La politique industrielle est-elle de retour, et est-elle justifiée ?
Un mot que les économistes employaient comme une insulte est désormais inscrit dans la loi. La question plus difficile est de savoir si ce retour corrige une vieille erreur ou la répète.
Le renouveau : de l'injure à la stratégie
« Le postulat selon lequel une libéralisation profonde des échanges aiderait l'Amérique à exporter des biens, et non des emplois et des capacités de production, était une promesse faite mais non tenue. … Construire. Construire des capacités, construire de la résilience, construire de l'inclusion, chez nous et avec nos partenaires à l'étranger. »
— Jake Sullivan, discours à la Brookings sur le « nouveau consensus de Washington », avril 2023
En l'espace d'une décennie, la « politique industrielle » est passée du statut d'épithète infamante à celui de stratégie de gouvernement assumée des plus grandes économies du monde. Le CHIPS and Science Act de 2022 a mis environ 52 milliards de dollars au service de la fabrication de semi-conducteurs sur le sol américain, l'Inflation Reduction Act a engagé quelque 370 milliards de dollars de subventions et de crédits d'impôt pour l'énergie propre, et l'UE a répondu avec son règlement pour une industrie « zéro net ». La question n'est plus de savoir si l'État doit choisir des secteurs. Il l'a déjà fait.
La politique industrielle est une intervention de l'État sélective et ciblée par secteur, destinée à orienter ce que produit une économie : subventions, crédit dirigé, droits de douane, investissement public, commande publique, le tout visant des industries précises plutôt que l'économie dans son ensemble. Elle se distingue de la politique horizontale (un taux d'impôt sur les sociétés, un taux d'intérêt, un système de brevets), qui traite tous les secteurs de la même manière. Pendant deux générations, le verdict du courant dominant sur la variante verticale a été presque unanime : c'était ce que faisaient les gouvernements lorsqu'ils voulaient déguiser des faveurs en stratégie.
Le renouveau a répondu à la question « l'État doit-il jamais cibler des secteurs ? » par de nouveaux programmes, et par des économistes autrefois sceptiques qui disent oui, avec des réserves. La question encore ouverte est plus étroite : ce renouveau vise-t-il de véritables défaillances du marché, et l'État peut-il réellement agir sur elles ? L'étape suivante expose quelles défaillances justifient en principe une intervention.
L'État entrepreneur (2013) de Mariana Mazzucato a présenté l'État comme le premier investisseur, celui qui porte le risque en misant tôt sur ce que le capital privé était trop prudent pour financer : les technologies qui sous-tendent le smartphone, internet, le GPS. Sa filiation, comme la position de Dani Rodrik en faveur d'une politique industrielle calibrée, appartient au tournant pluraliste de la pensée économique après 2008, retracé dans Histoire de la pensée économique, chapitre 17 (La nouvelle synthèse et le pluralisme moderne).
« La politique industrielle est de retour, et c'est la bonne réponse à une économie qui s'est financiarisée au point de ne plus rien construire. »
— l'argument populaire en faveur du renouveau, d'après Mazzucato
La politique industrielle est-elle vraiment revenue ?
L'affirmation empirique est facile à exagérer dans un sens comme dans l'autre. Un camp dit que seul l'habillage a changé, l'autre que l'ère du laissez-faire est tout simplement révolue. La lecture proposée ici sépare « est revenue » (un fait sur la politique menée) de « est justifiée » (le reste de cette Grande Question).
Une correction, ou une rechute ?
« L'État ne se contente pas de réparer les marchés, il les crée et les façonne activement. »
— Mariana Mazzucato, L'État entrepreneur, 2013
Mazzucato soutient que le renouveau corrige une erreur de catégorie. Le récit selon lequel les marchés innovent tandis que l'État se contente de réparer après coup inverse l'histoire : les technologies fondatrices du dernier demi-siècle ont été amenées à l'existence par des agences publiques guidées par une mission, bien avant qu'une entreprise privée ne s'y risque. Dans cette lecture, les décennies du laissez-faire ont été une période où le secteur public portait discrètement le risque tandis que le secteur privé en recueillait le mérite, et le renouveau rend cette division du travail explicite et délibérée.
« La politique industrielle fait partie de ces choses dont les économistes et les élites se détournent par amère expérience. L'étiquette change ; le mode d'échec, c'est-à-dire du capital dirigé par le politique, des entreprises en place protégées et aucune porte de sortie, ne change pas. »
— la réplique du sceptique libéral (tradition du Cato Institute et de Posen)
Le sceptique répond que le renouveau est du protectionnisme repeint en vert. Les noms sont nouveaux, résilience, friend-shoring, transition verte, mais la mécanique est celle qui a déjà échoué : le législateur décide quelles entreprises obtiennent du capital, les entreprises favorisées acquièrent un pouvoir de lobbying, et la subvention survit à la raison qui l'avait lancée. Les exemples célèbres de Mazzucato sont réels, mais ce sont aussi des survivants sélectionnés après coup. Pour chaque DARPA, il existe un cimetière de paris publics qui ont échoué sans bruit, et un appareil de planification qui n'en tire aucune leçon parce que les échecs sont politiquement invisibles. Que l'air du temps ait changé prouve seulement qu'une génération a oublié pourquoi le piège était là.
Où cela nous mène
La politique industrielle est empiriquement de retour, comme stratégie de gouvernement, soutenue par les deux partis et à l'échelle mondiale. Cette moitié du titre est tranchée, et elle l'a été vite. Ce qui n'est pas tranché, c'est le mot qui porte toute la question : justifiée. Le sceptique et le partisan s'accordent sur le fait que le retour a eu lieu. Ils divergent sur la question de savoir s'il aurait dû avoir lieu. Et ce désaccord se scinde proprement en deux questions, que les deux étapes suivantes traitent tour à tour : existe-t-il un véritable argument théorique pour cibler ces secteurs, et l'État peut-il agir sur cet argument sans aggraver les choses ?
Les partisans affirment quelque chose d'étroit et de difficile à écarter : il existe des endroits précis où les marchés, livrés à eux-mêmes, construiront trop peu de ce dont un pays a besoin. Pour juger le renouveau, il faut savoir quels sont ces endroits, et si les programmes les visent réellement.
L'argument en faveur de la politique industrielle
« L'avantage comparatif n'est pas un fait de nature. Les pays peuvent le créer, et le créent couramment, par l'investissement stratégique dans des capacités qui n'existaient pas auparavant. »
— d'après Dani Rodrik, The Globalization Paradox, 2011
L'argument le plus fort en faveur de la politique industrielle est étroit et difficile à réfuter : il existe des défaillances du marché précises et identifiables, dont on peut démontrer que le marché les laisse sans réponse suffisante, et c'est dans les secteurs stratégiques qu'elles se concentrent.
L'argument sérieux repose sur quatre défaillances du marché, qui relèvent chacune d'une catégorie de manuel. Aucune ne dit que le marché se trompe en général. Chacune dit qu'il existe une chose précise que le marché, livré à lui-même, produira en quantité insuffisante, et que ce manque est réel.
1. Les défaillances de coordination. Un nouveau pôle industriel pose un problème de la poule et de l'œuf. Les fournisseurs de composants ne s'installeront pas près d'une usine qui n'existe pas encore ; l'usine ne viendra pas sans fournisseurs à proximité, sans main-d'œuvre formée et sans infrastructures. Chaque investissement n'est rentable que si les autres ont lieu, si bien qu'aucun n'a lieu sur une base privée : le marché est bloqué dans un mauvais équilibre dont il ne peut sortir seul. Un État qui coordonne des entrées simultanées, ou qui s'engage sur l'investissement d'ancrage, peut faire basculer tout le pôle vers le bon équilibre. C'est la logique du big push de l'économie du développement, et une véritable défaillance des marchés décentralisés.
2. Les externalités d'apprentissage et d'agglomération. Quand une industrie apprend par la pratique, ses coûts unitaires baissant à mesure que la production cumulée augmente, une grande partie de ce qu'elle apprend s'échappe : les travailleurs formés partent chez les concurrents, le savoir-faire tacite se diffuse, le tissu de fournisseurs s'améliore pour tous. La première entreprise paie le coût entier de la montée sur la courbe d'apprentissage mais n'en capte qu'une partie du bénéfice, de sorte que l'investissement privé produit trop peu d'apprentissage. C'est l'argument de l'industrie naissante dans sa forme moderne et défendable : le rendement social de la production initiale dépasse son rendement privé. Smith et List ont fondé les deux camps de cet argument, et le comparatif qui les oppose présente les deux cadres dans leur version la plus solide.
3. Les biens stratégiques de sécurité nationale. Certaines dépendances sont dangereuses d'une manière que les prix n'enregistrent pas. Quand un pays se procure ses semi-conducteurs les plus avancés, ses terres rares ou ses intrants critiques pour la défense auprès d'un fournisseur unique qui se trouve être un rival géopolitique, le prix de marché reflète la source la moins chère et ignore le coût d'une coupure en temps de crise. Cet écart est une véritable externalité : l'entreprise qui passe commande ne supporte rien du risque stratégique qu'elle crée pour tous les autres. La formule de Jake Sullivan, « petit jardin, haute clôture », en est la traduction politique : intervenir de manière étroite, seulement là où les enjeux de sécurité sont réels, et résister à la tentation de clôturer toute l'économie.
4. La coordination de la transition climatique. Le déploiement vert est par construction pour moitié une défaillance du marché. Les capacités d'énergie propre portent une externalité positive que le prix du carbone reflète rarement en entier, et la transition exige la même coordination d'entrées simultanées que tout nouveau pôle : le réseau électrique, la chaîne d'approvisionnement des batteries, le réseau de recharge et les constructeurs doivent tous avancer ensemble, faute de quoi rien ne bouge. L'Inflation Reduction Act est autant une politique climatique qu'une politique industrielle. La manière dont une société doit payer cette transition est une vaste question à part entière, traitée en profondeur dans la Grande Question Comment devons-nous payer le changement climatique ?
La preuve qu'on peut agir sur ces défaillances, c'est l'expérience de l'Asie de l'Est : le Japon d'après-guerre, la Corée, Taïwan, Singapour, puis la Chine, où protection ciblée, crédit dirigé et promotion des exportations ont bâti des industries de premier plan mondial que l'avantage comparatif aurait condamnées à ne jamais exister. Cette expérience est la base empirique de l'argument, mais il ne revient pas à cette Grande Question de la raconter. La confrontation directe se trouve dans le comparatif voisin consacré au Japon et à la Corée, deux États développeurs, le cas des pays industrialisés tardivement dans le comparatif voisin consacré à l'Allemagne et au Royaume-Uni, et l'histoire longue de la capacité économique de l'État à travers les époques dans le fil sur la formation de l'État. Le prolongement chinois est documenté dans Histoire économique, chapitre 17 (La réforme chinoise et le siècle asiatique).
« Il existe dans les secteurs stratégiques de véritables défaillances du marché que le laissez-faire ne peut tout simplement pas corriger : la coordination, l'apprentissage, la sécurité et la transition climatique sont des notions de manuel, pas des slogans. »
— l'argument calibré en faveur de l'intervention ciblée
Ces défaillances sont-elles réelles, ou simplement commodes ?
L'argument en faveur de la politique industrielle tient ou tombe selon que les quatre défaillances sont de véritables défaillances du marché ou des justifications a posteriori de faveurs. Elles sont réelles, et c'est pourquoi la question la plus difficile est de savoir si l'État peut les corriger mieux que le marché ne les laisse se produire.
Créer l'avantage, ou seulement identifier la défaillance ?
« Les économies de rattrapage les plus réussies du dernier demi-siècle, la Corée, Taïwan, le Japon, la Chine, n'ont pas attendu que l'avantage comparatif apparaisse. Elles l'ont construit, délibérément, par la politique économique. »
— d'après Dani Rodrik, position en faveur d'une politique industrielle calibrée
Rodrik soutient que l'avantage comparatif est un instantané. L'avantage actuel d'un pays pauvre réside dans l'assemblage à bas salaires. S'il tient cet avantage pour figé, il y reste. Les pays qui se sont développés vite ont refusé de le faire. Ils ont utilisé l'investissement stratégique pour monter vers des industries où, selon une lecture statique, ils n'avaient rien à faire, et le pari a payé parce que les effets d'apprentissage et de coordination sont réels et que la politique peut les déclencher. En présence de ces défaillances précises, l'option par défaut de l'absence de politique est elle-même un choix : celui de laisser la défaillance en place. Le rôle de l'État est de créer les capacités, puis de les exposer à la concurrence pour savoir si le pari a réussi.
« J'accorde les défaillances. Je doute du remède. Repérer où le marché est en défaut est la partie facile ; savoir quelle intervention fait mieux exige du planificateur une information dont la défaillance elle-même garantit que personne ne la possède. »
— le sceptique qui concède les défaillances du marché
Le sceptique honnête concède chacune des quatre défaillances, puis pose la question que l'optimisme de Rodrik survole : quelle industrie, quelle entreprise, combien et pendant combien de temps ? Chaque réponse exige de connaître l'ampleur d'une courbe d'apprentissage et l'étendue d'un effet de diffusion avant que l'une ou l'autre ne se soit produite, des estimations que l'État doit établir dans un environnement où chaque bénéficiaire potentiel fait pression pour les gonfler. Rodrik a raison de dire que l'absence de politique est un choix. Mener une politique en est un aussi, et le sceptique affirme que la seconde série d'erreurs a été, historiquement, plus importante que la première. C'est la question que l'étape suivante doit trancher à la lumière des faits.
Où cela nous mène
Les quatre défaillances sont réelles, et une intervention qui les vise est théoriquement justifiée. La position générale selon laquelle « la politique industrielle est toujours une erreur de catégorie » ne résiste pas à la typologie, et c'est la moitié la plus solide de « de retour et justifiée ». Mais l'argument en faveur portait en lui ce qui le défait : qu'une défaillance du marché existe ne signifie pas que l'État puisse la corriger. C'est la question que tout critique pose ensuite.
Identifier une défaillance du marché est la partie facile. La partie difficile est de savoir si l'État peut la corriger sans créer une défaillance publique pire encore, et sur ce point le bilan historique est implacable. La même théorie qui justifie aujourd'hui le CHIPS Act justifiait il y a soixante ans la substitution aux importations en Amérique latine. L'une a bâti des champions. L'autre a bâti un cimetière. La différence ne tenait pas à la théorie.
La critique des défaillances de l'État et de la mise en œuvre
« L'argument de l'industrie naissante a servi à justifier la protection d'industries restées naissantes pendant cinquante ans. Les droits de douane imposés pour favoriser l'apprentissage sont devenus des rentes permanentes, défendues par les entreprises qu'ils avaient enrichies. »
— l'expérience latino-américaine de la substitution aux importations, telle que la lisent ses critiques (tradition de Krueger et de Bhagwati)
Le même argument théorique, fait de défaillances de coordination, d'apprentissage des industries naissantes et de l'idée qu'il suffit de construire la capacité pour que la compétitivité suive, a été avancé pour la substitution aux importations en Amérique latine, des années 1950 aux années 1970. La théorie était juste. La mise en œuvre a produit des industries abritées et non compétitives, des crises budgétaires et la capture de l'État.
Accordez toutes les défaillances du marché de l'étape 2. La critique demande si l'État peut agir sur elles sans aggraver les choses, et elle comporte quatre volets, chacun aussi vivant et non résolu aujourd'hui que lorsque les sceptiques l'ont soulevé pour la première fois.
1. Le problème épistémologique du choix des gagnants. Pour bien intervenir, l'État doit savoir quelles industries ont les courbes d'apprentissage abruptes, les larges effets de diffusion et la structure de marché qui justifient le pari, avant que rien de tout cela ne se soit produit. L'exigence d'information est lourde, et la théorie l'aggrave encore. Dans les modèles de commerce stratégique, la politique optimale ne résiste même pas au type de concurrence : si les entreprises se font concurrence sur les quantités (Cournot), une subvention rapatrie les profits sur le territoire national ; si elles se font concurrence sur les prix (Bertrand), la politique optimale change de signe et devient une taxe. Un planificateur qui se trompe sur la structure du marché subventionne exactement ce qu'il devrait taxer.
2. La capture et la recherche de rente. Une industrie naissante qui survit devient un adulte politiquement puissant, avec des salariés, des usines dans des circonscriptions clés et un lobby dont la seule raison d'être est de faire durer le soutien bien après la fin de l'apprentissage. La subvention survit à la défaillance du marché qui la justifiait, parce que la clientèle qu'elle a créée la défend désormais. C'est la critique des choix publics dans sa forme la plus aiguë : la politique est faite par des acteurs intéressés, au sein d'institutions qui récompensent les bénéfices concentrés et les coûts diffus. La distance entre « politique industrielle stratégique » et « protection permanente d'entreprises politiquement bien introduites » est plus courte que ne l'admettent ses partisans. La filiation de cet argument, de Buchanan et Tullock à la tradition des choix publics, fait l'objet d'Histoire de la pensée économique, chapitre 14 (La tradition des choix publics).
3. L'expérience latino-américaine. C'est l'échec canonique, et la théorie qui le sous-tendait était irréprochable. La substitution aux importations d'après-guerre a pris l'argument de l'industrie naissante au pied de la lettre, protégé l'industrie nationale derrière des droits de douane élevés et des licences, et attendu que les champions émergent. Ils ne sont pas venus. Faute de la discipline qu'impose l'obligation d'exporter et d'affronter la concurrence, les entreprises protégées se sont optimisées pour la seule chose que le système récompensait, conserver la protection, au lieu de devenir compétitives. Le résultat a été l'inefficience, des subventions sans fin, des tensions budgétaires et, pour finir, les crises de la dette des années 1980. L'histoire se trouve dans Histoire économique, chapitre 14 (L'âge d'or de l'après-guerre et la décolonisation). L'ISI était une politique défendable, mise en œuvre de manière fatale.
4. Le problème des conditions préalables. Pourquoi l'Asie de l'Est a-t-elle donc réussi là où l'Amérique latine a échoué, avec la même théorie ? La réponse des critiques est dommageable pour le renouveau : l'Asie de l'Est réunissait un ensemble inhabituel de conditions préalables qui ne se transposent pas. Une bureaucratie technocratique et protégée des pressions, capable de résister aux entreprises qu'elle subventionnait. Une discipline à l'exportation, c'est-à-dire la volonté de laisser échouer les entreprises protégées qui ne devenaient pas compétitives à l'échelle mondiale, ce qui imposait l'apprentissage plutôt que la recherche de rente. Et un contexte stratégique de guerre froide qui offrait à l'État à la fois autonomie et patience. La plupart des États, la plupart du temps, manquent d'au moins l'une de ces conditions. Il existe même une version plus tranchante, la lecture de Krugman et de la Banque mondiale, selon laquelle la croissance est-asiatique tenait surtout à une épargne élevée, au capital humain et à la convergence de rattrapage, et l'État développeur aurait réussi malgré ses interventions. Que les conditions de discipline à l'exportation soient la contrainte active est établi dans les Grandes Questions comparatives. Ici, c'est la lecture empirique.
« L'État ne sait pas choisir les gagnants, et même quand il choisit bien, ce sont les gagnants qui choisissent l'État : ils capturent la politique qui les a faits et ne la lâchent plus jamais. »
— la critique des défaillances de l'État, en une phrase
L'État peut-il choisir les gagnants sans être capturé par eux ?
La critique a deux moteurs : un problème épistémologique (l'État ne peut pas savoir quelles industries soutenir) et un problème de capture (même un bon pari devient une rente permanente). Aucun des deux n'a reçu de réponse. Tous deux expliquent pourquoi « justifié en principe » ne veut pas dire « fonctionnera en pratique ».
Les défaillances de l'État contre la discipline qui a fonctionné
« On se souvient de POSCO et on oublie les dizaines d'aciéries d'État qui ont englouti des subventions pendant des décennies sans jamais devenir compétitives. Le biais de sélection explique tout. Une politique faite par des acteurs intéressés, dans des institutions capturables, mène au cimetière, et non à l'exception. »
— la critique des choix publics, dans toute sa force actuelle
Voici la critique en tant que position vivante. Elle admet que les défaillances sont réelles et que les interventions fonctionnent parfois. Sa force tient au taux de base. Pour chaque réussite d'un État développeur, il existe une longue traîne d'industries protégées qui ont absorbé indéfiniment de l'argent public, défendues par les clientèles que la subvention avait créées, et invisibles dans les récits de réussite parce que personne ne raconte les paris ratés. Le problème épistémologique garantit au départ un taux d'erreur élevé ; la dynamique de capture garantit que les erreurs, une fois commises, sont difficiles à corriger. Un régime qui se trompe souvent et ne sait pas couper ses pertes n'est pas racheté par ses rares succès. Le point de départ honnête de tout nouveau programme est le cimetière, et c'est au partisan de montrer pourquoi ce programme y échappera.
« L'État coréen ne s'est pas contenté de protéger les entreprises en espérant. Il les a protégées en exigeant qu'elles exportent, et il a coupé les vivres à celles qui échouaient. C'est la discipline, et non le ciblage, que les réussites avaient et qui manquait aux échecs. »
— d'après Alice Amsden & Robert Wade, travaux sur l'État développeur
La réfutation accepte le taux de base et demande ce que les exceptions avaient en commun. La réponse d'Amsden et de Wade est la discipline à l'exportation : les États développeurs qui ont réussi subordonnaient le soutien aux performances sur les marchés mondiaux, un test auquel les entreprises favorisées ne pouvaient pas se soustraire par le lobbying. C'est la réponse institutionnelle précise au problème de la capture, un mécanisme d'extinction qui a du mordant, imposé par une concurrence que l'État ne pouvait pas truquer pour le compte de l'entreprise. Les conditions dans lesquelles la politique industrielle fonctionne sont donc exigeantes, mais on peut les nommer : une bureaucratie protégée des pressions, un test de performance strict, une volonté crédible de couper les perdants. Le désaccord avec la critique est plus étroit qu'il n'y paraît. Les deux camps s'accordent sur le fait que la contrainte active est la mise en œuvre. Ils divergent sur la fréquence à laquelle un État donné peut la satisfaire, et c'est la question calibrée à laquelle le verdict doit répondre.
Où cela nous mène
La critique résiste à l'argument. Identifier une défaillance du marché est nécessaire mais pas suffisant : la contrainte active est de savoir si l'État peut mettre en œuvre sans être capturé, ce qui suppose capacité, discipline à l'exportation, responsabilité et volonté crédible de laisser échouer les perdants. L'expérience historique montre que ces conditions sont exigeantes et rarement réunies. L'Asie de l'Est est l'exception qui montre à quel point la règle est dure, et elle ne s'exporte pas comme un modèle. Le problème épistémologique du choix des gagnants n'est pas résolu et la dynamique de capture est structurelle. Mais la réfutation est tout aussi réelle : les conditions peuvent être remplies, elles l'ont été, et ce qui les a remplies, c'est la discipline à l'exportation. Le désaccord s'est donc déplacé vers la qualité de la mise en œuvre, et c'est là que se joue le verdict.
Nous avons donc un véritable argument théorique et un bilan de mise en œuvre implacable. Réunissez-les, et la question du titre, la politique industrielle est-elle de retour et est-elle justifiée, se ramène à un test que l'on peut appliquer à n'importe quel programme.
Le verdict : tranché en principe, ouvert sur la mise en œuvre
« Nous sommes tous devenus partisans de la politique industrielle. »
— d'après Dani Rodrik, sur le déplacement du courant dominant, années 2010
Parmi ceux qui reconnaissent aujourd'hui un rôle à la politique industrielle figurent des économistes qui en étaient sceptiques il y a dix ans. Le cadre s'est déplacé, et la question « est-elle de retour ? » porte, au fond, sur ce déplacement.
L'étape 2 a donné les quatre défaillances du marché : coordination, apprentissage, sécurité nationale et coordination de la transition climatique. Elles sont ce qui justifie l'intervention, les conditions dans lesquelles laisser faire le marché revient à choisir de laisser une défaillance en place. L'étape 3 a donné les quatre conditions de mise en œuvre : capacité de l'État, discipline à l'exportation, responsabilité et extinction stricte des aides. Elles sont ce qui détermine si l'intervention fonctionne, les conditions dans lesquelles une intervention justifiée devient une réussite plutôt qu'une intervention capturée.
La question de principe (y a-t-il ici une véritable défaillance ?) est largement tranchée. La question de la mise en œuvre, qui demande si cet État, avec ce programme, peut agir sur la défaillance sans aggraver les choses, reste ouverte, programme par programme, et c'est là que se situent désormais tous les désaccords honnêtes qui subsistent. Confondre les deux est l'erreur qui produit à la fois le plaidoyer enflammé et le rejet réflexe.
Au sein du courant dominant déplacé
« Le bon modèle n'est ni le libre-échange ni le protectionnisme. C'est un engagement sélectif, avec des politiques industrielles calibrées sur la capacité institutionnelle, et la capacité est la contrainte active, ce qui, je l'admets, décrit la plus grande partie du monde en développement. »
— d'après Dani Rodrik, la position du courant dominant déplacé
Rodrik occupe la position vers laquelle le courant dominant s'est déplacé, et il faut remarquer combien elle a déjà absorbé de la critique. Il affirme que l'avantage comparatif est incomplet et peut être délibérément créé, mais seulement là où existe la capacité institutionnelle d'imposer la discipline qui fait réussir cette création. Sa propre réserve est la concession à la critique inscrite dans l'argument même : la capacité est la contrainte active, et la plupart des pays en manquent. C'est un oui calibré, justifié là où la défaillance est réelle et où les institutions peuvent mettre en œuvre, ce qui représente un ensemble de cas plus restreint que ne le voudraient les enthousiastes et plus large que ne l'admettaient les sceptiques de principe.
« Les défaillances sont réelles. Le bilan du remède est médiocre. On se souvient des réussites et on oublie les dizaines d'échecs, et ce sont les programmes vastes, sans discipline et sans suivi qu'il faut craindre le plus. »
— le sceptique libre-échangiste calibré, gardien de la prudence résiduelle
Le sceptique parle ici de l'intérieur du nouveau consensus, dont il exprime la prudence résiduelle. La concession est totale sur la théorie : les défaillances sont réelles, l'intervention ciblée peut être justifiée. La prudence porte sur le taux de base et le biais de sélection. On raconte POSCO et on oublie le cimetière, si bien que nos intuitions sur la fréquence des réussites sont systématiquement trop optimistes. Et les programmes les plus susceptibles d'échouer sont les programmes vastes, sans discipline et sans suivi, ceux qui subventionnent largement sans test de performance strict ni extinction crédible. L'expérience récente d'interventions étendues et mal ciblées, des droits de douane imposés largement et jamais réexaminés, montre à quoi ressemble une politique industrielle sans discipline dans un pays riche aux institutions solides. Même là, la discipline est la partie difficile.
Le verdict
La politique industrielle est de retour, et elle repose sur une base théorique légitime dans des défaillances du marché précises : coordination, apprentissage, sécurité nationale et coordination de la transition climatique. La question de principe est largement tranchée : oui, pour ces défaillances précises. Mais la réussite dépend d'une mise en œuvre exigeante, qui suppose capacité de l'État, discipline à l'exportation, responsabilité et extinction stricte des aides. Ce sont les conditions qui ont séparé la réussite est-asiatique de l'échec latino-américain, et l'expérience montre qu'elles sont difficiles à maintenir. La question encore ouverte est la qualité de la mise en œuvre.
Trois constats soutiennent ce verdict. Le constat phare est que le cadre du courant dominant s'est déplacé en une décennie, de « la politique industrielle est une erreur de catégorie » à « la politique industrielle est justifiée pour des défaillances précises, sous condition de mise en œuvre », et la preuve en est que ceux qui le disent comptent parmi eux les sceptiques d'il y a dix ans. Sur les faits, la comparaison entre l'Asie de l'Est et l'Amérique latine est décisive : la discipline à l'exportation a fait la différence, et elle était nécessaire, exigeante et non transposable. Les ordres de grandeur ne sont pas tranchés : l'ampleur du multiplicateur de la politique industrielle, la part du CHIPS Act et de l'IRA qui relève d'une véritable additionnalité plutôt que de l'éviction de l'investissement privé, la part du miracle est-asiatique due à l'État développeur plutôt qu'à l'épargne et à la convergence. Les programmes des années 2020 sont trop récents pour un verdict sur leurs résultats. Ce n'est pas une dérobade du type « à vous de juger » : le cadre s'est déplacé, l'argument de principe est réel pour des défaillances précises, et l'enjeu vivant est la qualité de la mise en œuvre.
Où cela nous mène
Nous sommes partis d'un mot que les économistes employaient comme une insulte et qui est désormais inscrit dans la loi : le CHIPS Act, l'IRA, la réponse de l'UE à l'un et à l'autre. Les quatre étapes ont démonté le titre dans l'ordre :
- Le renouveau est réel. La politique industrielle est revenue comme stratégie de gouvernement soutenue par les deux partis, aux États-Unis et ailleurs, en l'espace d'une décennie. « De retour » est tranché en tant que fait sur la politique menée.
- L'argument de principe est réel et précis. Quatre défaillances du marché tirées du manuel, coordination, apprentissage, sécurité nationale et climat, justifient une intervention ciblée dans des secteurs particuliers. La position générale de l'« erreur de catégorie » n'y résiste pas.
- Le bilan de la mise en œuvre est implacable. La même théorie qui justifie le CHIPS Act justifiait la substitution aux importations en Amérique latine. La différence tenait à la mise en œuvre, c'est-à-dire à la discipline à l'exportation, à la capacité de l'État et à la volonté de couper les perdants, et ces conditions sont exigeantes et rarement réunies.
- Tranché en principe, ouvert sur la mise en œuvre. Le cadre s'est déplacé. L'argument de principe tient pour des défaillances précises. Le véritable désaccord qui subsiste porte sur la qualité de la mise en œuvre, programme par programme.
Le constat phare, c'est le déplacement du cadre lui-même. Il y a dix ans, « politique industrielle » mettait fin à une discussion ; aujourd'hui, l'expression en ouvre une. Ce déplacement, c'est le courant dominant qui concède qu'une boîte à outils limitée aux politiques horizontales laissait des lacunes réelles et identifiables, et la preuve de cette concession est que ses critiques les plus bruyants défendent désormais des versions nuancées de l'argument. La question « est-elle de retour ? » porte, au fond, sur cette concession, et la réponse est oui.
Ce qu'il faut retenir, c'est un test applicable à n'importe quel programme, dans n'importe quel pays, à n'importe quelle décennie. Posez deux questions. D'abord, la question de la défaillance du marché : existe-t-il ici une défaillance réelle et précise, qu'il s'agisse d'un problème de coordination, d'un effet de diffusion de l'apprentissage, d'une dépendance stratégique ou d'une externalité climatique, ou bien « stratégique » n'est-il qu'une étiquette posée sur une faveur ? Ensuite, la question de la mise en œuvre : cet État dispose-t-il de la capacité, de la discipline à l'exportation ou d'une discipline équivalente, de la responsabilité et de l'extinction crédible nécessaires pour agir sur la défaillance sans être capturé par les entreprises qu'il aide ? Un programme qui échoue au premier test est une erreur de catégorie. Un programme qui réussit le premier et échoue au second, c'est l'Amérique latine. Un programme qui réussit les deux est la chose rare et exigeante que l'Asie de l'Est a réussie, et tout le débat, une fois que l'on sépare « de retour » de « justifiée », consiste à distinguer ces trois cas.