Le libre-échange est-il toujours bénéfique ?
L'avantage comparatif dit oui. Les ouvriers qui ont perdu leur emploi disent que c'est plus compliqué.
Voir comme graphe de débatLa thèse du libre-échange
« Je suis l'homme des droits de douane. … Nous encaissons en ce moment même des milliards de dollars de droits de douane. MAKE AMERICA RICH AGAIN. »
— @realDonaldTrump, décembre 2018
Partagé des millions de fois. L'affirmation est que les droits de douane enrichissent l'Amérique. La plupart des économistes ne sont pas d'accord. Mais est-ce aussi simple ?
Pour évaluer cette affirmation, il vous faut l'avantage comparatif, le résultat le plus puissant de la science économique. David Ricardo a montré en 1817 que l'échange améliore la situation des deux pays pris globalement, même quand l'un produit tout mieux que l'autre.
L'avantage comparatif signifie qu'un pays gagne à se spécialiser dans ce qu'il sacrifie le moins pour produire, même si un autre pays est meilleur dans tous les biens. Le pays dont le coût d'opportunité est le plus faible pour un bien y détient un avantage comparatif, sans égard pour celui qui est le producteur le plus productif en termes absolus.
L'idée heurte l'intuition. Dans le modèle, on suppose que les États-Unis produisent en termes absolus le blé et le textile plus efficacement que le Bangladesh. Les États-Unis devraient-ils produire les deux ? Non. Ce qui compte n'est pas le coût absolu mais le coût d'opportunité. Si produire une tonne de blé de plus coûte aux États-Unis 2 unités de textile abandonnées, et n'en coûte que 0,5 au Bangladesh, alors le Bangladesh détient un avantage comparatif dans le blé, même s'il est moins productif dans les deux biens.
Les deux pays sont gagnants si chacun se spécialise dans le bien où son coût d'opportunité est le plus faible et échange pour obtenir le reste. Sous des marchés concurrentiels, le plein emploi et l'absence d'externalités, le libre-échange maximise le surplus total.
Que se passe-t-il alors quand un pays s'ouvre à l'échange ? Le prix intérieur converge vers le prix mondial. Si le prix mondial est inférieur au prix intérieur, le pays importe. Le surplus du consommateur augmente (les biens sont moins chers), le surplus du producteur diminue (les entreprises nationales affrontent la concurrence), et les gains des consommateurs dépassent les pertes des producteurs.
Et ces droits de douane dont « l'homme des droits de douane » est si fier ? Un droit de douane est une taxe sur les importations. Il élève le prix intérieur au-dessus du prix mondial, réduit les importations et protège les producteurs nationaux. Mais il crée une perte sèche, ce même triangle de potentiel gaspillé que produit toute distorsion des prix.
Si le prix mondial est $P_w$ et que le droit de douane porte le prix intérieur à $P_w + t$, la perte sèche se compose de deux triangles :
$$DWL = \frac{1}{2}t \cdot \Delta Q_{\text{consumption}} + \frac{1}{2}t \cdot \Delta Q_{\text{production}}$$Chaque dollar de protection a un coût que personne ne reçoit.
Un droit de douane est une taxe qui rend les importations plus chères. Les consommateurs paient davantage. Une partie de ce supplément va aux producteurs nationaux, une partie à l'État, mais une partie s'évapore purement et simplement. C'est du gaspillage à l'état pur : le coût de produire chez soi ce qui aurait pu être fabriqué moins cher à l'étranger, plus les achats que les consommateurs auraient faits et qu'ils ne peuvent pas faire au prix plus élevé.
Le modèle standard dit que les droits de douane réduisent le bien-être total. « L'homme des droits de douane » taxe ses propres concitoyens et appelle cela une recette. Vous voulez la dérivation complète avec le graphe interactif ? Le foyer formel de l'appareil, avec l'avantage comparatif tiré des rapports de coûts d'opportunité, l'intervalle des gains à l'échange et les triangles de perte sèche du droit de douane, est Économie, ch. 22 §22.1 (Le modèle ricardien : l'avantage comparatif), et le diagramme d'introduction du droit de douane est au ch. 2 §2.6. Pour la filiation intellectuelle, avec la démolition du mercantilisme par Smith en 1776, le pas de Ricardo sur l'avantage comparatif en 1817 et l'extension de Mill par la demande réciproque, voir Histoire de la pensée économique, ch. 3 (L'économie politique classique).
« Les droits de douane fonctionnent-ils vraiment ? »
« L'homme des droits de douane » affirme qu'ils enrichissent l'Amérique. Les économistes répondent que c'est une taxe sur les consommateurs américains. La guerre commerciale de 2018 est le premier grand cas d'école observé dans des données modernes.
Le socle et l'angle mort
« Qu'elle soit logiquement vraie, il n'est pas besoin de le démontrer devant un mathématicien. Qu'elle ne soit pas triviale, en témoignent les milliers d'hommes importants et intelligents qui n'ont jamais réussi à saisir la doctrine par eux-mêmes, ni à y croire une fois qu'on la leur avait expliquée. »
— Paul Samuelson, « The Way of an Economist », 1969, répondant au défi du mathématicien Stanislaw Ulam, qui lui demandait de nommer une proposition vraie et non triviale en sciences sociales
Samuelson présente la thèse dans sa version la plus solide. L'avantage comparatif n'est pas une conjecture, c'est un théorème mathématique. Sous les hypothèses standard, le libre-échange maximise le surplus total. Le résultat survit à l'extension à plusieurs biens, à plusieurs pays et à des dotations factorielles variables, des généralisations que Ricardo n'aurait pas pu imaginer. Voilà le socle.
« L'incidence des droits de douane a pesé entièrement sur les consommateurs et les importateurs nationaux, avec des estimations qui impliquent une réduction du revenu réel agrégé des États-Unis de 1,4 milliard de dollars par mois à la fin de 2018. »
— Mary Amiti, Stephen Redding & David Weinstein, Journal of Economic Perspectives, 2019
Amiti, Redding et Weinstein ont mené la première étude empirique rigoureuse des droits de douane de 2018, en utilisant les microdonnées douanières pour montrer une répercussion quasi complète : les prix à l'exportation étrangers n'ont pas baissé, donc le droit de douane a été payé intégralement par les acheteurs américains. « L'homme des droits de douane » ne taxait pas la Chine. Il taxait les agriculteurs de l'Iowa, les industriels du Texas et tous les consommateurs qui achetaient des biens importés. La théorie l'avait prédit.
Où cela nous mène
La thèse du libre-échange est solide au niveau agrégé. L'avantage comparatif est réel, les gains à l'échange sont mesurables, et les droits de douane détruisent du bien-être. Ceux de 2018 l'ont confirmé avec des données modernes. Mais la réserve tient dans les mots « au niveau agrégé ». Le surplus total augmente. Seulement, les gains se répartissent en fines tranches sur des millions de consommateurs, dont chacun économise quelques centimes, tandis que les pertes se concentrent sur des ouvriers précis, des usines précises, des villes précises. Le modèle dit que les gagnants pourraient indemniser les perdants. En pratique, ils ne le font jamais.
Le modèle commercial standard suppose que les travailleurs déplacés passent sans heurt à de nouveaux emplois. Une usine ferme dans l'Ohio, les ouvriers deviennent ingénieurs logiciels en Californie. Combien de temps prend cet ajustement ? La réponse, quand les économistes l'ont enfin mesurée, a changé tout le débat.
Le choc chinois
« L'ajustement des marchés du travail locaux est remarquablement lent : les salaires et les taux d'activité restent déprimés et les taux de chômage élevés pendant au moins une décennie entière après le déclenchement du choc commercial chinois. »
— David Autor, David Dorn & Gordon Hanson, Annual Review of Economics, 2016
L'article sur le « choc chinois » a changé le débat. Le libre-échange fait des gagnants, mais les perdants ne se contentent pas de « s'ajuster ».
Le modèle d'introduction de l'étape 1 traite le travail comme parfaitement mobile entre secteurs. Un ouvrier d'usine déplacé devient sans coût barista, codeur ou infirmier. Le surplus total augmente, tout le monde retombe sur ses pieds. Autor, Dorn et Hanson ont testé cette hypothèse, et l'ont démolie.
Entre 1999 et 2011, la part de la Chine dans les exportations manufacturières mondiales est passée de 5 % à 15 %, c'est l'ère de l'intégration que couvrent Histoire économique, ch. 17 (La réforme chinoise et le siècle asiatique) et le ch. 18 (Mondialisation, financiarisation et Grande Modération). Les communautés américaines les plus exposées à la concurrence des importations chinoises ont subi des pertes d'emplois durables, des salaires déprimés, une hausse des demandes de pension d'invalidité et une mortalité plus élevée. Ces coûts étaient encore visibles une décennie plus tard.
Acemoglu, Autor, Dorn, Hanson et Price (2016) ont chiffré la chose : de 2,0 à 2,4 millions d'emplois manufacturiers américains supprimés entre 1999 et 2011. Les communautés touchées ne se sont pas rétablies en passant aux services ou à la tech. Elles ont connu un déclin durable qui a dépassé toute fenêtre d'ajustement plausible. La Rust Belt ne s'est pas « ajustée ». Elle s'est effondrée.
Trois critiques de l'explication simple par l'avantage comparatif. Le choc chinois a cristallisé des objections qui s'accumulaient depuis des décennies. Le modèle d'introduction y survit dans son cœur, mais chacune entame une part de la thèse inconditionnelle du libre-échange. Le traitement formel complet de chacune se trouve dans des chapitres ultérieurs.
1. Les frictions d'ajustement. Le travail n'est pas parfaitement mobile entre secteurs ni entre régions. Un sidérurgiste licencié à Youngstown ne se reconvertit pas sans coût en codeur à Austin. Les compétences, le logement, les réseaux sociaux et les liens familiaux ancrent les gens sur place. Les données du choc chinois ont montré des fenêtres d'ajustement qui se comptent en décennies, assez longues pour que, chez beaucoup de travailleurs déplacés, « l'ajustement » n'ait jamais eu lieu de toute leur vie active. L'appareil de l'économie du travail qui traite cela, avec les frictions de recherche et d'appariement, le monopsone et l'approche par les tâches, se trouve au ch. 21 (Économie du travail).
2. La répartition selon Stolper-Samuelson. L'échange avec un pays abondant en travail abaisse le prix relatif des biens intensifs en travail, ce qui, dans le modèle, abaisse le salaire réel du facteur rare, le travail peu qualifié des pays riches. Ce n'est pas une défaillance de marché, c'est le modèle qui fonctionne comme prévu. Le gâteau grossit, la part qui revient aux travailleurs en concurrence avec les importations rétrécit. L'étape 3 y revient avec le théorème formel, et la filiation intellectuelle de Heckscher-Ohlin et de Stolper-Samuelson se trouve dans Histoire de la pensée économique, ch. 5 (La révolution marginaliste et la formalisation).
3. Les économies d'échelle et le verrouillage des grappes industrielles. La nouvelle théorie du commerce de Krugman, en 1980, a montré que l'échange produit des gains au-delà de la spécialisation ricardienne quand les marchés connaissent des économies d'échelle, parce que les consommateurs obtiennent plus de variété et que les entreprises descendent le long de leur courbe de coût moyen. Mais quand les importations évincent une industrie qui vit d'économies d'échelle et d'apprentissage, ce qui meurt n'est pas seulement des emplois. La grappe de fournisseurs, de savoirs tacites et de travailleurs formés qui rendait cette industrie possible meurt avec elle, et la reconstruire est bien plus difficile que ne l'a été son démantèlement. La filiation de Krugman, 1979 et 1980, se trouve dans Histoire de la pensée économique, ch. 10 (La contre-révolution), point d'origine de l'appareil du commerce pour cette époque.
« Le “choc chinois” des années 2000 a détruit 2,4 millions d'emplois américains. Les communautés touchées ne s'en sont toujours pas remises. »
— d'après Daron Acemoglu, David Autor, David Dorn, Gordon Hanson & Brendan Price, Journal of Labor Economics, 2016
La Chine a-t-elle tué l'industrie manufacturière américaine ?
Les économistes ont passé des décennies à dire que l'ajustement au commerce serait sans heurt. Autor, Dorn et Hanson ont montré qu'il ne l'était pas. La concurrence des importations chinoises a frappé des communautés précises, avec des effets durables qui ne ressemblaient en rien à l'ajustement du marché du travail des manuels.
Gains agrégés contre pertes concentrées
« Le choc chinois passe par un ensemble étroit d'industries manufacturières concentrées dans des communautés précises. La majorité des travailleurs américains sont dans des secteurs que la concurrence des importations n'atteint pas et qui profitent de biens moins chers. Les gains agrégés du commerce avec la Chine sont importants et positifs. »
— d'après l'argument de Douglas Irwin dans Free Trade Under Fire, 5e éd., 2020
Irwin est le premier historien de la politique commerciale, et il défend la version nuancée de l'argument pro-commerce. Il ne nie pas le choc chinois, les données sont trop solides. Il soutient plutôt que les gains agrégés dépassent toujours les pertes et que la bonne réponse est une meilleure politique intérieure : formation, aide à la mobilité, assurance salariale. Reste à savoir si cette réponse se matérialisera un jour.
« Les régions les plus exposées aux importations chinoises ont connu de fortes baisses de l'emploi manufacturier, des salaires plus faibles et un recours accru aux allocations chômage, aux pensions d'invalidité, aux retraites et aux prestations de santé. Les coûts du commerce sur le marché du travail sont réels, durables et concentrés géographiquement. »
— d'après David Autor, David Dorn & Gordon Hanson, American Economic Review, 2013
Cet article a brisé le consensus. Avant Autor, Dorn et Hanson, la profession traitait l'ajustement commercial comme une friction de court terme que la théorie pouvait ignorer sans risque. Après lui, les coûts distributifs du commerce sont devenus impossibles à balayer. L'hypothèse d'un ajustement sans coût était fausse, et de vraies personnes en ont porté les conséquences pendant des décennies.
Où cela nous mène
L'avantage comparatif est sorti intact du choc chinois. Le commerce avec la Chine a amélioré la situation de l'Américain moyen par des biens moins chers. Mais les moyennes mentent. Les coûts se sont concentrés sur des communautés qui n'avaient pas de voix politique et n'ont reçu aucune compensation. Le consensus de la profession s'est déplacé en conséquence, et les effets distributifs sont passés du statut d'astérisque dans le calcul de bien-être à celui de premier problème que doit résoudre toute conception honnête de la politique commerciale. Le mécanisme de compensation que le manuel supposait n'a jamais été construit, et les conséquences politiques sont arrivées à l'heure dite.
Mais l'analyse du choc chinois est incomplète sans sa dimension macroéconomique. Les États-Unis n'ont pas seulement importé des biens chinois. Ils ont importé l'épargne chinoise. Le déficit commercial qui affole tout le monde a une image en miroir qui change tout le tableau.
Déficits commerciaux et flux de capitaux
« Au cours de la dernière décennie, une combinaison de forces diverses a créé une augmentation significative de l'offre mondiale d'épargne, une surabondance mondiale d'épargne, qui contribue à expliquer à la fois le creusement du déficit courant des États-Unis et le niveau relativement bas des taux d'intérêt réels à long terme dans le monde aujourd'hui. »
— Ben Bernanke, conférence Sandridge, Virginia Association of Economists, 10 mars 2005
Le déficit commercial fait peur jusqu'au moment où on le lit de l'autre côté du registre. Chaque dollar qui sort pour acheter des biens étrangers revient en investissement étranger dans des actifs américains, et Bernanke voyait ce flux se former des années avant qu'il ne casse le système financier.
Le débat commercial au niveau micro, avec l'avantage comparatif, les droits de douane et le choc chinois, manque la moitié du tableau. Chaque flux commercial a une image financière en miroir. Voici l'identité fondamentale de l'économie internationale :
Le compte courant mesure le flux de biens, de services et de revenus qui traverse les frontières (en gros, les exportations nettes). Le compte de capital mesure le flux d'actifs financiers. Si les États-Unis importent 500 milliards de dollars de biens de plus qu'ils n'en exportent, ce « déficit commercial » signifie que les étrangers investissent 500 milliards de dollars dans des actifs américains : bons du Trésor, immobilier, actions. C'est une identité comptable, vraie par définition.
Quand des responsables politiques brandissent le déficit commercial comme la preuve que les étrangers « gagnent », ils ne regardent qu'un côté du registre. De l'autre côté, les étrangers déversent des capitaux en Amérique parce qu'ils y voient un endroit sûr et rentable où investir. Les États-Unis ont un déficit commercial parce qu'ils ont un excédent de capitaux, parce que le monde veut détenir des actifs en dollars. On ne peut pas corriger l'un sans supprimer l'autre.
Taux de change et ajustement. En régime de change flottant, les déséquilibres commerciaux tendent à se corriger d'eux-mêmes. Si un pays accumule des déficits commerciaux persistants, sa monnaie se déprécie, ce qui rend ses exportations moins chères et ses importations plus coûteuses. Mais la Chine a administré son taux de change pendant des décennies, en maintenant le yuan sous-évalué. Cela rendait les exportations chinoises artificiellement bon marché, une subvention de fait financée par les consommateurs chinois. La thèse du libre-échange suppose des prix que personne n'administre.
Le triangle d'incompatibilité. Un pays ne peut pas maintenir simultanément (1) un taux de change fixe, (2) la libre circulation des capitaux et (3) une politique monétaire indépendante. Il peut en choisir deux. La Chine a choisi un taux administré et une politique monétaire indépendante, ce qui exige le contrôle des capitaux. Les États-Unis ont choisi la libre circulation des capitaux et une politique monétaire indépendante, en acceptant un taux flottant. Ces choix façonnent les résultats commerciaux autant que les barèmes de droits de douane.
Le théorème de Stolper-Samuelson prédit que l'échange avec un pays abondant en travail lèse le facteur rare, le travail peu qualifié, dans le pays riche. Formellement, une hausse du prix relatif du bien intensif en travail élève le salaire réel et abaisse la rémunération réelle du capital. Le commerce avec la Chine a produit l'inverse aux États-Unis, en abaissant le prix relatif des produits manufacturés intensifs en travail et donc les salaires réels des travailleurs peu qualifiés, tandis qu'il profitait aux détenteurs de capital et aux travailleurs qualifiés. Le modèle fonctionne comme prévu. Les gains à l'échange sont réels, et ils sont aussi répartis d'une façon qui accroît les inégalités.
L'échange avec un pays qui dispose de beaucoup de main-d'œuvre bon marché tire vers le bas les salaires des travailleurs qui lui font concurrence, et tire vers le haut les revenus de ceux qui possèdent le capital et des travailleurs très qualifiés qui le complètent. Le gâteau grossit, mais les travailleurs qui peinaient déjà reçoivent une part plus petite. Le modèle prédit ce résultat, ce n'est ni un accident ni un raté.
Dans les années 2000, les États-Unis ont accumulé d'énormes déficits courants pendant que la Chine, l'Allemagne, le Japon et les exportateurs de pétrole dégageaient des excédents. Ben Bernanke a appelé cela une « surabondance mondiale d'épargne » : un excès d'épargne qui se dirigeait vers les États-Unis et finançait la consommation américaine et la bulle immobilière. La crise financière de 2008 tient en partie au dénouement de ces déséquilibres. L'ère d'hypermondialisation d'avant la crise et la courbe de l'éléphant se trouvent dans Histoire économique, ch. 18 (Mondialisation, financiarisation et Grande Modération), et le dénouement lui-même est l'ossature du ch. 19 (La crise de 2008 et ses suites). Les entrées de capitaux peuvent financer de l'investissement productif. Elles peuvent aussi financer des bulles, et pendant plusieurs années avant 2008, elles faisaient les deux.
« Les guerres commerciales, c'est bien, et c'est facile à gagner. »
— Donald Trump, Twitter, 2 mars 2018
Les guerres commerciales sont-elles faciles à gagner ?
La guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine a frappé de droits de douane des centaines de milliards de dollars de marchandises. La théorie dit que les deux camps perdent. La politique dit que quelqu'un doit céder le premier. Que s'est-il passé en réalité ?
Les déficits commerciaux sont-ils un problème ?
« Un aspect particulièrement intéressant de la surabondance mondiale d'épargne a été un renversement remarquable des flux de crédit vers les économies en développement et émergentes, un basculement qui a transformé ces économies d'emprunteuses sur les marchés internationaux de capitaux en importantes prêteuses nettes. »
— Ben Bernanke, conférence Sandridge, 10 mars 2005
Le cadrage de Bernanke était la lecture macroéconomique dominante du déficit des années 2000 : les économies émergentes excédentaires envoyaient leur épargne vers les actifs américains. Les capitaux vont là où les rendements sont les plus élevés, et le déficit américain reflétait la confiance du monde dans son économie. Ce qu'il a entrevu sans en tirer toutes les conséquences, c'est que les entrées de capitaux apprécient aussi le dollar, ce qui rend les exportations américaines moins compétitives et accélère la désindustrialisation. La force du secteur financier peut signifier la faiblesse du secteur manufacturier. Et si les capitaux financent des bulles, cette « force » se révèle illusoire, ce qui est à peu près ce que 2008 a mis au jour.
« La Chine a été le champion de tous les temps de la manipulation monétaire, de 2003 à 2014. Elle achetait plus de 300 milliards de dollars par an pour empêcher sa monnaie de s'apprécier, en maintenant artificiellement le dollar fort et le renminbi faible. La position concurrentielle de la Chine s'en est trouvée renforcée de 30 à 40 % au plus fort de l'intervention. »
— C. Fred Bergsten, PIIE, 2016
Bergsten a porté l'argument de l'establishment de la politique économique : le cadre du libre-échange suppose des taux de change déterminés par le marché, et lorsqu'un grand partenaire commercial administre sa monnaie pour la maintenir sous-évaluée, les signaux de prix dont dépend l'avantage comparatif sont faussés. Pendant une décennie, les industriels américains n'ont pas affronté la productivité chinoise. Ils ont affronté la Banque populaire de Chine. Selon l'estimation de Bergsten, avec un avantage de 30 à 40 % sur le seul taux de change. C'est de la politique industrielle, financée par des consommateurs chinois qui recevaient moins de pouvoir d'achat pour leur travail.
Où cela nous mène
Les déficits commerciaux traduisent un échange intertemporel : emprunter à l'étranger pour consommer ou investir chez soi. Un pays peut accumuler des déficits de façon soutenable si les entrées de capitaux financent des actifs productifs. Des déséquilibres importants et persistants peuvent en revanche alimenter des bulles, apprécier la monnaie au détriment des exportateurs et créer des vulnérabilités stratégiques. L'analyse en équilibre partiel de l'étape 1 est incomplète à elle seule, car les taux de change, les flux de capitaux et les comportements d'épargne appartiennent au tableau. Les responsables politiques qui brandissent le déficit commercial le lisent en général de travers. Les économistes qui le balaient d'un revers de main manquent en général les effets structurels qui se jouent en dessous.
Nous avons vu la thèse micro, la thèse du marché du travail et la thèse macro. Il reste une dimension. Les plus grandes réussites du développement du siècle dernier, le Japon, la Corée du Sud, Taïwan, la Chine, ont toutes utilisé une politique commerciale stratégique. Avaient-elles raison ?
Politique industrielle et développement
« Je ne connais aucun économiste qui dirait que la Corée ou Taïwan se seraient mieux portés avec le libre-échange dès le départ. Ils ont utilisé la politique industrielle, et cela a marché. »
— d'après l'argument de Dani Rodrik dans The Globalization Paradox, 2011
Le succès de l'Asie de l'Est est embarrassant pour les libre-échangistes. Les pays qui ont crû le plus vite l'ont fait en violant stratégiquement le mode d'emploi du libre-échange.
Dans les années 1960, la Corée du Sud était plus pauvre que le Ghana. En 2000, c'était un pays à revenu élevé, avec des entreprises parmi les premières du monde dans les semi-conducteurs, la construction navale et l'automobile. Le Japon, Taïwan et la Chine ont suivi des chemins comparables. Aucun ne l'a fait par le libre-échange. Tous ont utilisé une protection ciblée, des subventions à l'exportation, des taux de change administrés et du crédit dirigé par l'État.
L'argument de l'industrie naissante. Si la production s'accompagne d'un apprentissage par la pratique, de sorte que les coûts baissent avec la production cumulée, un nouvel entrant affronte un problème de la poule et de l'œuf. Il ne peut pas concurrencer les entreprises étrangères établies à ses coûts actuels, mais il deviendrait compétitif s'il pouvait accumuler assez d'expérience. Une protection temporaire permet à l'entreprise naissante de survivre à la phase d'apprentissage.
où $C_0$ est le coût unitaire initial, $Q$ la production cumulée et $\beta > 0$ le rythme d'apprentissage. Si la valeur actualisée des profits futurs en situation compétitive dépasse le coût de la protection temporaire, l'intervention améliore le bien-être.
Une industrie nouvelle coûte cher au début, mais chaque unité qu'elle produit lui apprend à produire la suivante moins cher. Si vous laissez la concurrence étrangère la tuer avant qu'elle ait fini d'apprendre, vous ne saurez jamais à quel point elle aurait pu devenir bon marché. Une protection temporaire achète du temps pour apprendre. La question est de savoir si l'entreprise apprendra vraiment assez vite pour justifier la dépense.
Le modèle de Brander-Spencer. En oligopole, des subventions stratégiques peuvent transférer des profits des entreprises étrangères vers les entreprises nationales. Imaginez un marché mondial où deux entreprises se font concurrence à la Cournot. Si le gouvernement national subventionne la sienne, elle devient plus agressive, l'entreprise étrangère recule, et les profits se déplacent vers le pays. Si le transfert de profits dépasse le coût de la subvention, le pays d'origine y gagne.
POSCO, en Corée du Sud, est cet argument sous sa meilleure forme. Quand cette aciérie publique a été créée en 1968, la Banque mondiale a refusé de la financer : la Corée n'avait aucun avantage comparatif dans l'acier. Dans les années 1990, POSCO était l'un des producteurs d'acier les plus efficients du monde. L'archétype plus large de l'État développeur est-asiatique, avec le Japon, la Corée, Taïwan et Singapour de l'après-guerre, est l'ossature d'Histoire économique, ch. 14 (L'âge d'or de l'après-guerre et la décolonisation), et son prolongement chinois est traité au ch. 17 (La réforme chinoise et le siècle asiatique).
POSCO est l'exception. La substitution aux importations en Amérique latine, des années 1960 aux années 1980, a créé des industries abritées et non compétitives qui ne sont jamais devenues adultes. Le « License Raj » indien a produit une stagnation bureaucratique. Les efforts d'industrialisation dirigés par l'État en Afrique ont largement échoué. Les réussites est-asiatiques sont le cas minoritaire.
Ce qui sépare les gagnants du reste tient à une combinaison de qualité institutionnelle, de capacité de l'État et de discipline à l'exportation. Les entreprises est-asiatiques recevaient une protection, mais on attendait d'elles qu'elles exportent. La discipline de la concurrence mondiale a empêché la recherche de rente qui a tué les industries naissantes partout ailleurs.
La thèse hétérodoxe venue du Sud global. Le récit dominant fait de l'échec latino-américain la mise en garde et du succès est-asiatique la preuve d'existence. La tradition de la dépendance d'André Gunder Frank et de Fernando Henrique Cardoso, avec la thèse de Prebisch-Singer sur la dégradation séculaire des termes de l'échange des produits primaires, soutenait que le système commercial mondial était structurellement truqué pour maintenir la périphérie pauvre, en transférant le surplus des exportateurs de matières premières vers les cœurs industriels. Dans cette lecture, la substitution aux importations en Amérique latine n'était pas une erreur de politique stupide. C'était une réponse défensive à un fait distributif réel, tentée avec des institutions incapables de la soutenir. Le verdict dominant tient toujours, mais la critique de la dépendance reste vivante dans le discours des politiques publiques du Sud global, et l'historiographie se trouve dans Histoire économique, ch. 10 (Impérialisme, économies coloniales et périphérie mondiale), aux côtés du contre-récit institutionnaliste d'Acemoglu, Johnson et Robinson. La filiation intellectuelle qui va de Lewis à Prebisch, puis à Sen et au tournant moderne des essais randomisés, se trouve dans Histoire de la pensée économique, ch. 16 (La filiation de l'économie du développement).
La politique industrielle est de retour dans les années 2020. Le CHIPS Act américain, l'Inflation Reduction Act et le Pacte vert pour l'Europe comportent tous les subventions ciblées aux industries stratégiques qu'envisageaient Brander et Spencer, justifiées aujourd'hui par la résilience des chaînes d'approvisionnement, la sécurité nationale et la transition climatique. La filiation du commerce stratégique, de Krugman à Brander-Spencer, se trouve dans Histoire de la pensée économique, ch. 10 (La contre-révolution).
« Je ne connais aucun économiste qui dirait que la Corée ou Taïwan se seraient mieux portés avec le libre-échange dès le départ. »
— d'après Dani Rodrik, 2011
Faut-il protéger les industries stratégiques ?
L'Asie de l'Est prouve que la politique industrielle peut marcher. L'Amérique latine prouve qu'elle ne marche en général pas. Le CHIPS Act parie que les États-Unis sauront faire la différence. Les droits de douane de 2018 suggèrent le contraire.
Engagement stratégique contre libre-échange par défaut
« Le bon modèle de développement n'est ni le libre-échange ni le protectionnisme. C'est un engagement stratégique avec l'économie mondiale : une ouverture sélective, avec des politiques industrielles calibrées sur la capacité institutionnelle. »
— d'après l'argument de Dani Rodrik dans The Globalization Paradox, 2011
La « politique industrielle 2.0 » de Rodrik est la position hétérodoxe la plus influente du débat commercial. Il ne rejette pas l'avantage comparatif, il soutient qu'il est incomplet. Les pays peuvent créer un avantage comparatif par l'investissement stratégique, et la prescription libre-échangiste standard ignore cette possibilité. La capacité institutionnelle en fixe la limite. Les pays dépourvus d'institutions solides et responsables ne devraient pas tenter la politique industrielle. Ce qui, Rodrik l'admet, décrit la plus grande partie du monde en développement.
« Une nation qui, par des droits protecteurs et par des restrictions maritimes, a perfectionné son industrie manufacturière et sa marine marchande au point de ne craindre la concurrence d'aucune autre, n'a pas de plus sage parti à prendre que de repousser loin d'elle ces moyens de son élévation, de prêcher aux autres peuples les avantages de la liberté du commerce et d'exprimer tout haut son repentir d'avoir marché jusqu'ici dans les voies de l'erreur et de n'être arrivée que tardivement à la connaissance de la vérité. »
— Friedrich List, Système national d'économie politique, 1841
List a formulé l'argument le plus tranchant de la tradition protectionniste avant que le bilan est-asiatique ne puisse lui donner raison ou le mettre dans l'embarras. Il écrivait contre l'orthodoxie libre-échangiste britannique de son temps, en soutenant que la Grande-Bretagne elle-même avait usé d'un siècle de protection pour bâtir les industries qu'elle enjoignait désormais à tous les autres d'exposer à la concurrence. Le bilan du développement est-asiatique lui a donné raison par fragments : la Corée, Taïwan et le Japon ont bel et bien utilisé une protection ciblée pour bâtir des industries qui n'auraient pas survécu à une exposition précoce à la concurrence mondiale. La comparaison systématique entre Smith et List, avec les deux traditions présentées dans toute leur force, se trouve dans Smith contre List sur l'économie nationale. List est ici pour marquer la profondeur historique du différend dont héritent Rodrik et Irwin.
« Le bilan historique est plus favorable au libre-échange que ne le laisse croire le récit de l'industrie naissante. Les pays qui ont crû le plus vite au XIXe siècle, dont les États-Unis, l'ont fait pendant des périodes de baisse des barrières commerciales. Les cas est-asiatiques sont réels, mais ce sont des exceptions, pas la règle. »
— d'après l'argument de Douglas Irwin dans Free Trade Under Fire, 5e éd., 2020
Irwin est le premier historien du commerce, et sa contre-argumentation s'appuie sur les données. Il montre que les droits de douane américains du XIXe siècle relevaient davantage de la recette fiscale que de la stratégie industrielle, période que couvre Histoire économique, ch. 8 (L'industrialisation hors de Grande-Bretagne), et que la croissance américaine s'est accélérée à mesure que les barrières commerciales tombaient. Le succès de l'Asie de l'Est s'est peut-être produit malgré la politique industrielle, les vrais moteurs étant une épargne élevée, l'investissement dans le capital humain et la discipline macroéconomique. Le biais de sélection est réel : nous nous souvenons de POSCO et nous oublions les échecs.
Où cela nous mène
La doctrine du libre-échange pur était trop forte. Les réussites du développement ont supposé un engagement stratégique avec les marchés mondiaux. La plupart des pays qui ont tenté la politique industrielle ont échoué. Pour la plupart des pays et la plupart du temps, le libre-échange reste la bonne option par défaut. L'intervention stratégique peut marcher quand les institutions sont solides, que la discipline à l'exportation est imposée et que la protection a une échéance crédible. La transition climatique et la relocalisation des chaînes d'approvisionnement font naître un régime commercial qui dépasse ce que Ricardo ou Brander et Spencer avaient anticipé, un régime où la sécurité nationale, les externalités environnementales et le risque géopolitique comptent autant que l'efficience.
Le verdict
Nous sommes partis de « l'homme des droits de douane » affirmant que les droits de douane enrichissent l'Amérique. La réponse du manuel est venue d'abord : l'avantage comparatif est un vrai théorème, les droits de douane détruisent du bien-être, et ceux de 2018 ont confirmé les deux prédictions dans des données modernes. Mais chaque étape suivante a retiré quelque chose à la version inconditionnelle de cette réponse. Le choc chinois a montré que les travailleurs déplacés ne s'ajustent pas simplement : ils subissent des pertes durables, concentrées, longues d'une décennie, que le manuel évacuait par hypothèse. Le recadrage macroéconomique a ajouté que tout déficit commercial a une image en miroir dans le compte de capital, que l'administration du taux de change peut fonctionner comme une subvention déguisée à l'exportation, et que le triangle d'incompatibilité restreint l'éventail des politiques possibles d'une façon que l'image en équilibre partiel ignore. Le bilan du développement a ajouté une troisième limite. Les trajectoires de rattrapage les plus réussies ont utilisé une protection stratégique dans des conditions que la plupart des pays ne peuvent pas reproduire, et List, écrivant en 1841, avait nommé l'asymétrie à laquelle le bilan est-asiatique donnerait plus tard raison par fragments.
Le libre-échange est la bonne option par défaut pour la plupart des pays et la plupart du temps, mais ce n'est pas une loi universelle. Ce qui compte, c'est la structure de marché, le régime de change, la qualité institutionnelle, la capacité de l'État à extraire de manière crédible une discipline à l'exportation des entreprises qu'il protège, et le fait que quelqu'un indemnise ou non les perdants. La prochaine fois qu'on vous dira que « les droits de douane ramènent les emplois » ou que « le libre-échange est toujours optimal », vous saurez quelles conditions vérifier.