Le Japon contre la Corée : deux États développeurs
Deux miracles est-asiatiques : un seul modèle, ou deux ? Placez le Japon et la Corée côte à côte, et la comparaison dit d'elle-même ce qui, dans l'« État développeur », tenait du moteur et ce qui n'était que vernis.
Les agences pilotes : le MITI contre l'EPB
« L'État a guidé le marché sur des points décisifs. … Les priorités de l'État japonais étaient tournées vers le développement : la bureaucratie d'élite choisissait les industries à développer, choisissait les meilleurs moyens de les développer rapidement et supervisait la concurrence dans les secteurs stratégiques désignés. »
— d'après Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle, 1982
Johnson a forgé l'expression « État développeur » pour décrire ce qu'il observait au Japon : ni une économie planifiée, ni un marché libre, mais une troisième forme, dans laquelle une bureaucratie d'élite orientait les entreprises privées vers des industries choisies. Toutes les tribunes des années 2020 qui pressent l'Occident de « faire de la politique industrielle comme l'Asie de l'Est » empruntent la thèse de Johnson. La Corée a joué la même partition, plus fort et plus vite, deux décennies plus tard, et Johnson n'a jamais écrit sur elle. Placer les deux agences pilotes côte à côte montre ce qu'est réellement l'État développeur.
Dans l'abstrait, les deux économies faisaient la même chose : elles rattrapaient leur retard. Un pays pauvre qui converge vers la frontière technologique peut, en principe, croître plus vite que la frontière elle-même, parce qu'il emprunte des technologies éprouvées au lieu de les inventer. Selon le point de référence de la théorie de la croissance, la convergence devrait se produire d'elle-même. La thèse de l'État développeur est plus tranchée : l'État pouvait accélérer la convergence en orientant le capital vers des industries que le marché, livré à lui-même, aurait atteintes plus lentement, voire jamais.
L'appareil comporte deux volets. D'abord, la logique du développement tardif : l'argument de l'industrie naissante, selon lequel un nouvel entrant face à des concurrents étrangers établis a besoin d'une protection temporaire pour survivre à sa courbe d'apprentissage. Son exposé formel se trouve au ch. 20 §20.8 (Développement contemporain), et le point de référence du rattrapage au ch. 13 §13.6 (Données empiriques : convergence et comptabilité de la croissance). Ensuite, la question de la capacité de l'État : le ciblage ne fonctionne que si la bureaucratie qui le mène est cohérente et relativement à l'abri de la capture. L'appareil de l'économie institutionnelle qui traite cette question se trouve au ch. 18 §18.6 (Économie politique). La comparaison mobilise les deux outils pour se demander ce qui a fait réussir le ciblage en deux endroits, alors qu'il a échoué presque partout ailleurs.
Deux agences pilotes, chacune dans toute sa force
Le Japon : le MITI en coordinateur
Prenons la thèse de Johnson dans toute sa force. Le ministère du Commerce international et de l'Industrie japonais était une agence pilote. Au cours des années 1950 et 1960, il tenait les leviers qui comptaient le plus dans une économie privée de capitaux : l'allocation de devises rares, l'autorisation des importations de technologie et l'accès privilégié au crédit bon marché. Il se servait de ces leviers pour orienter les entreprises privées vers les secteurs qu'il jugeait stratégiques, d'abord l'acier et la construction navale, puis l'automobile et l'électronique, au moyen de ce que les Japonais appellent gyōsei shidō, l'orientation administrative. Il négociait. Les entreprises qu'il orientait étaient déjà des acteurs en place puissants, qui avaient leurs propres vues. Le MITI les amadouait, rationnait les ressources et arrachait le consensus. C'est le tableau que dressait Johnson : une bureaucratie d'élite et les grandes entreprises liées par un compromis fructueux, l'État fixant la direction et le marché faisant le travail.
La Corée : l'EPB en commandant
Voici maintenant la Corée, elle aussi dans toute sa force, et non comme une pâle copie du Japon. Lorsque Park Chung-hee s'est emparé du pouvoir en 1961, il a fait du Bureau de planification économique (EPB) un super-ministère : pouvoir budgétaire, pouvoir de planification et contrôle des capitaux étrangers concentrés en un seul lieu, avec à sa tête un vice-Premier ministre. L'EPB rédigeait les plans quinquennaux et a piloté la campagne d'industrialisation lourde et chimique de 1973–79, l'épisode de ciblage le plus agressif que l'un ou l'autre pays ait jamais mené, qui a fait surgir plus ou moins de rien l'acier de POSCO, les chantiers navals de Hyundai et un complexe pétrochimique. La différence avec le MITI est de nature : l'État de Park n'avait pas d'acteurs en place puissants avec qui négocier. C'est lui qui avait créé la taille des entreprises en allouant le crédit, et il pouvait donc commander là où le MITI ne pouvait que coordonner. C'est le même appareil qu'au Japon, avec un rapport de force qui penche du côté de l'État.
Voici la thèse selon laquelle le ciblage a été décisif, énoncée avant que nous la nuancions. POSCO est devenu un sidérurgiste de premier rang mondial après que la Banque mondiale a refusé de le financer, au motif que la Corée n'avait aucun avantage comparatif dans l'acier. Les constructeurs automobiles et les firmes électroniques japonais sont passés de l'insignifiance à la domination mondiale sous la direction du MITI. Ce n'étaient pas des résultats de marché évidents : les agences ont parié sur des industries que les signaux de prix de l'époque ne favorisaient pas, et les paris ont été spectaculairement payants. Si vous voulez croire que l'État a su choisir les gagnants, voici les preuves.
Les deux ascensions se lisent côte à côte dans les trajectoires du PIB par habitant : la forte montée d'après-guerre du Japon à partir des années 1950, le rattrapage encore plus rapide et plus comprimé de la Corée à partir des années 1960, l'un et l'autre se détachant du peloton des pays en développement. Ouvrez la carte du PIB par habitant sur les trajectoires est-asiatiques pour suivre les deux courbes face à celles de leurs pairs. Les annotations par année signalent les épisodes de ciblage que décrit cette étape. (La question générale de savoir pourquoi certains pays réussissent cette ascension et la plupart non relève de Pourquoi certains pays sont-ils riches et d'autres pauvres ?. Ici, nous nous en tenons aux deux cas qui ont joué la partition de l'État développeur.)
Le ciblage a bien eu lieu, mais ce n'est pas encore la réponse
Les deux États ont donc ciblé des secteurs par l'intermédiaire d'une agence pilote. Sur ce point, il y a consensus. Ils ont fait fonctionner le même appareil selon des rapports de force différents : le MITI négociait avec les acteurs en place, l'État de Park les créait et les disciplinait. « L'État développeur a ciblé des industries » est vrai des deux cas et n'explique presque rien de sa réussite, car la phrase vaut tout autant pour l'Amérique latine, l'Inde et une grande partie de l'Afrique postcoloniale, où le ciblage a produit des entreprises abritées et inefficientes qui n'ont jamais grandi. Autre chose a séparé les deux États est-asiatiques de tous ceux qui ont tenté la même chose.
Ce que le Japon et la Corée ont ajouté, c'est une épreuve que les entreprises protégées devaient passer. Subventionnez une entreprise, mettez-la à l'abri de la concurrence, et vous avez décrit à la fois l'Asie de l'Est et les échecs de la substitution aux importations. La différence tient à ceci : l'entreprise est-elle soumise à un critère externe et strict, qui dit si le pari est payant ? Les deux États est-asiatiques disposaient de ce critère.
L'épreuve que les entreprises devaient passer
« En Corée, le gouvernement a délibérément “faussé” les prix … Mais il a discipliné les bénéficiaires des subventions en leur imposant des normes de performance strictes en échange des subventions qu'il distribuait. Le principe de réciprocité a tout changé. »
— d'après Alice Amsden, Asia's Next Giant: South Korea and Late Industrialization, 1989
C'est le livre d'Amsden qui a véritablement ouvert la comparaison. Selon elle, la Corée a délibérément faussé les prix, puis elle a discipliné cette distorsion. Une entreprise subventionnée devait obtenir des résultats, et le critère de ces résultats, c'étaient les exportations vendues aux prix mondiaux. C'est ce trait qui manquait au reste du monde en développement, qui lui aussi subventionnait et protégeait.
Le choix de stratégie de développement de l'après-guerre se ramenait à une bifurcation. L'industrialisation par substitution aux importations (ISI) construisait des industries destinées au marché intérieur, à l'abri de barrières douanières. L'industrialisation orientée vers l'exportation (EOI) les construisait pour vendre à l'étranger. L'économie de cette bifurcation se trouve au ch. 20 §20.8. L'orientation vers l'exportation impose l'efficience aux entreprises, car une entreprise qui doit vendre sur les marchés mondiaux aux prix mondiaux ne peut pas se cacher derrière un marché captif protégé comme le peut une entreprise de l'ISI. La mécanique de l'économie ouverte (comment la demande d'exportations fait passer une économie sur un autre sentier de croissance) se trouve au ch. 17 §17.7 (Déséquilibres mondiaux et flux de capitaux).
La « réciprocité » d'Amsden ne correspond à aucun modèle nommé dans le manuel. C'est le geste institutionnel qui fait de l'orientation vers l'exportation, simple condition de marché, un instrument de politique économique. L'État subordonne le maintien de la subvention à l'exportation. Le marché d'exportation devient ainsi un outil de contrôle : une épreuve externe et incorruptible, qui dit si chaque pari ciblé fonctionne, administrée par des acheteurs étrangers sur lesquels l'État n'a aucune prise. La subvention subordonnée à une épreuve de performance externe, voilà ce que partagent les deux cas est-asiatiques et ce qui manquait aux échecs.
La même discipline, appliquée de deux façons, et le contre-exemple qui le prouve
La Corée : la réciprocité comme contrat explicite
La Corée a appliqué la réciprocité sous sa forme la plus explicite, et c'est le cas central d'Amsden. L'État de Park fixait des objectifs d'exportation, les contrôlait entreprise par entreprise et subordonnait le maintien de l'accès au crédit subventionné, aux devises et à la protection au fait de les atteindre. Un chaebol qui atteignait ses objectifs était récompensé par davantage de crédit bon marché pour s'étendre au secteur suivant, tandis que celui qui les manquait perdait cet accès. La discipline mordait parce que le marché d'exportation est externe et incorruptible : une entreprise vendait ou ne vendait pas à l'étranger aux prix mondiaux, et aucune relation politique ne permettait de simuler une vente à l'étranger. Voilà pourquoi les entreprises protégées de Corée sont devenues compétitives à l'échelle mondiale, contrairement à celles d'Amérique latine. L'épreuve de l'exportation éliminait automatiquement les perdants, si bien que l'État n'avait pas besoin d'être un sélectionneur parfait.
Le Japon : la même épreuve, moins contractuelle
Le Japon a appliqué la même discipline sur un mode moins explicitement contractuel, et ce serait une erreur de voir dans sa version une discipline plus faible. Le MITI liait l'accès aux intrants rares à la performance, et les secteurs qu'il ciblait, l'automobile, l'électronique et la construction navale, étaient des secteurs exportateurs dont la réussite se mesurait en parts du marché mondial. Le Japon a aussi mené avec discipline la stratégie du cycle de vie du produit : il entrait dans chaque secteur au moment où il pouvait rivaliser sur les coûts, faisait ses preuves sur les marchés d'exportation, puis remontait la chaîne de valeur et abandonnait le bas de gamme aux économies suiveuses. L'épreuve de performance était la même épreuve externe que celle de la Corée. Le Japon l'administrait par une relation négociée plutôt que par un contrat d'objectifs explicite, mais une entreprise incapable de gagner à l'étranger ne conservait pas son accès privilégié. La discipline s'exerçait bel et bien dans les deux pays. Sa forme institutionnelle différait, pas sa fonction.
La substitution aux importations latino-américaine était une réponse cohérente à une inquiétude structurelle réelle, celle que la spécialisation de la périphérie dans l'exportation de produits de base ne soit un piège, et elle a construit pendant un temps une capacité industrielle véritable. Ce qui lui manquait, c'était l'épreuve de l'exportation. Des entreprises subventionnées et protégées pour servir un marché intérieur captif n'avaient aucun critère externe qui les force à l'efficience : elles vendaient à l'abri des barrières douanières, et beaucoup n'ont jamais eu de raison de devenir compétitives. Même ciblage, mêmes subventions, résultat opposé, et la variable qui a changé, c'est la discipline. Le raisonnement structuraliste et dépendantiste qui sous-tendait l'ISI, et la raison pour laquelle le verdict du courant dominant lui a été défavorable, forment l'ossature d'Histoire de la pensée économique, ch. 16 §16.3 (La périphérie répond : Prebisch-Singer, la dépendance et l'ISI). La filiation hétérodoxe du développement que prolongent Amsden et Wade, avec sa querelle contre la lecture néoclassique autour du fait de « fausser les prix », traverse le même chapitre.
La discipline est la partie transférable
La discipline par l'exportation est le trait porteur de la matrice de l'État développeur et sa leçon la plus transférable. Elle dissout le problème du choix des gagnants que l'étape 1 avait laissé ouvert : l'État n'a pas besoin d'identifier correctement les gagnants, puisque l'épreuve de l'exportation élimine les perdants à sa place. Le Japon et la Corée disposaient tous deux du mécanisme, les échecs de la substitution aux importations non, et les résultats ont divergé en conséquence. Même ce trait, le plus transposable de tous, s'accompagne de deux conditions préalables. La réciprocité exige un État capable de faire respecter l'épreuve, c'est-à-dire de couper réellement les vivres à une entreprise politiquement bien connectée qui échoue, et un marché mondial assez ouvert pour qu'on puisse y exporter. Un État capturé ne peut pas administrer cette discipline, et une économie mondiale fermée ne lui offre rien à quoi soumettre les entreprises. Nous pèserons ces deux conditions préalables quand nous en viendrons à la question de la transférabilité.
L'État cible des secteurs et les discipline par l'épreuve de l'exportation. Mais d'où venait l'argent, et quel type d'entreprise cet argent a-t-il construit ? C'est ici que les deux cas divergent, et ce qu'ils ont construit a déterminé la manière dont chacun s'est ensuite brisé.
Ce que le crédit a construit : keiretsu contre chaebol
En mai 1961, quelques jours après sa prise du pouvoir, Park Chung-hee a fait arrêter les principaux hommes d'affaires coréens pour « accumulation illicite de richesses », et le fondateur de Samsung a été placé en résidence surveillée dès son retour du Japon. Puis il a conclu un pacte : gardez vos fortunes, faites-les fructifier, mais construisez les industries dont le plan a besoin, aux conditions de l'État, ou vous perdrez tout. On n'a pas négocié avec les chaebol. On les a enrôlés.
— Le pacte fondateur de l'État développeur coréen, 1961
Au Japon, le MITI négociait avec des entreprises qu'il n'avait pas créées et auxquelles il ne pouvait pas simplement donner des ordres. En Corée, l'État a bâti la taille des chaebol en décidant qui obtenait le crédit bon marché, et il pouvait les discipliner depuis une position dominante. Les deux États ont canalisé l'épargne réprimée de la nation vers l'industrie par le crédit dirigé, le même levier. Mais ce levier a construit deux types d'entreprise différents, et c'est dans cette différence que deux États développeurs cessent de ressembler à un modèle unique.
Le mécanisme financier qui sous-tendait les deux miracles était la répression financière doublée du crédit dirigé. Plafonnez les taux de dépôt sous les niveaux de marché, et les ménages épargnants gagnent peu, mais l'épargne ainsi captée peut être canalisée, à des taux contrôlés, vers tout ce que l'État veut financer. La lecture standard de McKinnon et Shaw voit dans la répression financière un frein au développement : elle décourage l'épargne et alloue mal le capital. L'Asie de l'Est a inversé la conclusion. Elle a employé la répression délibérément, comme la pompe qui faisait passer un taux d'épargne des ménages exceptionnellement élevé dans l'investissement industriel ciblé. Les outils pertinents se trouvent à deux endroits. L'appareil de la gouvernance d'entreprise et des formes institutionnelles sur lequel s'appuie cette étape est au ch. 18 §18.3 (Institutions et développement : le cadre AJR). Les outils de la valeur actuelle de l'épargne, sur lesquels joue la répression financière, se trouvent au ch. 24 §24.1 (La valeur dans le temps : le socle de Fisher).
Dans les deux pays, le système d'allocation du crédit est le mécanisme qui façonne la structure des entreprises. Contrôlez qui obtient le crédit dirigé, et vous contrôlez quelles entreprises grandissent, jusqu'à quelle taille et sous quelle forme.
Deux solutions à un même problème, dont aucune n'est la « bonne »
Le Japon : le keiretsu et la banque principale patiente
Le keiretsu était une réponse élégante au problème du capital patient. Chaque groupe s'organisait autour d'une banque principale qui à la fois prêtait à ses entreprises membres et détenait une partie de leur capital, les membres détenant en outre des participations croisées les uns dans les autres. Deux conséquences découlaient de cette structure. Les participations croisées protégeaient les dirigeants des OPA hostiles et de la pression de court terme des marchés, ce qui leur donnait des horizons longs. Et la banque principale, détentrice à la fois de dette et de fonds propres, avait l'information et l'intérêt nécessaires pour surveiller étroitement les entreprises. Le crédit dirigé de l'État passait par ces banques, qui assuraient la surveillance fine que l'État ne pouvait assurer lui-même. Pour les investissements lourds à long délai de maturation qu'exigeait le plan de développement, l'acier ou la construction navale, où le retour sur investissement se compte en décennies, c'était presque idéal : du capital patient assorti d'un surveillant compétent. Le keiretsu est une solution institutionnelle cohérente à un problème difficile.
La Corée : le chaebol et le robinet du crédit public
Le chaebol était une réponse tout aussi cohérente à un problème de forme différente. Contrôlé par une famille, financé par l'endettement et diversifié dans des secteurs sans rapport entre eux (un même chaebol pouvait couvrir la construction navale, l'électronique, l'automobile, le BTP et l'assurance), il se finançait auprès de banques contrôlées par l'État, qui faisaient office de robinet du crédit que le gouvernement ouvrait et fermait. Le contrôle familial permettait des décisions rapides, prises au sommet. La discipline par l'exportation qu'imposait l'État apportait la responsabilité externe qui aurait autrement fait défaut à la structure de propriété d'une entreprise familiale. Cette structure convenait au développement comprimé : un chaebol pouvait se lancer à l'assaut d'un nouveau secteur à grande échelle, et vite, parce que l'État financerait la dette et que l'épreuve de l'exportation arbitrerait le résultat. Là où le keiretsu était bâti pour la profondeur patiente, le chaebol était bâti pour la vitesse et l'envergure, chacun ajusté au tempo de développement de son pays.
Ce que les deux structures d'entreprise traduisent, c'est le rapport de force entre l'État et les entreprises. Les keiretsu étaient des acteurs en place puissants avec lesquels l'État japonais devait se coordonner, alors que les chaebol étaient des instruments construits par l'État, auxquels l'État coréen pouvait donner des ordres. Même levier, le crédit dirigé, actionné depuis les deux extrémités opposées du rapport de force. La filiation de l'économie institutionnelle, qui traite ces structures comme des formes de gouvernance alternatives et cohérentes, traverse Histoire de la pensée économique, ch. 15 §15.4 (La nouvelle économie institutionnelle).
Le mécanisme relève de la matrice, la forme est propre à chaque pays, et la forme portait en elle la ligne de faille
Le mécanisme du crédit dirigé, la répression financière qui canalise une épargne élevée vers l'investissement ciblé, fait partie de la matrice : les deux pays l'ont employé, et c'est un point de consensus. La forme précise de la structure des entreprises est propre à chaque pays : keiretsu et chaebol sont deux solutions cohérentes. La divergence de forme portait en elle une divergence de vulnérabilité. Le capital patient du keiretsu, centré sur la banque, résistait aux chocs de court terme mais restait exposé à une lente déflation du prix des actifs, capable d'affaiblir les banques au cœur du système. L'expansion du chaebol, fortement endettée et adossée à l'État, était rapide et extensible, mais exposée à un arrêt soudain du crédit extérieur dont elle vivait.
Deux États développeurs, une matrice commune, deux structures d'entreprise, puis tous deux se sont brisés. Le Japon a stagné pendant deux décennies à partir des années 1990, tandis que la Corée s'est effondrée brutalement en 1997 et s'est vite redressée. La manière dont ils se sont brisés, puis redressés, est l'expérience naturelle qui nous dit quelles parties de la matrice étaient robustes et lesquelles étaient fragiles.
L'expérience naturelle, et le verdict
« La croissance asiatique, comme celle de l'Union soviétique pendant sa période de forte croissance, semble tirée par une croissance extraordinaire des facteurs de production comme le travail et le capital plutôt que par des gains d'efficience. … Vues de l'an 2010, les projections actuelles d'une suprématie asiatique, extrapolées à partir des tendances récentes, pourraient bien paraître presque aussi ridicules que le paraissaient, à l'époque de Brejnev, les prévisions des années 1960 annonçant la suprématie industrielle soviétique. »
— Paul Krugman, « The Myth of Asia's Miracle », Foreign Affairs, 1994
Krugman est ici le sceptique du courant dominant : trois ans après ce texte, la crise de 1997 éclatait, et beaucoup ont vu en lui un prophète. Sa thèse est sérieuse : la croissance est-asiatique était affaire de transpiration, non d'inspiration, c'est-à-dire de mobilisation du capital et du travail plutôt que d'efficience croissante, et une croissance tirée par les facteurs finit par buter sur les rendements décroissants, comme celle de l'Union soviétique. S'il a raison, il n'y a pas de miracle à imiter ni de matrice qui vaille d'être exportée.
La crise financière asiatique de 1997 a été un arrêt soudain : les chaebol avaient emprunté à court terme et en devises pour financer des investissements longs et domestiques, et quand les capitaux ont fui la région en 1997, les asymétries de devises et d'échéances ont rendu insolvables du jour au lendemain des entreprises liquides. Les années 1990 japonaises ont pris la forme inverse, celle d'une lente déflation des bilans intérieurs, à mesure que la bulle d'actifs de la fin des années 1980 se dégonflait et affaiblissait les banques des keiretsu. L'appareil d'analyse de la récession de bilan, qui explique en profondeur les décennies perdues du Japon, est l'objet de la Grande Question voisine Les décennies perdues du Japon. Cette étape ne lit la stagnation japonaise que comme l'un des deux côtés de la divergence.
La thèse de Krugman a une version formelle : la décomposition par la comptabilité de la croissance d'Alwyn Young (1995), qui attribuait l'essentiel de la croissance de la production est-asiatique à la croissance mesurée des facteurs et relativement peu à la productivité totale des facteurs. La méthode de la comptabilité de la croissance elle-même, et le résidu qu'elle mesure, relèvent de l'appareil présenté au ch. 13 §13.6 (Données empiriques : convergence et comptabilité de la croissance).
La comptabilité de la croissance décompose la croissance de la production en croissance des facteurs et en un résidu :
$$\frac{\dot Y}{Y} = \alpha\frac{\dot K}{K} + (1-\alpha)\frac{\dot L}{L} + \frac{\dot A}{A}$$où le résidu $\dot A / A$ est la productivité totale des facteurs. Young a montré que, pour les économies est-asiatiques, les deux premiers termes, l'approfondissement du capital et la mobilisation du travail, expliquaient l'essentiel de la croissance et ne laissaient qu'un résidu de PTF modeste. La formule de Krugman, « la transpiration plutôt que l'inspiration », revient exactement à affirmer que ce résidu était faible.
On peut croître en travaillant plus intelligemment, ou en ajoutant des travailleurs et des machines. Selon Krugman, l'Asie de l'Est a surtout fait la seconde chose. Elle a mobilisé une quantité énorme de capital et de travail et en a obtenu la production qu'on pouvait en attendre, sans beaucoup d'efficience supplémentaire. Toute la question est de savoir si mobiliser des facteurs à cette échelle est la partie banale ou la véritable prouesse.
Tous deux se sont brisés, et différemment
Le Japon : les décennies perdues
La bulle d'actifs japonaise a éclaté en 1990–91, et l'économie a glissé dans une stagnation déflationniste qui a duré deux décennies. Lue dans toute sa force, c'est l'explication par l'ossification des institutions de l'État développeur : le système de capital patient centré sur les banques, qui avait financé le miracle, est devenu le système de banques zombies qui a prolongé le marasme en renouvelant les prêts à des emprunteurs insolvables plutôt que de reconnaître les pertes. Et le pacte négocié et consensuel entre l'État et les entreprises, qui avait bâti l'essor, résistait désormais aux restructurations douloureuses qu'exigeait l'effondrement. Les traits mêmes qui avaient rendu la finance japonaise patiente et stable pendant l'ascension l'ont rendue lente à apurer ses créances douteuses pendant la descente. Les mécanismes plus profonds de la récession de bilan relèvent du cas voisin. Ici, la forme est celle d'une lente usure interne.
La Corée : le krach de 1997 et le redressement rapide
La crise coréenne a eu un tempo opposé, et elle se lit de deux façons à la fois, l'une et l'autre dans toute leur force. Selon la lecture de la fragilité des chaebol, la structure fortement endettée et adossée à l'État qui avait propulsé le développement comprimé était précisément la vulnérabilité. Les entreprises s'étaient surendettées en emprunts extérieurs à court terme, et l'arrêt soudain régional de 1997 les a laissées insolvables, ce qui a imposé un programme du FMI et une récession brutale. La lecture de la robustesse de l'État développeur se tient juste à côté. La même capacité de l'État qui avait bâti le miracle a mené la restructuration à marche forcée. La Corée a renoué avec la croissance en deux ans environ, a restructuré les chaebol sous la pression conjointe du FMI et des acteurs nationaux, et a poursuivi son ascension jusqu'à devenir une économie à haut revenu, à la frontière technologique. La Corée n'a pas connu de décennie perdue.
L'asymétrie limite ce que prouve l'expérience. Les années 1990 du Japon et l'année 1997 de la Corée ont été des crises de nature différente : d'un côté une lente déflation des bilans intérieurs, de l'autre un arrêt soudain externe et violent, nourri par les asymétries de devises et d'échéances. L'expérience naturelle teste donc la robustesse à des chocs différents. C'est plus faible qu'une comparaison contrôlée en bonne et due forme, mais le résultat instructif y survit. La divergence des structures d'entreprise mise en évidence à l'étape 3 prédisait le type de fragilité que chaque cas a manifesté : le keiretsu centré sur la banque a été abattu par la lente déflation qui affaiblit les banques, à laquelle il était théoriquement exposé, et le chaebol lourdement endetté par l'arrêt soudain externe, auquel il était théoriquement exposé. Le test de résistance de 1997, et le modèle des tigres asiatiques qu'il a mis à l'épreuve, sont documentés dans Histoire économique, ch. 17 §17.5 (La crise financière asiatique de 1997 : le modèle à l'épreuve). Le modèle des tigres asiatiques qui a précédé la Chine fait l'objet du §17.4.
La critique par la comptabilité de la croissance est empiriquement sérieuse : la croissance est-asiatique a été en grande partie tirée par les facteurs, avec une épargne mobilisée, une main-d'œuvre transférée des champs vers les usines et un capital approfondi, et le résidu de PTF mesuré était plus modeste que ne le laissait entendre la rhétorique du « miracle ». Le krach de 1997 a ressemblé à la rencontre prédite avec les rendements décroissants. Les trajectoires de divergence se lisent dans les courbes : le Japon qui s'aplatit tout au long des années 1990, la Corée qui plonge brusquement en 1997 puis rebondit rapidement. Ouvrez la carte du PIB par habitant sur les trajectoires est-asiatiques pour voir d'un seul coup d'œil les ascensions et la divergence d'après-crise.
Une matrice réelle, avec des conditions préalables difficiles à reproduire
Ce qui est essentiel à la matrice : le ciblage sélectif, la discipline par l'exportation (le trait le plus transférable), le crédit dirigé, une coordination étroite entre l'État et les entreprises, et une forte capacité de l'État sous-jacente à l'ensemble. Les deux cas réunissaient ces cinq éléments. Ce qui est propre à chaque pays : la forme de la structure des entreprises (keiretsu contre chaebol), le rapport de force entre l'État et les entreprises (négocier avec les acteurs en place contre créer et discipliner), le calendrier (l'ascension plus précoce du Japon, appuyée sur une base existante, contre le rattrapage comprimé de la Corée deux décennies plus tard) et le contexte politique (démocratie d'après-guerre sous occupation contre développementalisme autoritaire). Ces éléments variaient, et cette variation explique la divergence des vulnérabilités face aux crises.
La matrice est-elle donc transférable ? Il existe une véritable matrice de l'État développeur, mais elle reposait sur des conditions préalables difficiles à reproduire : une bureaucratie cohérente et relativement à l'abri de la capture, capable d'imposer l'épreuve de l'exportation à des entreprises politiquement bien connectées ; le contexte de la guerre froide, qui offrait aux exportations un marché américain ouvert, un parapluie de sécurité et une aide ; une société disciplinée à forte épargne, qu'on pouvait réprimer et canaliser ; et une fenêtre politique qui permettait à l'État d'imposer une discipline de performance aux entreprises qu'il avait construites. Un pays qui a l'appareil sans aucune de ces conditions préalables aboutit à une politique industrielle ratée. À l'injonction « copiez l'État développeur », la réponse est : copier quoi, exactement, et sur quelles conditions préalables ?
Le désaccord sous-jacent est réel, et il se décompose en trois niveaux. Sur ce qui a réellement tiré la croissance, la lecture « favorable au marché » des années 1990 (le rapport East Asian Miracle de la Banque mondiale, 1993 : les fondamentaux, le capital humain et l'orientation vers l'exportation ont fait le travail, l'intervention sélective a été pour l'essentiel neutre) et la lecture de l'« État développeur » (Johnson, Amsden, Wade : l'appareil était porteur) ont longtemps été des cadres véritablement distincts. Le consensus moderne les a cependant largement fusionnés : il admet que la discipline par l'exportation et le crédit dirigé ont compté et qu'ils exigeaient la capacité de l'État et la fenêtre géopolitique. Cet écart entre les cadres est historiquement réel, mais il s'est aujourd'hui réduit. Sur la manière de mesurer la croissance, Krugman et Young ont raison de dire que la croissance était tirée par les facteurs, mais mobiliser l'épargne et le travail dans l'investissement industriel productif à cette échelle et à cette vitesse était en soi la prouesse. « Pas un miracle » est un dégonflement sémantique. L'analogie soviétique échoue là où cela compte, car la mobilisation soviétique des facteurs n'était pas disciplinée par une épreuve d'exportation externe, alors que celle de l'Asie de l'Est l'était. Sur les ordres de grandeur, des controverses empiriques restent vives : quelle a été l'ampleur de la contribution du ciblage, quelle part de la crise coréenne de 1997 revient au surendettement des chaebol plutôt qu'à la dynamique externe de l'arrêt soudain, quelle part de la stagnation japonaise tient à l'ossification de l'État développeur plutôt qu'à une récession de bilan qu'aurait pu subir n'importe quelle économie riche. Ces questions se tranchent avec des données, et les estimations modales sont adoptées ici sans prétendre la question close. La filiation de la transférabilité, celle de la formule de Rodrik « une seule science économique, plusieurs recettes », héritière d'un structuralisme assagi et de toute cette tradition, traverse Histoire de la pensée économique, ch. 16 §16.7 (Le balancier et ce qu'il a laissé : le débat en cours et le graphe), et sa place actuelle, après le consensus de Washington, figure au ch. 17 §17.5 (La frontière qui s'élargit : développement, conception de mécanismes, complexité, MMT).
Un modèle, ou deux ?
Mis côte à côte, les quatre axes se répartissent nettement entre matrice commune et contingence propre à chaque pays. Le ciblage a eu lieu dans les deux cas, mais le ciblage seul n'expliquait rien : la même politique a échoué en Amérique latine, en Inde et en Afrique. La discipline par l'exportation était le trait porteur et transférable, l'épreuve externe qui éliminait les perdants, si bien que l'État n'avait pas à choisir parfaitement les gagnants. Le crédit dirigé relevait de la matrice. La structure d'entreprise qu'il a construite, keiretsu patient au Japon, chaebol lourdement endetté en Corée, était propre à chaque pays, et cette divergence de forme annonçait déjà la manière différente dont chaque économie allait plus tard se briser. L'expérience naturelle d'après-crise, tout asymétrique qu'elle fût, a confirmé ce lien : chaque structure a cédé exactement le long de la ligne de faille que sa forme avait tracée, et la capacité de l'État coréen a déblayé les décombres en deux ans, là où le pacte ossifié du Japon s'est enlisé pendant vingt ans.
Réponse : un seul modèle, à deux visages. Le modèle chinois de capitalisme d'État est l'héritier contemporain de tout ce que recouvre cette comparaison, et savoir s'il s'agit d'un État développeur, et si quiconque peut le copier, voilà la forme que prend aujourd'hui l'enjeu de la transférabilité. Le comparatif voisin sur la voie planifiée et la voie de la réforme, La Chine contre l'Union soviétique : la voie planifiée contre la voie de la réforme, traite la Chine en profondeur. Ici, la comparaison s'arrête là où elle a commencé, sur deux États est-asiatiques qui, de loin, ressemblaient à un seul modèle et qui se sont révélés partager un moteur, tout en divergeant sur tout ce qui s'y greffait.