form: Der gesellschaftliche Ertrag früher Produktion übersteigt den privaten. Smith und List begründeten die beiden Seiten dieses Streits, und der Vergleich der beiden zeigt beide Ansätze in ihrer stärksten Form.
3. Strategische Güter der nationalen Sicherheit. Manche Abhängigkeiten sind auf eine Weise gefährlich, die Preise nicht abbilden. Bezieht ein Land seine modernsten Halbleiter, seine Seltenen Erden oder seine verteidigungskritischen Vorprodukte von einem einzigen Lieferanten, der zugleich ein geopolitischer Rivale ist, spiegelt der Marktpreis die billigste Quelle wider und übersieht die Kosten eines Lieferstopps in der Krise. Diese Lücke ist eine echte Externalität: Das bestellende Unternehmen trägt nichts von dem strategischen Risiko, das es für alle anderen schafft. Jake Sullivans „kleiner Hof, hoher Zaun“ ist die politische Formulierung davon: eng eingreifen, nur dort, wo tatsächlich Sicherheit auf dem Spiel steht, und der Versuchung widerstehen, die ganze Wirtschaft einzuzäunen.
4. Koordination der Klimawende. Der grüne Ausbau ist schon seiner Anlage nach zur Hälfte Marktversagen. Kapazität für saubere Energie trägt eine positive Externalität, die der CO₂-Preis selten vollständig abbildet, und die Wende braucht dieselbe Koordination gleichzeitigen Markteintritts wie jedes neue Cluster: Stromnetz, Batterielieferkette, Ladenetz und Hersteller müssen sich gemeinsam bewegen, sonst bewegt sich gar nichts. Der Inflation Reduction Act ist ebenso Klimapolitik wie Industriepolitik. Wie eine Gesellschaft diese Wende bezahlen sollte, ist eine eigene große Frage, ausführlich behandelt in der Großen Frage dazu, wie wir den Klimawandel bezahlen sollen.
Der Machbarkeitsnachweis, dass man gegen diese Marktversagen vorgehen kann, ist der ostasiatische Befund: das Japan der Nachkriegszeit, Korea, Taiwan, Singapur und später China, wo gezielter Schutz, gelenkte Kredite und Exportförderung weltweit führende Industrien aufbauten, die es nach dem komparativen Vorteil nie hätte geben dürfen. Dieser Befund ist die empirische Grundlage des Arguments, doch ihn nachzuerzählen ist nicht Aufgabe dieser Großen Frage. Den direkten Vergleich führt die verwandte Große Frage zu Japan und Korea als zwei Entwicklungsstaaten, die Erklärung der Spätindustrialisierer die verwandte Große Frage zu Deutschland und Großbritannien, und die lange Geschichte staatlicher Wirtschaftskapazität über die Epochen der Strang zur Staatsbildung. Die Fortsetzung in China ist dokumentiert in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 17 (Chinas Reform und das asiatische Jahrhundert).
„Es gibt echte Marktversagen in strategischen Branchen, die das Laissez-faire schlicht nicht beheben kann: Koordination, Lernen, Sicherheit und die Klimawende sind Lehrbuchstoff, keine Slogans.“
— das maßvolle Argument für gezieltes Eingreifen
Sind diese Marktversagen echt oder nur bequem?
Das Argument für Industriepolitik steht und fällt damit, ob die vier Marktversagen echt sind oder nachträgliche Rechtfertigungen für Gefälligkeiten. Sie sind echt, und deshalb lautet die schwierigere Frage, ob der Staat sie besser beheben kann, als der Markt sie verfehlt.
Den Vorteil schaffen oder nur das Marktversagen erkennen?
„Die erfolgreichsten Aufholvolkswirtschaften des letzten halben Jahrhunderts, Korea, Taiwan, Japan, China, haben nicht darauf gewartet, dass sich ein komparativer Vorteil einstellt. Sie haben ihn aufgebaut, bewusst, mit Politik.“
— sinngemäß nach Dani Rodrik, Position einer maßvoll dosierten Industriepolitik
Rodriks Argument lautet, der komparative Vorteil sei eine Momentaufnahme. Der gegenwärtige Vorteil eines armen Landes liegt in der Montage zu niedrigen Löhnen, und wer das als unveränderlich hinnimmt, bleibt dort. Die schnellen Entwickler weigerten sich: Sie nutzten strategische Investitionen, um in Industrien aufzusteigen, in denen sie nach statischer Betrachtung nichts zu suchen hatten, und die Wette ging auf, weil es Lern- und Koordinationseffekte tatsächlich gibt und Politik sie in Gang setzen kann. Der Punkt ist, dass bei diesen bestimmten Marktversagen auch die Voreinstellung, keine Politik zu machen, eine Entscheidung ist, das Marktversagen bestehen zu lassen. Aufgabe des Staates ist es, die Fähigkeiten zu schaffen und sie dann dem Wettbewerb auszusetzen, um herauszufinden, ob die Wette aufgegangen ist.
„Die Marktversagen gestehe ich zu. An der Therapie zweifle ich. Zu erkennen, wo der Markt versagt, ist der leichte Teil. Um zu wissen, welcher Eingriff es besser macht, müsste der Planer Informationen besitzen, von denen das Marktversagen selbst garantiert, dass niemand sie hat.“
— der Skeptiker, der das Marktversagen zugesteht
Der ehrliche Skeptiker gesteht jedes der vier Marktversagen zu und stellt dann die Frage, über die Rodriks Optimismus hinweggleitet: Welche Industrie, welches Unternehmen, wie viel und wie lange? Jede Antwort verlangt, die Steilheit einer Lernkurve und die Reichweite eines Übertragungseffekts zu kennen, bevor eines von beiden eingetreten ist, und diese Schätzungen muss der Staat in einem Umfeld liefern, in dem jeder mögliche Empfänger Lobbyarbeit betreibt, um sie aufzublähen. Rodrik hat recht, dass die Voreinstellung ohne Politik eine Entscheidung ist. Die Voreinstellung mit Politik ist es auch, und der Skeptiker behauptet, dass die zweite Gruppe von Fehlern historisch größer ist als die erste. Genau diese Frage muss der nächste Schritt am Befund entscheiden.
Wo uns das hinführt
Die vier Marktversagen sind echt, und ein Eingreifen, das auf sie zielt, ist theoretisch gerechtfertigt. Die Pauschalposition „Industriepolitik ist immer ein Kategorienfehler“ übersteht die Systematik nicht, und das ist die stärkste Hälfte von „zurück und gerechtfertigt“. Doch das Argument dafür trug den Keim seiner eigenen Widerlegung in sich: Dass ein Marktversagen existiert, heißt nicht, dass der Staat es beheben kann. Das ist die Frage, die jeder Kritiker als Nächstes stellt.
Ein Marktversagen zu erkennen ist der leichte Teil. Der schwere Teil ist, ob der Staat es beheben kann, ohne ein schlimmeres Staatsversagen zu erzeugen, und der historische Befund dazu ist brutal. Dieselbe Theorie, die heute CHIPS rechtfertigt, rechtfertigte vor sechzig Jahren die lateinamerikanische Importsubstitution. Die eine brachte Champions hervor. Die andere einen Friedhof. Der Unterschied lag nicht in der Theorie.
Die Kritik am Staatsversagen und an der Umsetzung
„Mit dem Argument der jungen Industrie wurde der Schutz von Industrien gerechtfertigt, die seit fünfzig Jahren jung waren. Zölle, die das Lernen fördern sollten, wurden zu dauerhaften Renten, verteidigt von den Unternehmen, die sie reich gemacht hatten.“
— der Befund der lateinamerikanischen Importsubstitution, wie die Kritiker ihn lesen (Tradition von Krueger und Bhagwati)
Dasselbe theoretische Argument, also Koordinationsversagen, Lernen junger Industrien und die Aussicht, dass der Wettbewerb folgt, sobald die Fähigkeit aufgebaut ist, wurde von den 1950er bis in die 1970er Jahre für die lateinamerikanische Importsubstitution vorgebracht. Die Theorie stimmte. Die Umsetzung brachte abgeschirmte, nicht wettbewerbsfähige Industrien hervor, Haushaltskrisen und Vereinnahmung.
Man gestehe jedes Marktversagen aus Schritt 2 zu. Die Kritik fragt, ob der Staat dagegen vorgehen kann, ohne die Lage zu verschlimmern, und sie hat vier Stränge, jeder heute so offen und ungelöst wie zu der Zeit, als die Skeptiker ihn zuerst vorbrachten.
1. Das Erkenntnisproblem bei der Auswahl von Gewinnern. Um gut einzugreifen, muss der Staat wissen, welche Industrien die steilen Lernkurven, die großen Übertragungseffekte und die passende Marktstruktur haben, um die Wette zu rechtfertigen, und zwar bevor irgendetwas davon eingetreten ist. Die Anforderungen an die Information sind hoch, und bei näherem Hinsehen in der Theorie werden sie noch höher. In den Modellen der strategischen Handelspolitik ist die optimale Politik nicht einmal robust gegenüber der Art des Wettbewerbs: Konkurrieren die Unternehmen über Mengen (Cournot), verlagert eine Subvention Gewinne ins Inland; konkurrieren sie über Preise (Bertrand), kehrt sich das Vorzeichen der optimalen Politik um, hin zu einer Steuer. Ein Planer, der die Marktstruktur falsch einschätzt, subventioniert genau das, was er besteuern sollte.
2. Vereinnahmung und Rent-Seeking. Eine junge Industrie, die überlebt, wird zu einem politisch mächtigen Erwachsenen, mit Belegschaften, Werken in Schlüsselwahlkreisen und einer Lobby, deren ganzer Zweck darin besteht, die Förderung fließen zu lassen, lange nachdem das Lernen abgeschlossen ist. Die Subvention überlebt das Marktversagen, das sie rechtfertigte, weil die Klientel, die sie geschaffen hat, sie nun verteidigt. Das ist die Public-Choice-Kritik in ihrer schärfsten Form: Politik wird von eigennützigen Akteuren gemacht, in Institutionen, die konzentrierten Nutzen und verteilte Kosten belohnen. Der Weg von „strategischer Industriepolitik“ zu „dauerhaftem Schutz für politisch gut vernetzte Unternehmen“ ist kürzer, als die Befürworter zugeben. Die Denklinie dieses Arguments, von Buchanan und Tullock bis zur Public-Choice-Tradition, ist Gegenstand von Ideengeschichte, Kap. 14 (Die Public-Choice-Tradition).
3. Der lateinamerikanische Befund. Das ist das kanonische Scheitern, und die Theorie dahinter war einwandfrei. Die Importsubstitution der Nachkriegszeit nahm das Argument der jungen Industrie für bare Münze, schützte die heimische Industrie hinter hohen Zöllen und Lizenzen und wartete darauf, dass Champions entstehen. Sie entstanden nicht. Ohne die Disziplin, exportieren und sich im Wettbewerb behaupten zu müssen, optimierten die geschützten Unternehmen auf das Einzige, was das System belohnte, nämlich den Schutz zu behalten, statt wettbewerbsfähig zu werden. Das Ergebnis waren Ineffizienz, unbefristete Subventionen, Haushaltsbelastungen und schließlich die Schuldenkrisen der 1980er Jahre. Die Geschichte dazu steht in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 14 (Das goldene Zeitalter der Nachkriegszeit und die Dekolonisation). Die ISI war eine vertretbare Politik, verhängnisvoll umgesetzt.
4. Das Problem der Voraussetzungen. Warum also hatte Ostasien Erfolg, wo Lateinamerika mit derselben Theorie scheiterte? Die Antwort der Kritiker ist schädlich für die Wiederkehr: Ostasien besaß ein ungewöhnliches Bündel von Voraussetzungen, das sich nicht übertragen lässt. Eine abgeschirmte, technokratische Bürokratie, die den Unternehmen widerstehen konnte, die sie subventionierte. Exportdisziplin, also die Bereitschaft, geschützte Unternehmen scheitern zu lassen, wenn sie nicht weltweit wettbewerbsfähig wurden, was Lernen statt Rent-Seeking erzwang. Und ein strategischer Kontext im Kalten Krieg, der dem Staat sowohl Autonomie als auch Geduld verschaffte. Den meisten Staaten fehlt meistens mindestens eine dieser Voraussetzungen. Es gibt sogar eine schärfere Version, die Lesart von Krugman und der Weltbank, nach der Ostasiens Wachstum vor allem auf hohen Ersparnissen, Humankapital und aufholender Konvergenz beruhte und der Entwicklungsstaat trotz seiner Eingriffe Erfolg hatte. Dass die Voraussetzung der Exportdisziplin die bindende Restriktion ist, arbeiten die vergleichenden Großen Fragen aus. Hier ist es die empirische Lesart.
„Der Staat kann keine Gewinner auswählen, und selbst wenn er richtig wählt, wählen die Gewinner den Staat: Sie vereinnahmen die Politik, die sie groß gemacht hat, und lassen sie nie wieder los.“
— die Kritik am Staatsversagen, in einem Satz
Kann der Staat Gewinner auswählen, ohne von ihnen vereinnahmt zu werden?
Die Kritik hat zwei Antriebe: ein Erkenntnisproblem (der Staat kann nicht wissen, welche Industrien er unterstützen soll) und ein Vereinnahmungsproblem (selbst eine richtige Wette wird zur dauerhaften Rente). Keines von beiden ist gelöst. Beide sind der Grund, warum „grundsätzlich gerechtfertigt“ nicht gleichbedeutend ist mit „wird in der Praxis funktionieren“.
Staatsversagen gegen die Disziplin, die funktionierte
„Wir erinnern uns an POSCO und vergessen die Dutzenden staatlichen Stahlwerke, die jahrzehntelang Subventionen verschlangen und nie wettbewerbsfähig wurden. Die Selektionsverzerrung ist die ganze Erklärung. Politik, die interessierte Akteure in vereinnahmbaren Institutionen machen, tendiert zum Friedhof, nicht zur Ausnahme.“
— die Public-Choice-Kritik in ihrer heutigen stärksten Form
Das ist die Kritik als lebendige Position. Sie gesteht zu, dass die Marktversagen echt sind und Eingriffe manchmal wirken. Ihre Kraft liegt in der Basisrate. Auf jeden Erfolg eines Entwicklungsstaates kommt eine lange Reihe geschützter Industrien, die auf unbestimmte Zeit öffentliches Geld aufsogen, verteidigt von der Klientel, die die Subvention geschaffen hatte, und unsichtbar in den Erfolgsgeschichten, weil über gescheiterte Wetten niemand schreibt. Das Erkenntnisproblem garantiert von vornherein eine hohe Fehlerquote, und die Dynamik der Vereinnahmung garantiert, dass sich die Fehler, einmal gemacht, schwer rückgängig machen lassen. Ein politisches Regime, das oft falsch wählt und seine Verluste nicht begrenzen kann, wird durch seine seltenen Erfolge nicht gerechtfertigt. Die ehrliche Ausgangsannahme für jedes neue Programm ist der Friedhof, und die Beweislast liegt beim Befürworter, der zeigen muss, warum dieses Programm ihm entgeht.
„Der koreanische Staat hat Unternehmen nicht geschützt und dann gehofft. Er hat sie geschützt, Exporte verlangt und denen die Förderung entzogen, die scheiterten. Disziplin, nicht die gezielte Förderung, ist das, was die erfolgreichen Fälle hatten und den gescheiterten fehlte.“
— sinngemäß nach Alice Amsden & Robert Wade, Forschung zum Entwicklungsstaat
Die Erwiderung akzeptiert die Basisrate und fragt, was die Ausnahmen gemeinsam hatten. Die Antwort von Amsden und Wade lautet Exportdisziplin: Die erfolgreichen Entwicklungsstaaten machten die Förderung von der Leistung auf den Weltmärkten abhängig, einer Prüfung, aus der sich die begünstigten Unternehmen nicht herauslobbyieren konnten. Das ist die präzise institutionelle Antwort auf das Vereinnahmungsproblem, eine Auslaufklausel mit Biss, durchgesetzt von einem Wettbewerb, den der Staat nicht zugunsten des Unternehmens vortäuschen konnte. Die Bedingungen, unter denen Industriepolitik funktioniert, sind also anspruchsvoll, aber benennbar: eine abgeschirmte Bürokratie, eine harte Leistungsprüfung, eine glaubwürdige Bereitschaft, Verlierer fallen zu lassen. Der Dissens mit der Kritik ist enger, als er aussieht. Beide Seiten sind sich einig, dass die bindende Restriktion die Umsetzung ist. Sie streiten darüber, wie oft ein gegebener Staat sie erfüllen kann, und das ist die abgewogene Frage, die das Urteil beantworten muss.
Wo uns das hinführt
Die Kritik übersteht das Argument. Ein Marktversagen zu erkennen ist notwendig, aber nicht hinreichend: Die bindende Restriktion ist, ob der Staat umsetzen kann, ohne vereinnahmt zu werden, und dazu braucht er Kapazität, Exportdisziplin, Rechenschaftspflicht und die glaubwürdige Bereitschaft, Verlierer scheitern zu lassen. Der historische Befund zeigt, dass diese Bedingungen anspruchsvoll sind und selten erfüllt werden. Ostasien ist die Ausnahme, die zeigt, wie hart die Regel ist, und es taugt nicht als übertragbare Vorlage. Das Erkenntnisproblem bei der Auswahl von Gewinnern ist ungelöst, und die Dynamik der Vereinnahmung ist strukturell. Doch die Erwiderung wiegt ebenso schwer: Die Bedingungen lassen sich erfüllen, sie wurden erfüllt, und erfüllt hat sie die Exportdisziplin. Der Dissens ist also zur Qualität der Umsetzung gewandert, und dort fällt das Urteil.
Wir haben also ein echtes theoretisches Argument und einen brutalen Befund bei der Umsetzung. Legt man beides zusammen, wird aus der Frage, ob die Industriepolitik zurück und ob sie gerechtfertigt ist, ein Test, den man auf jedes Programm anwenden kann.
Das Urteil: grundsätzlich entschieden, offen bei der Umsetzung
„Wir sind jetzt alle Anhänger der Industriepolitik.“
— sinngemäß nach Dani Rodrik, über den Wandel im Mainstream, 2010er Jahre
Unter denen, die der Industriepolitik heute eine Rolle zugestehen, sind Ökonomen, die vor einem Jahrzehnt zu ihren Skeptikern gehörten. Der Rahmen hat sich verschoben, und die Frage „Ist sie zurück?“ ist im Grunde eine Frage nach dieser Verschiebung.
Schritt 2 lieferte die vier Marktversagen: Koordination, Lernen, nationale Sicherheit und die Koordination der Klimawende. Sie sind das, was ein Eingreifen rechtfertigt, also die Bedingungen, unter denen es eine Entscheidung ist, ein Marktversagen bestehen zu lassen, wenn man den Markt sich selbst überlässt. Schritt 3 lieferte die vier Bedingungen der Umsetzung: staatliche Kapazität, Exportdisziplin, Rechenschaftspflicht und harte Befristungen. Sie sind das, was darüber entscheidet, ob ein Eingreifen wirkt, also die Bedingungen, unter denen ein gerechtfertigter Eingriff zu einem erfolgreichen wird statt zu einem vereinnahmten.
Die grundsätzliche Frage (gibt es hier ein echtes Marktversagen?) ist weitgehend entschieden. Offen ist die Frage der Umsetzung, Programm für Programm: Kann dieser Staat mit diesem Programm gegen das Marktversagen vorgehen, ohne die Lage zu verschlimmern? Dort liegt heute jeder ehrliche verbleibende Dissens. Wer beides vermengt, begeht den Fehler, aus dem sowohl die atemlose Befürwortung als auch die reflexhafte Ablehnung entstehen.
Im verschobenen Mainstream
„Das richtige Modell ist weder Freihandel noch Protektionismus. Es ist selektive Einbindung, mit einer Industriepolitik, die auf die institutionelle Kapazität abgestimmt ist, und die Kapazität ist die bindende Restriktion, was, wie ich zugebe, auf den größten Teil der Entwicklungsländer zutrifft.“
— sinngemäß nach Dani Rodrik, die Position des verschobenen Mainstreams
Rodrik vertritt die Position, auf die sich der Mainstream zubewegt hat, und es lohnt sich zu sehen, wie viel von der Kritik sie bereits aufgenommen hat. Er behauptet, der komparative Vorteil sei unvollständig und lasse sich bewusst schaffen, aber nur dort, wo die institutionelle Kapazität besteht, die Disziplin durchzusetzen, durch die das Schaffen gelingt. Seine eigene Einschränkung ist das Zugeständnis an die Kritik, eingebaut in das Argument: Die Kapazität ist die bindende Restriktion, und den meisten Ländern fehlt sie. Es ist ein abgewogenes Ja, gerechtfertigt dort, wo das Marktversagen echt ist und die Institutionen umsetzen können. Das ist eine kleinere Menge von Fällen, als die Enthusiasten wollen, und eine größere, als die pauschalen Skeptiker zuließen.
„Die Marktversagen sind echt. Die Bilanz der Therapie ist schlecht. Wir erinnern uns an die Erfolge und vergessen die Dutzenden Fehlschläge, und die breiten, undisziplinierten, unüberwachten Programme sind die, die wir am meisten fürchten sollten.“
— der abgewogene Skeptiker aus dem Lager des Freihandels, der die verbleibende Vorsicht vertritt
Der Skeptiker spricht hier von innerhalb des neuen Konsenses und gibt dessen verbleibender Vorsicht eine Stimme. In der Theorie ist das Zugeständnis vollständig: Die Marktversagen sind echt, gezieltes Eingreifen kann gerechtfertigt sein. Die Vorsicht betrifft die Basisrate und die Selektionsverzerrung. Wir schreiben über POSCO und vergessen den Friedhof, also ist unser Gespür dafür, wie oft das funktioniert, systematisch zu optimistisch. Und am ehesten scheitern die breiten, undisziplinierten, unüberwachten Programme, die weit streuend subventionieren, ohne harte Leistungsprüfung und ohne glaubwürdige Befristung. Der jüngste Befund flächendeckender, schlecht gezielter Eingriffe, breit verhängter und nie überprüfter Zölle, ist das warnende Beispiel dafür, wie undisziplinierte Industriepolitik in einem reichen Land mit starken Institutionen aussieht. Selbst dort ist die Disziplin der schwere Teil.
Das Urteil
Die Industriepolitik ist zurück, und sie hat eine legitime theoretische Grundlage in bestimmten Marktversagen: Koordination, Lernen, nationale Sicherheit und die Koordination der Klimawende. Die grundsätzliche Frage ist weitgehend entschieden, mit Ja für diese bestimmten Marktversagen. Doch der Erfolg hängt an einer anspruchsvollen Umsetzung, an staatlicher Kapazität, Exportdisziplin, Rechenschaftspflicht und harten Befristungen. Das sind die Bedingungen, die den ostasiatischen Erfolg vom lateinamerikanischen Scheitern trennten, und der Befund zeigt, dass sie sich schwer aufrechterhalten lassen. Die offene Frage ist die Qualität der Umsetzung.
Drei Befunde tragen dieses Urteil. Die Kernaussage ist, dass sich der Rahmen des Mainstreams binnen eines Jahrzehnts verschoben hat, von „Industriepolitik ist ein Kategorienfehler“ zu „Industriepolitik ist für bestimmte Marktversagen gerechtfertigt, sofern die Umsetzung gelingt“, und der Beweis ist, dass unter denen, die das sagen, die Skeptiker von vor zehn Jahren sind. Bei den Belegen ist der Vergleich zwischen Ostasien und Lateinamerika entscheidend: Die Exportdisziplin machte den Unterschied, und sie war notwendig, anspruchsvoll und nicht übertragbar. Die Größenordnungen bleiben ungeklärt: wie groß der Multiplikator der Industriepolitik ist, wie viel von CHIPS und dem IRA echte Additionalität ist und wie viel Verdrängung privater Investitionen (Crowding-out), wie viel vom ostasiatischen Wunder auf den Entwicklungsstaat zurückgeht und wie viel auf Ersparnisse und Konvergenz. Für ein Urteil über die Ergebnisse sind die Programme der 2020er Jahre zu neu. Das ist kein Ausweichen nach dem Muster „Entscheiden Sie selbst“: Der Rahmen hat sich verschoben, das grundsätzliche Argument trägt für bestimmte Marktversagen, und die eigentliche Auseinandersetzung betrifft die Qualität der Umsetzung.
Wo uns das hinführt
Wir begannen mit einem Wort, das Ökonomen als Schimpfwort benutzten und das heute geltendes Recht ist: CHIPS, der IRA und die Antwort der EU auf beide. Die vier Schritte haben den Titel der Reihe nach zerlegt:
- Die Wiederkehr hat stattgefunden. Die Industriepolitik ist als parteiübergreifende Regierungsstrategie zurückgekehrt, in den USA und anderswo, binnen eines Jahrzehnts. „Zurück“ ist als Tatsache über die Politik entschieden.
- Das grundsätzliche Argument trägt, und es ist spezifisch. Vier Marktversagen aus dem Lehrbuch, Koordination, Lernen, nationale Sicherheit und Klima, rechtfertigen gezieltes Eingreifen in bestimmten Branchen. Die Pauschalposition vom „Kategorienfehler“ übersteht sie nicht.
- Der Befund bei der Umsetzung ist brutal. Dieselbe Theorie, die CHIPS rechtfertigt, rechtfertigte die lateinamerikanische Importsubstitution. Den Unterschied machte die Umsetzung, also Exportdisziplin, staatliche Kapazität und die Bereitschaft, Verlierer fallen zu lassen, und diese Bedingungen sind anspruchsvoll und werden selten erfüllt.
- Grundsätzlich entschieden, offen bei der Umsetzung. Der Rahmen hat sich verschoben, das grundsätzliche Argument gilt für bestimmte Marktversagen, und der eigentliche verbleibende Dissens betrifft die Qualität der Umsetzung, Programm für Programm.
Die Kernaussage ist die Verschiebung des Rahmens selbst. Vor einem Jahrzehnt beendete „Industriepolitik“ ein Gespräch, heute eröffnet das Wort eines. Diese Verschiebung ist das Zugeständnis des Mainstreams, dass ein Werkzeugkasten aus rein horizontaler Politik echte, benennbare Lücken ließ, und der Beleg für das Zugeständnis ist, dass seine lautesten Kritiker heute eingeschränkte Fassungen des Arguments vertreten. Die Frage „Ist sie zurück?“ ist im Kern eine Frage nach diesem Zugeständnis, und die Antwort lautet Ja.
Was bleibt, ist ein Test, den man auf jedes Programm anwenden kann, in jedem Land und in jedem Jahrzehnt. Stellen Sie zwei Fragen. Erstens die Frage nach dem Marktversagen: Gibt es hier ein echtes, bestimmtes Marktversagen, also ein Koordinationsproblem, einen Lern-Übertragungseffekt, eine strategische Abhängigkeit oder eine Klimaexternalität, oder ist „strategisch“ nur ein Etikett auf einer Gefälligkeit? Zweitens die Frage nach der Umsetzung: Hat dieser Staat die Kapazität, die Exportdisziplin oder eine gleichwertige Disziplin, die Rechenschaftspflicht und die glaubwürdige Befristung, um gegen das Marktversagen vorzugehen, ohne von den Unternehmen vereinnahmt zu werden, denen er hilft? Ein Programm, das den ersten Test nicht besteht, ist ein Kategorienfehler. Ein Programm, das den ersten besteht und den zweiten nicht, ist Lateinamerika. Ein Programm, das beide besteht, ist das Seltene und Anspruchsvolle, das Ostasien gelang, und die ganze Debatte besteht, sobald man „zurück“ von „gerechtfertigt“ trennt, darin, diese drei auseinanderzuhalten.