Japan und Korea als zwei Entwicklungsstaaten
Zwei ostasiatische Wunder: ein Modell oder zwei? Stellt man Japan und Korea nebeneinander, zeigt schon der Vergleich, welche Teile des „Entwicklungsstaats“ der Motor waren und welche bloß die Lackierung.
Die Lenkungsbehörden: das MITI und das EPB
„Der Staat führte den Markt in entscheidenden Punkten. … Die Prioritäten des japanischen Staates waren entwicklungsorientiert: Die Elitebürokratie wählte die zu entwickelnden Industrien aus, wählte die besten Mittel, sie rasch zu entwickeln, und beaufsichtigte den Wettbewerb in den ausgewiesenen strategischen Sektoren.“
— sinngemäß nach Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle, 1982
Johnson prägte den Ausdruck „Entwicklungsstaat“ für das, was er in Japan sah: keine Planwirtschaft, keinen freien Markt, sondern etwas Drittes, in dem eine Elitebürokratie private Unternehmen in ausgewählte Industrien lenkte. Jeder Gastbeitrag der 2020er Jahre, der den Westen auffordert, „Industriepolitik wie Ostasien zu machen“, leiht sich Johnsons These. Korea setzte zwei Jahrzehnte später dasselbe Rezept ein, härter und schneller, und Johnson hat nie darüber geschrieben. Erst wenn man die beiden Lenkungsbehörden nebeneinanderstellt, sieht man, was der Entwicklungsstaat eigentlich ist.
Abstrakt betrachtet taten beide Volkswirtschaften dasselbe: Sie holten auf. Ein armes Land, das sich der technologischen Grenze nähert, kann im Prinzip schneller wachsen als die Grenze selbst, weil es erprobte Technik übernimmt, statt sie zu erfinden. Nach dem wachstumstheoretischen Ausgangsmodell sollte diese Konvergenz von selbst eintreten. Die These vom Entwicklungsstaat ist schärfer: Der Staat konnte die Konvergenz beschleunigen, indem er Kapital in Industrien lenkte, die der Markt sich selbst überlassen langsamer oder gar nicht erreicht hätte.
Das Instrumentarium hat zwei Teile. Erstens die Logik der nachholenden Entwicklung: das Erziehungszollargument, nach dem ein Neuling gegenüber etablierter ausländischer Konkurrenz vorübergehenden Schutz braucht, um seine Lernkurve zu überstehen. Formal ausgearbeitet ist es in Kap. 20 §20.8 (Zeitgenössische Entwicklungsökonomik), das Aufholmodell als Ausgangspunkt in Kap. 13 §13.6 (Konvergenz und Wachstumszerlegung). Zweitens die Frage der Staatskapazität: Gezielte Förderung funktioniert nur, wenn die Bürokratie, die sie betreibt, in sich geschlossen und weitgehend unvereinnahmt ist. Das institutionenökonomische Instrumentarium dafür steht in Kap. 18 §18.6 (Politische Ökonomie). Der Vergleich nutzt beide Werkzeuge, um zu fragen, warum die gezielte Förderung an zwei Orten funktionierte, während sie fast überall sonst scheiterte.
Zwei Lenkungsbehörden, jede in ihrer stärksten Form
Japan: das MITI als Koordinator
Nehmen wir Johnsons Argument in seiner stärksten Form. Japans Ministerium für internationalen Handel und Industrie (MITI) war eine Lenkungsbehörde. In den 1950er und 1960er Jahren hielt es die Hebel in der Hand, die in einer kapitalarmen Volkswirtschaft am meisten zählten: die Zuteilung knapper Devisen, die Lizenzierung von Technologieimporten und den bevorzugten Zugang zu billigem Kredit. Mit diesen Hebeln lenkte es private Unternehmen in Sektoren, die es für strategisch hielt, erst Stahl und Schiffbau, dann Automobile und Elektronik, und zwar über das, was man in Japan gyōsei shidō nennt, die administrative Lenkung. Es verhandelte. Die Unternehmen, die es lenkte, waren bereits mächtige etablierte Konzerne mit eigenen Vorstellungen. Das MITI redete ihnen zu, teilte zu und handelte Konsens aus. Das ist das Bild, das Johnson zeichnete: eine Elitebürokratie und die Großindustrie in einem produktiven Handel verbunden, wobei der Staat die Richtung vorgibt und der Markt die Arbeit leistet.
Korea: das EPB als Befehlshaber
Nun Korea, ebenfalls in seiner stärksten Form und nicht als blasse Kopie Japans. Als Park Chung-hee 1961 die Macht ergriff, baute er das Economic Planning Board (EPB) als Superministerium auf: Haushaltshoheit, Planungshoheit und die Kontrolle über ausländisches Kapital an einem Ort gebündelt, an seiner Spitze ein stellvertretender Ministerpräsident. Das EPB schrieb Fünfjahrespläne und trieb von 1973 bis 1979 die Kampagne zur Schwer- und Chemieindustrialisierung voran, die aggressivste gezielte Industrieförderung, die eines der beiden Länder je betrieb. Aus mehr oder weniger nichts entstanden der Stahl von POSCO, die Werften von Hyundai und ein petrochemischer Komplex. Der Unterschied zum MITI ist einer der Art: Der Staat Parks hatte keine starken etablierten Konzerne, mit denen er hätte verhandeln müssen. Er hatte die Größe der Unternehmen durch die Kreditzuteilung selbst geschaffen und konnte deshalb befehlen, wo das MITI nur koordinieren konnte. Es ist dasselbe Instrumentarium wie in Japan, nur mit einem Machtgefüge, das sich zugunsten des Staates neigt.
Hier das Argument dafür, dass die gezielte Förderung entscheidend war, bevor wir es einschränken. POSCO wurde zu einem Stahlhersteller von Weltrang, nachdem die Weltbank die Finanzierung abgelehnt hatte, mit der Begründung, Korea habe bei Stahl keinen komparativen Vorteil. Japans Autobauer und Elektronikkonzerne stiegen unter der Lenkung des MITI von der Bedeutungslosigkeit zur Weltmarktführerschaft auf. Das waren keine naheliegenden Marktergebnisse: Die Behörden setzten auf Industrien, die von den Preissignalen ihrer Zeit nicht begünstigt wurden, und diese Wetten gingen spektakulär auf. Wer glauben will, dass der Staat Gewinner ausgewählt hat, findet hier seinen Beleg.
Die beiden Aufstiege sind in den Verläufen des BIP pro Kopf nebeneinander zu sehen: Japans steiler Anstieg nach dem Krieg ab den 1950er Jahren, Koreas noch steileres, zusammengedrängtes Aufholen ab den 1960er Jahren, und beide lösen sich vom Feld der Entwicklungsländer. Öffnen Sie die BIP-Karte bei den ostasiatischen Verläufen, um beide Linien mit ihren Vergleichsländern zu verfolgen. Die Jahresmarkierungen verzeichnen die Episoden gezielter Förderung, von denen dieser Schritt handelt. (Hier bleiben wir bei den zwei Fällen, die das Rezept des Entwicklungsstaats umgesetzt haben. Die allgemeine Frage, warum manche Länder diesen Aufstieg schaffen und die meisten nicht, behandelt Warum sind manche Länder reich und andere arm?)
Gezielte Förderung gab es, aber das ist noch nicht die Antwort
Beide Staaten förderten also Sektoren gezielt über eine Lenkungsbehörde. So weit herrscht Konsens. Die beiden betrieben dasselbe Instrumentarium mit unterschiedlichem Machtgefüge: Das MITI verhandelte mit etablierten Konzernen, der Staat Parks schuf und disziplinierte sie. Der Satz „Der Entwicklungsstaat förderte Industrien gezielt“ trifft auf beide zu und sagt fast nichts darüber, warum es funktionierte, denn er trifft ebenso auf Lateinamerika, Indien und große Teile des postkolonialen Afrika zu, wo gezielte Förderung geschützte, ineffiziente Unternehmen hervorbrachte, die nie erwachsen wurden. Etwas anderes unterschied die beiden ostasiatischen Staaten von allen anderen, die dasselbe versuchten.
Japan und Korea fügten eine Prüfung hinzu, die die geschützten Unternehmen bestehen mussten. Wer ein Unternehmen subventioniert und vor Wettbewerb abschirmt, hat damit Ostasien ebenso beschrieben wie die Fehlschläge der Importsubstitution. Der Unterschied liegt darin, ob das Unternehmen sich an einem harten, externen Maßstab messen lassen muss, der zeigt, ob die Wette aufgeht. Beide ostasiatischen Staaten hatten diesen Maßstab.
Die Prüfung, die die Unternehmen bestehen mussten
„In Korea hat die Regierung die Preise bewusst ‚falsch‘ gesetzt … Aber sie disziplinierte die Empfänger von Subventionen, indem sie ihnen im Gegenzug für die verteilten Subventionen strenge Leistungsstandards auferlegte. Das Prinzip der Gegenseitigkeit machte den ganzen Unterschied.“
— sinngemäß nach Alice Amsden, Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization, 1989
Amsdens Buch hat den Vergleich aufgebrochen. Ihr Argument lautete, Korea habe die Preise bewusst verzerrt und die Verzerrung dann diszipliniert. Ein subventioniertes Unternehmen musste liefern, und gemessen wurde die Lieferung an Exporten, die zu Weltmarktpreisen verkauft wurden. Genau das fehlte dem Rest der Entwicklungsländer, die ebenfalls subventionierten und schützten.
Die entwicklungsstrategische Entscheidung der Nachkriegszeit lief auf eine Weggabelung hinaus. Die importsubstituierende Industrialisierung (ISI) baute Industrien auf, die hinter Zollmauern den Binnenmarkt bedienten, während die exportorientierte Industrialisierung (EOI) sie aufbaute, um im Ausland zu verkaufen. Die Ökonomik dieser Gabelung steht in Kap. 20 §20.8. Die Ausrichtung auf den Export erzwingt Effizienz auf Unternehmensebene, denn ein Unternehmen, das zu Weltmarktpreisen auf den Weltmärkten verkaufen muss, kann sich nicht hinter einem geschützten, sicheren Absatzmarkt verstecken, wie es ein ISI-Unternehmen kann. Die Mechanik der offenen Volkswirtschaft (wie die Exportnachfrage eine Volkswirtschaft auf einen anderen Wachstumspfad zieht) steht in Kap. 17 §17.7 (Globale Ungleichgewichte und Kapitalströme).
Amsdens „Gegenseitigkeit“ hat im Lehrbuch kein benanntes Modell. Sie ist der institutionelle Zug, der die Exportorientierung von einer Marktbedingung in ein wirtschaftspolitisches Instrument verwandelt. Der Staat macht die weitere Subventionierung vom Export abhängig. Damit wird der Exportmarkt zu einer Kontrollinstanz: zu einer unbestechlichen, externen Prüfung, ob jede einzelne geförderte Wette aufgeht, abgenommen von ausländischen Käufern, auf die der Staat keinen Druck ausüben kann. Subventionen, die an eine externe Leistungsprüfung geknüpft sind, haben beide ostasiatischen Fälle gemeinsam, und genau das fehlte den Fehlschlägen.
Dieselbe Disziplin auf zwei Arten, und das Gegenbeispiel, das sie belegt
Korea: Gegenseitigkeit als ausdrücklicher Vertrag
Korea betrieb die Gegenseitigkeit in ihrer ausdrücklichsten Form, und das ist Amsdens zentraler Fall. Der Staat Parks setzte Exportziele, überwachte sie Unternehmen für Unternehmen und machte den weiteren Zugang zu subventioniertem Kredit, zu Devisen und zu Schutz davon abhängig, dass sie erreicht wurden. Ein Chaebol, der seine Ziele erfüllte, wurde mit weiterem billigem Kredit für die Expansion in den nächsten Sektor belohnt. Wer sie verfehlte, verlor den Zugang. Die Disziplin griff hart, weil der Exportmarkt extern und unbestechlich ist: Ein Unternehmen verkaufte zu Weltmarktpreisen im Ausland oder eben nicht, und keine politische Verbindung konnte eine Verkaufsquittung aus dem Ausland fälschen. Deshalb wurden Koreas geschützte Unternehmen international wettbewerbsfähig, während die geschützten Unternehmen Lateinamerikas es nicht wurden. Die Exportprüfung sortierte die Verlierer von selbst aus, sodass der Staat kein perfekter Auswähler sein musste.
Japan: dieselbe Prüfung, weniger vertraglich
Japan betrieb dieselbe Disziplin in einer weniger ausdrücklich vertraglichen Form, und es wäre ein Fehler, seine Variante für schwächer zu halten. Das MITI knüpfte den Zugang zu knappen Vorleistungen an die Leistung, und die Sektoren, die es förderte, nämlich Autos, Elektronik und Schiffbau, waren Exportsektoren, deren Erfolg am Weltmarktanteil gemessen wurde. Auch den Produktzyklus nutzte Japan diszipliniert: Es stieg in jeden Sektor an dem Punkt ein, an dem es über die Kosten konkurrieren konnte, bewährte sich auf den Exportmärkten, stieg dann in der Wertschöpfungskette auf und überließ das untere Segment nachrückenden Volkswirtschaften. Die Leistungsprüfung war dieselbe externe, die auch Korea anwandte. Japan nahm sie über eine ausgehandelte Beziehung ab statt über einen ausdrücklichen Zielvertrag, aber ein Unternehmen, das im Ausland nicht bestehen konnte, behielt seinen bevorzugten Zugang nicht. Die Disziplin war an beiden Orten real. Ihre institutionelle Form unterschied sich, ihre Funktion nicht.
Die lateinamerikanische Importsubstitution war eine schlüssige Antwort auf eine reale strukturelle Sorge, nämlich dass die Rolle der Peripherie als Rohstoffexporteur eine Falle sei, und sie baute eine Zeit lang echte industrielle Kapazitäten auf. Was ihr fehlte, war die Exportprüfung. Unternehmen, die subventioniert und geschützt wurden, um einen sicheren Binnenmarkt zu bedienen, hatten keinen externen Maßstab, der sie zur Effizienz zwang. Sie verkauften hinter Zollmauern, und viele hatten nie einen Grund, wettbewerbsfähig zu werden. Gleiche gezielte Förderung, gleiche Subventionen, entgegengesetztes Ergebnis, und die Variable, die sich änderte, ist die Disziplin. Die strukturalistische und dependenztheoretische Begründung der ISI und die Frage, warum das Urteil des Mainstreams gegen sie ausfiel, bilden den Kern von Ideengeschichte, Kap. 16 §16.3 (Prebisch-Singer, Dependenz und ISI). Durch dasselbe Kapitel ziehen sich die heterodoxe entwicklungsökonomische Denklinie, die Amsden und Wade fortführen, und ihr Streit mit der neoklassischen Deutung über das „Falschsetzen der Preise“.
Die Disziplin ist der übertragbare Teil
Die Exportdisziplin ist das tragende Element der Vorlage des Entwicklungsstaats und die am besten übertragbare Lehre darin. Sie löst das Problem der Gewinnerauswahl auf, das Schritt 1 offengelassen hat: Der Staat muss die Gewinner nicht richtig erkennen, weil die Exportprüfung die Verlierer für ihn aussortiert. Japan und Korea hatten beide diesen Mechanismus, die Fehlschläge der Importsubstitution hatten ihn nicht, und die Ergebnisse liefen entsprechend auseinander. Selbst an dieses am leichtesten übertragbare Element sind zwei Voraussetzungen geknüpft. Gegenseitigkeit verlangt einen Staat, der fähig ist, die Prüfung durchzusetzen, also einem politisch gut vernetzten, scheiternden Unternehmen tatsächlich den Hahn zuzudrehen, und einen Weltmarkt, der offen genug ist, um dorthin zu exportieren. Ein vereinnahmter Staat kann die Disziplin nicht ausüben, und eine abgeschottete Weltwirtschaft bietet ihr keinen Prüfstein. Beide Voraussetzungen wägen wir ab, wenn wir zur Frage der Übertragbarkeit kommen.
Der Staat fördert Sektoren gezielt und diszipliniert sie mit der Exportprüfung. Aber woher kam das Geld, und welche Art von Unternehmen baute es auf? Hier gehen die beiden Fälle auseinander, und was sie aufbauten, bestimmte, wie jeder von ihnen später zerbrach.
Was der Kredit aufbaute: Keiretsu und Chaebol
Im Mai 1961, wenige Tage nach der Machtergreifung, ließ Park Chung-hee die führenden Unternehmer Koreas wegen „unrechtmäßiger Vermögensanhäufung“ verhaften. Der Gründer von Samsung wurde in dem Moment unter Hausarrest gestellt, in dem er aus Japan zurückkehrte. Dann bot Park einen Handel an: Behaltet eure Vermögen, vermehrt sie, aber baut die Industrien auf, die der Plan braucht, zu den Bedingungen des Staates, oder ihr verliert alles. Mit den Chaebol wurde nicht verhandelt. Sie wurden eingezogen.
— Der Gründungshandel des koreanischen Entwicklungsstaats, 1961
In Japan verhandelte das MITI mit Unternehmen, die es nicht geschaffen hatte und denen es nicht einfach befehlen konnte. In Korea baute der Staat die Größe der Chaebol auf, indem er entschied, wer den billigen Kredit bekam, und konnte sie aus einer Position der Überlegenheit disziplinieren. Beide Staaten leiteten die unterdrückten Ersparnisse der Nation über gelenkte Kredite in die Industrie, also mit demselben Hebel. Doch der Hebel baute zwei verschiedene Arten von Unternehmen auf, und an diesem Unterschied hören die beiden Entwicklungsstaaten auf, wie ein einziges Modell auszusehen.
Die finanzielle Maschinerie unter beiden Wundern war finanzielle Repression plus gelenkte Kreditvergabe. Man deckelt die Einlagenzinsen unter dem Marktniveau, sodass private Sparer wenig verdienen, und kann die so abgeschöpften Ersparnisse zu kontrollierten Zinsen in alles leiten, was der Staat finanziert sehen will. Die übliche Lesart nach McKinnon und Shaw sieht in finanzieller Repression einen Hemmschuh der Entwicklung, weil sie vom Sparen abhält und Kapital fehlleitet. Ostasien kehrte die Schlussfolgerung um: Es setzte die Repression bewusst ein, als Pumpe, die eine ungewöhnlich hohe Sparquote der Haushalte in gezielte Industrieinvestitionen beförderte. Die einschlägigen Werkzeuge stehen an zwei Stellen. Das Instrumentarium zur Unternehmensverfassung und zu institutionellen Formen, auf das sich dieser Schritt stützt, steht in Kap. 18 §18.3 (Institutionen und Entwicklung), die Barwertrechnung des Sparens, an der die finanzielle Repression ansetzt, steht in Kap. 24 §24.1 (Wert über die Zeit).
In beiden Ländern ist das System der Kreditzuteilung der Mechanismus, der die Unternehmensstruktur formt. Wer bestimmt, wer die gelenkten Kredite bekommt, bestimmt, welche Unternehmen wachsen, wie groß sie werden und welche Gestalt sie annehmen.
Zwei Lösungen für ein Problem, keine davon die „richtige“
Japan: die Keiretsu und die geduldige Hausbank
Die Keiretsu waren eine elegante Antwort auf das Problem des geduldigen Kapitals. Jede Gruppe scharte sich um eine Hausbank, die ihren Mitgliedsunternehmen Kredit gab und zugleich Anteile an ihnen hielt, während die Mitglieder wechselseitig Aktien aneinander hielten. Aus dieser Struktur ergaben sich zwei Dinge. Zum einen schützten die Überkreuzbeteiligungen die Manager vor feindlichen Übernahmen und kurzfristigem Marktdruck und gaben ihnen lange Planungshorizonte. Zum anderen hatte die Hausbank, die sowohl Kredite als auch Eigenkapital hielt, die Information und den Anreiz, die Unternehmen genau zu überwachen. Die gelenkten Kredite des Staates flossen über diese Banken, die die kleinteilige Überwachung leisteten, zu der der Staat selbst nicht fähig war. Für die schweren Investitionen mit langer Reifezeit, die der Entwicklungsplan brauchte, etwa Stahl und Schiffbau, wo sich die Rendite in Jahrzehnten bemisst, war das nahezu ideal: geduldiges Kapital mit einem kompetenten Aufseher. Die Keiretsu sind eine schlüssige institutionelle Lösung für ein schwieriges Problem.
Korea: die Chaebol und der staatliche Kredithahn
Die Chaebol waren eine ebenso schlüssige Antwort auf ein anders geformtes Problem. Familienkontrolliert, fremdfinanziert und über branchenfremde Sektoren diversifiziert (ein einziger Chaebol konnte Schiffbau, Elektronik, Autos, Bauwirtschaft und Versicherungen umfassen), wurden sie über staatlich kontrollierte Banken finanziert, die als Kredithahn dienten, den die Regierung auf- und zudrehte. Die Familienkontrolle sorgte für schnelle Entscheidungen von oben nach unten, und die Exportdisziplin des Staates lieferte die externe Rechenschaft, die der Eigentümerstruktur eines Familienunternehmens sonst gefehlt hätte. Diese Struktur passte zu einer zusammengedrängten Entwicklung: Ein Chaebol konnte in großem Maßstab und schnell in einen neuen Sektor vorstoßen, weil der Staat die Schulden finanzierte und die Exportprüfung über das Ergebnis entschied. Waren die Keiretsu auf geduldige Tiefe angelegt, so waren die Chaebol auf Tempo und Reichweite angelegt, jede Form passend zum Entwicklungstempo, das ihr Land anschlug.
Die beiden Unternehmensstrukturen verschlüsseln das Machtgefüge zwischen Staat und Wirtschaft. Die Keiretsu waren starke etablierte Akteure, mit denen sich der japanische Staat abstimmen musste, die Chaebol dagegen vom Staat gebaute Instrumente, denen der koreanische Staat befehlen konnte. Derselbe Hebel, die gelenkte Kreditvergabe, wurde von entgegengesetzten Enden des Machtverhältnisses aus gezogen. Die institutionenökonomische Denklinie, die beide als alternative, in sich schlüssige Governance-Formen behandelt, zieht sich durch Ideengeschichte, Kap. 15 §15.4 (Die Neue Institutionenökonomik).
Der Mechanismus gehört zur Vorlage, die Form ist länderspezifisch, und die Form legte die Bruchlinie fest
Der Mechanismus der gelenkten Kreditvergabe, also finanzielle Repression, die hohe Ersparnisse in gezielte Investitionen leitet, gehört zur Vorlage. Beide Länder nutzten ihn, und darüber herrscht Konsens. Die konkrete Form der Unternehmensstruktur ist länderspezifisch: Keiretsu und Chaebol sind zwei schlüssige Lösungen. Der Unterschied in der Form schrieb einen Unterschied in der Verwundbarkeit fest. Das bankzentrierte geduldige Kapital der Keiretsu war robust gegenüber kurzfristigen Schocks, aber einer langsamen Deflation der Vermögenspreise ausgesetzt, die die Banken im Kern des Systems beschädigen würde. Die hoch verschuldete, staatlich abgesicherte Expansion der Chaebol war schnell und skalierbar, aber einem plötzlichen Versiegen des externen Kredits ausgesetzt, von dem sie lebte.
Zwei Entwicklungsstaaten, eine gemeinsame Vorlage, zwei Unternehmensstrukturen, und dann zerbrachen beide. Japan stagnierte ab den 1990er Jahren zwei Jahrzehnte lang, Korea stürzte 1997 hart ab und erholte sich schnell. Wie sie zerbrachen und wie sie sich erholten, ist das natürliche Experiment, das zeigt, welche Teile der Vorlage robust waren und welche anfällig.
Das natürliche Experiment und das Urteil
„Das asiatische Wachstum scheint, wie das der Sowjetunion in ihrer Hochwachstumsphase, von einem außergewöhnlichen Wachstum der Einsatzfaktoren wie Arbeit und Kapital getragen zu sein und nicht von Effizienzgewinnen. … Aus der Sicht des Jahres 2010 könnten die heutigen Prognosen einer asiatischen Vorherrschaft, hochgerechnet aus den Trends der letzten Jahre, fast ebenso albern aussehen wie die Prognosen einer sowjetischen industriellen Vorherrschaft aus den 1960er Jahren aus der Sicht der Breschnew-Jahre.“
— Paul Krugman, „The Myth of Asia’s Miracle“, Foreign Affairs, 1994
Krugman ist hier der Skeptiker des Mainstreams. Drei Jahre nachdem er dies schrieb, kam die Krise von 1997, und er galt weithin als weitsichtig. Seine These ist ernst zu nehmen: Das ostasiatische Wachstum sei Transpiration gewesen, nicht Inspiration, also die Mobilisierung von Kapital und Arbeit und keine steigende Effizienz, und inputgetriebenes Wachstum stoße irgendwann auf abnehmende Erträge, so wie das der Sowjetunion. Hat er recht, dann gibt es kein Wunder, das man nachahmen könnte, und keine Vorlage, die sich zu exportieren lohnt.
Die Asienkrise von 1997 war ein plötzlicher Kapitalstopp (Sudden Stop): Die Chaebol hatten sich kurzfristig und in Fremdwährung verschuldet, um langfristige Investitionen im Inland zu finanzieren, und als 1997 das Kapital aus der Region floh, machten die Währungs- und Fristeninkongruenzen zahlungsfähige Unternehmen über Nacht insolvent. Japans 1990er Jahre hatten die entgegengesetzte Gestalt: eine langsame inländische Bilanzdeflation, während die Vermögenspreisblase der späten 1980er Jahre in sich zusammenfiel und die Banken der Keiretsu beschädigte. Das Instrumentarium der Bilanzrezession, das Japans verlorene Jahrzehnte eingehend erklärt, ist Gegenstand der verwandten Großen Frage Japans verlorene Jahrzehnte. Dieser Schritt liest Japans Stagnation nur als eine Seite des Auseinanderlaufens.
Krugmans These hat eine formale Gestalt: Alwyn Youngs Wachstumszerlegung (1995), die den Großteil des ostasiatischen Produktionswachstums dem gemessenen Wachstum der Einsatzfaktoren zuschrieb und vergleichsweise wenig der totalen Faktorproduktivität. Die Methode der Wachstumszerlegung selbst und das Residuum, das sie misst, sind das Instrumentarium von Kap. 13 §13.6 (Konvergenz und Wachstumszerlegung).
Die Wachstumszerlegung teilt das Produktionswachstum in das Wachstum der Faktoreinsätze und ein Residuum auf:
$$\frac{\dot Y}{Y} = \alpha\frac{\dot K}{K} + (1-\alpha)\frac{\dot L}{L} + \frac{\dot A}{A}$$Dabei ist das Residuum $\dot A / A$ die totale Faktorproduktivität. Youngs Befund lautete, dass bei den ostasiatischen Volkswirtschaften die ersten beiden Terme, Kapitalvertiefung und Mobilisierung von Arbeit, den Großteil des Wachstums erklärten und nur ein bescheidenes TFP-Residuum übrig ließen. Krugmans „Transpiration statt Inspiration“ ist genau die Behauptung, dass das Residuum klein war.
Man kann wachsen, indem man klüger arbeitet oder indem man mehr Arbeitskräfte und Maschinen einsetzt. Krugman behauptet, Ostasien habe vor allem das Zweite getan. Es mobilisierte enorm viel Kapital und Arbeit und erzielte die Produktion, die man davon erwarten würde, ohne viel zusätzliche Effizienz obendrauf. Die entscheidende Frage ist, ob die Mobilisierung von Einsatzfaktoren in diesem Umfang der langweilige Teil ist oder die eigentliche Leistung.
Beide zerbrachen, und sie zerbrachen verschieden
Japan: die verlorenen Jahrzehnte
Japans Vermögenspreisblase platzte 1990–91, und die Volkswirtschaft glitt in eine deflationäre Stagnation, die zwei Jahrzehnte anhielt. In ihrer stärksten Form gelesen, zeigt sie, wie die Institutionen des Entwicklungsstaats erstarrten. Das bankzentrierte System geduldigen Kapitals, das das Wunder finanziert hatte, wurde zum System der Zombiebanken, das den Abschwung verlängerte, weil es Kredite an insolvente Schuldner verlängerte, statt Verluste anzuerkennen. Und der ausgehandelte, konsensgebundene Pakt zwischen Staat und Wirtschaft, der den Boom aufgebaut hatte, sträubte sich nun gegen die schmerzhafte Restrukturierung, die der Absturz verlangte. Gerade die Eigenschaften, die das japanische Finanzsystem im Aufstieg geduldig und stabil gemacht hatten, machten es im Abstieg langsam beim Bereinigen fauler Kredite. Die tiefere Mechanik der Bilanzrezession gehört in den verwandten Fall. Hier zählt nur die Gestalt: ein langsames, inneres Zermahlen.
Korea: der Absturz von 1997 und die schnelle Erholung
Koreas Krise war im Tempo das Gegenteil und lässt sich zugleich auf zwei Arten lesen, beide in ihrer stärksten Form. Nach der Lesart von der Anfälligkeit der Chaebol war gerade die hoch verschuldete, staatlich abgesicherte Struktur, die die zusammengedrängte Entwicklung angetrieben hatte, die Schwachstelle. Die Unternehmen hatten sich mit kurzfristigen Auslandskrediten übermäßig verschuldet, und der regionale Kapitalstopp von 1997 machte sie insolvent, was ein IWF-Programm und eine brutale Rezession erzwang. Die Lesart von der Robustheit des Entwicklungsstaats steht gleich daneben. Dieselbe Staatskapazität, die das Wunder aufgebaut hatte, setzte die Restrukturierung in hohem Tempo um. Korea kehrte innerhalb von etwa zwei Jahren zum Wachstum zurück, restrukturierte die Chaebol unter dem vereinten Druck des IWF und der eigenen Politik und setzte seinen Aufstieg zu einer technologisch führenden Volkswirtschaft mit hohem Einkommen fort. Ein verlorenes Jahrzehnt hatte Korea nicht.
Die Asymmetrie begrenzt, was das Experiment beweist. Japans 1990er Jahre und Koreas 1997 waren verschiedene Arten von Krisen: eine langsame inländische Bilanzdeflation gegenüber einem abrupten externen Kapitalstopp mit Währungs- und Fristeninkongruenz. Das natürliche Experiment prüft also die Robustheit gegenüber verschiedenen Schocks. Das ist schwächer als ein sauber kontrollierter Vergleich, aber der aufschlussreiche Befund hält dem stand. Der Unterschied in der Unternehmensstruktur aus Schritt 3 sagte die Art der Anfälligkeit voraus, die jeder Fall zeigte: Die bankzentrierten Keiretsu fielen der langsamen, bankenschädigenden Deflation zum Opfer, der sie der Theorie nach ausgesetzt waren, und die hoch verschuldeten Chaebol dem externen Kapitalstopp, dem sie der Theorie nach ausgesetzt waren. Der Belastungstest von 1997 und das exportgetriebene Modell der asiatischen Tigerstaaten, das er prüfte, sind in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 17 §17.5 (Die Asienkrise 1997) dokumentiert, das Tigerstaatenmodell, das China vorausging, in §17.4.
Die Kritik aus der Wachstumszerlegung ist empirisch ernst zu nehmen: Das ostasiatische Wachstum war zu einem erheblichen Teil inputgetrieben, mit mobilisierten Ersparnissen, Arbeitskräften, die von den Höfen in die Fabriken geholt wurden, und vertieftem Kapitalstock, und das gemessene TFP-Residuum war bescheidener, als die Rhetorik vom „Wunder“ nahelegte. Der Absturz von 1997 sah aus wie der vorhergesagte Zusammenstoß mit abnehmenden Erträgen. Die auseinanderlaufenden Verläufe sind in den Linien zu sehen: Japan flacht in den 1990er Jahren ab, Korea bricht 1997 scharf ein und erholt sich rasch. Öffnen Sie die BIP-Karte bei den ostasiatischen Verläufen, um die Aufstiege und das Auseinanderlaufen nach der Krise in einer Ansicht zu sehen.
Eine echte Vorlage, mit schwer wiederholbaren Voraussetzungen
Was zum Kern der Vorlage gehört: gezielte Förderung ausgewählter Sektoren, Exportdisziplin (das am besten übertragbare Element), gelenkte Kreditvergabe, enge Abstimmung zwischen Staat und Wirtschaft und darunter eine hohe Staatskapazität. Beide Fälle hatten alle fünf. Was länderspezifisch ist: die Form der Unternehmensstruktur (Keiretsu oder Chaebol), das Machtgefüge zwischen Staat und Wirtschaft (mit etablierten Konzernen verhandeln oder sie schaffen und disziplinieren), der Zeitpunkt (Japans früherer Aufstieg auf vorhandener Grundlage gegenüber Koreas zusammengedrängtem Aufholen zwei Jahrzehnte später) und der politische Rahmen (Nachkriegsdemokratie unter Besatzung gegenüber autoritärem Entwicklungsregime). Diese Dinge unterschieden sich, und diese Unterschiede bestimmten die verschiedenen Krisenanfälligkeiten.
Ist die Vorlage also übertragbar? Es gibt eine echte Vorlage des Entwicklungsstaats, aber sie beruhte auf schwer wiederholbaren Voraussetzungen: einer in sich geschlossenen, weitgehend unvereinnahmten Bürokratie, die die Exportprüfung auch gegen politisch gut vernetzte Unternehmen durchsetzen konnte; dem Umfeld des Kalten Krieges, das den Exporten einen offenen US-Markt verschaffte, dazu militärischen Schutz und Hilfsgelder; einer disziplinierten Gesellschaft mit hoher Sparquote, deren Ersparnisse sich unterdrücken und lenken ließen; und einem politischen Zeitfenster, in dem der Staat den Unternehmen, die er aufbaute, Leistungsdisziplin auferlegen konnte. Ein Land, das das Instrumentarium hat und keine der Voraussetzungen, endet mit gescheiterter Industriepolitik. Die Antwort auf „Kopiert den Entwicklungsstaat“ lautet: Was genau kopieren, und in welche Voraussetzungen hinein?
Der Streit darunter ist echt, und er zerfällt in drei Ebenen. Was das Wachstum tatsächlich antrieb: Die „marktfreundliche“ Lesart der 1990er Jahre (der Weltbankbericht East Asian Miracle von 1993: Die Arbeit hätten die Fundamentaldaten, das Humankapital und die Exportorientierung geleistet, selektive Eingriffe seien überwiegend neutral gewesen) und die Lesart des „Entwicklungsstaats“ (Johnson, Amsden, Wade: Das Instrumentarium war tragend) waren einmal wirklich getrennte Deutungen, doch der heutige Konsens hat sie weitgehend verschmolzen und stimmt darin überein, dass Exportdisziplin und gelenkte Kreditvergabe wichtig waren und dass sie Staatskapazität und das geopolitische Zeitfenster voraussetzten. Dieser Deutungsunterschied war historisch real, ist aber heute geschrumpft. Wie das Wachstum gemessen wird: Krugman und Young haben recht, dass das Wachstum inputgetrieben war, aber Ersparnisse und Arbeitskräfte in diesem Umfang und Tempo in produktive Industrieinvestitionen zu lenken, war selbst die Leistung. „Kein Wunder“ ist eine bloß begriffliche Abwertung, und der Vergleich mit der Sowjetunion versagt an der entscheidenden Stelle, denn die sowjetische Mobilisierung der Einsatzfaktoren wurde von keiner externen Exportprüfung diszipliniert, die ostasiatische schon. Bei den Größenordnungen bleiben offene empirische Streitfragen: wie groß der Beitrag der gezielten Förderung war, wie viel von Koreas 1997 auf die Überschuldung der Chaebol und wie viel auf die Dynamik eines externen Kapitalstopps zurückging, wie viel von Japans Stagnation die Erstarrung des Entwicklungsstaats war und wie viel eine Bilanzrezession, die jede reiche Volkswirtschaft hätte treffen können. Diese Fragen werden mit Daten entschieden, und hier werden die wahrscheinlichsten Schätzungen übernommen, ohne die Sache für abgeschlossen zu erklären. Die Denklinie der Übertragbarkeit, mit Rodriks „eine Ökonomik, viele Rezepte“ als geläutertem strukturalistischem Erben dieser ganzen Tradition, zieht sich durch Ideengeschichte, Kap. 16 §16.7 (die offene Debatte), ihr heutiger Stand nach dem Washington Consensus durch Kap. 17 §17.5 (die sich ausweitende Forschungsfront).
Ein Modell oder zwei?
Nebeneinandergestellt ordnen sich die vier Achsen sauber in gemeinsame Vorlage und länderspezifische Besonderheit. Gezielte Förderung gab es in beiden Ländern, aber für sich genommen erklärte sie nichts, denn dieselbe Politik scheiterte in Lateinamerika, Indien und Afrika. Die Exportdisziplin war das tragende, übertragbare Element: die externe Prüfung, die die Verlierer aussortierte, sodass der Staat die Gewinner nicht perfekt auswählen musste. Gelenkte Kreditvergabe gehörte zur Vorlage. Die Unternehmensstruktur, die sie aufbaute, Japans geduldige Keiretsu und Koreas hoch verschuldete Chaebol, war länderspezifisch, und dieser Unterschied in der Form schrieb vor, wie jede Volkswirtschaft später zerbrechen würde. Das natürliche Experiment nach den Krisen bestätigte bei aller Asymmetrie den Zusammenhang: Jede Struktur versagte genau entlang der Bruchlinie, die ihre Form gezogen hatte, und Koreas Staatskapazität räumte die Trümmer in zwei Jahren beiseite, während sich Japans erstarrter Pakt zwanzig Jahre lang weiterschleppte.
Also: ein Modell mit zwei Gesichtern. Chinas staatskapitalistisches Modell ist heute der lebendige Erbe von allem, was dieser Vergleich behandelt, und ob es ein Entwicklungsstaat ist und ob irgendjemand es kopieren kann, ist die Form, in der sich die Frage der Übertragbarkeit heute stellt. Der verwandte Vergleich von Planungs- und Reformwegen, China und die Sowjetunion: der Weg der Planung und der Weg der Reform, behandelt China ausführlich. Hier endet der Vergleich, wo er begann, bei zwei ostasiatischen Staaten, die aus der Ferne wie ein Modell aussahen und sich als Staaten erwiesen, die einen Motor teilen und sich in allem unterscheiden, was an ihn angebaut wurde.