Ist Freihandel immer gut?
Der komparative Vorteil sagt Ja. Die Beschäftigten, die ihre Arbeit verloren haben, sagen, so einfach sei es nicht.
Als Debattengraph anzeigenDas Argument für den Freihandel
„Ich bin ein Zoll-Mann. … Wir nehmen gerade Milliarden an Zöllen ein. MAKE AMERICA RICH AGAIN.“
— @realDonaldTrump, Dezember 2018
Millionenfach geteilt. Die Behauptung lautet, Zölle machten Amerika reicher. Die meisten Ökonomen widersprechen. Aber ist es so einfach?
Um diese Behauptung zu prüfen, braucht man den komparativen Vorteil, das stärkste Ergebnis der Ökonomik. David Ricardo zeigte 1817, dass Handel beide Länder in der Summe besserstellt, selbst wenn ein Land alles besser herstellt.
Komparativer Vorteil heißt, dass ein Land gewinnt, wenn es sich auf das spezialisiert, wofür es am wenigsten opfern muss, selbst wenn ein anderes Land jedes Gut besser herstellt. Das Land mit den niedrigeren Opportunitätskosten bei einem Gut hat darin den komparativen Vorteil, ganz gleich, wer in absoluten Größen der produktivere Hersteller ist.
Die Einsicht widerspricht der Intuition. Im Modell wird angenommen, dass die Vereinigten Staaten sowohl Weizen als auch Textilien absolut effizienter herstellen können als Bangladesch. Sollten die USA also beides produzieren? Nein. Es zählen nicht die absoluten Kosten, sondern die Opportunitätskosten. Kostet eine weitere Tonne Weizen die USA 2 Einheiten Textilien, Bangladesch aber nur 0,5 Einheiten, dann hat Bangladesch beim Weizen den komparativen Vorteil, auch wenn es bei beiden Gütern weniger produktiv ist.
Beide Länder stehen besser da, wenn sich jedes auf das Gut mit den niedrigeren Opportunitätskosten spezialisiert und den Rest eintauscht. Unter Wettbewerb, Vollbeschäftigung und ohne Externalitäten maximiert Freihandel die Gesamtrente.
Was geschieht also, wenn sich ein Land dem Handel öffnet? Der Inlandspreis nähert sich dem Weltmarktpreis an. Liegt der Weltmarktpreis unter dem Inlandspreis, importiert das Land. Die Konsumentenrente steigt (billigere Güter), die Produzentenrente sinkt (die heimischen Unternehmen bekommen Konkurrenz), und die Gewinne der Konsumenten übersteigen die Verluste der Produzenten.
Und was ist mit den Zöllen, auf die der „Zoll-Mann“ so stolz ist? Ein Zoll ist eine Steuer auf Einfuhren. Er hebt den Inlandspreis über den Weltmarktpreis, senkt die Importe und schützt die heimischen Produzenten. Er erzeugt aber einen Wohlfahrtsverlust, dasselbe Dreieck verschenkter Möglichkeiten, das jede Preisverzerrung hinterlässt.
Liegt der Weltmarktpreis bei $P_w$ und hebt der Zoll den Inlandspreis auf $P_w + t$, dann besteht der Wohlfahrtsverlust aus zwei Dreiecken:
$$DWL = \frac{1}{2}t \cdot \Delta Q_{\text{consumption}} + \frac{1}{2}t \cdot \Delta Q_{\text{production}}$$Jeder Dollar Protektion kostet etwas, das niemand erhält.
Ein Zoll ist eine Steuer, die Importe verteuert. Die Verbraucher zahlen mehr. Ein Teil des zusätzlichen Geldes geht an die heimischen Produzenten, ein Teil an den Staat, ein Teil verdampft einfach. Das ist reine Verschwendung: die Kosten dafür, im Inland Dinge herzustellen, die anderswo billiger hätten gefertigt werden können, dazu die Käufe, die die Verbraucher getätigt hätten und zum höheren Preis unterlassen.
Das Standardmodell besagt, dass Zölle die Gesamtwohlfahrt senken. Der „Zoll-Mann“ besteuert seine eigenen Bürger und nennt es Einnahmen. Sie wollen die vollständige Herleitung mit dem interaktiven Diagramm? Die formale Darstellung des Instrumentariums, mit dem komparativen Vorteil aus den Verhältnissen der Opportunitätskosten, der Spanne der Handelsgewinne und den Wohlfahrtsverlustdreiecken des Zolls, steht in Kap. 22 §22.1 (Das ricardianische Modell). Das Zolldiagramm auf Einführungsniveau findet sich in Kap. 2 §2.6. Für die Denklinie, also Smiths Zerlegung des Merkantilismus von 1776, Ricardos Zug von 1817 zum komparativen Vorteil und Mills Erweiterung um die wechselseitige Nachfrage, siehe Ideengeschichte, Kap. 3 (Die klassische politische Ökonomie).
„Wirken Zölle tatsächlich?“
Der „Zoll-Mann“ sagt, Zölle machten Amerika reicher. Ökonomen sagen, sie seien eine Steuer auf amerikanische Verbraucher. Der Handelskrieg von 2018 ist der erste große Testfall mit modernen Daten.
Das Fundament und der blinde Fleck
„Dass es logisch wahr ist, muss man einem Mathematiker nicht beweisen; dass es nicht trivial ist, bezeugen die Tausenden bedeutender und kluger Männer, die die Lehre nie von selbst begreifen konnten und sie auch dann nicht glaubten, als man sie ihnen erklärt hatte.“
— Paul Samuelson, „The Way of an Economist“, 1969, in Antwort auf die Herausforderung des Mathematikers Stanislaw Ulam, einen wahren und nicht trivialen Satz der Sozialwissenschaften zu nennen
Samuelson führt das stärkste denkbare Argument. Der komparative Vorteil ist keine Vermutung, sondern ein mathematischer Satz. Unter den Standardannahmen maximiert Freihandel die Gesamtrente. Das Ergebnis übersteht die Erweiterung auf mehrere Güter, mehrere Länder und unterschiedliche Faktorausstattungen, Verallgemeinerungen, die sich Ricardo nicht hätte vorstellen können. Das ist das Fundament.
„Die Zölle wurden in vollem Umfang von inländischen Verbrauchern und Importeuren getragen; die Schätzungen implizieren bis Ende 2018 einen Rückgang des gesamten realen US-Einkommens um 1,4 Milliarden Dollar pro Monat.“
— Mary Amiti, Stephen Redding & David Weinstein, Journal of Economic Perspectives, 2019
Amiti, Redding und Weinstein führten die erste strenge empirische Untersuchung der Zölle von 2018 durch. Anhand von Mikrodaten des Zolls zeigten sie eine nahezu vollständige Überwälzung: Die ausländischen Exportpreise sanken nicht, also zahlten die amerikanischen Käufer den Zoll allein. Der „Zoll-Mann“ besteuerte nicht China. Er besteuerte Landwirte in Iowa, Hersteller in Texas und jeden Verbraucher, der importierte Güter kaufte. Die Theorie hatte genau das vorhergesagt.
Wo uns das hinführt
Das Argument für den Freihandel ist in der Summe stark. Den komparativen Vorteil gibt es tatsächlich, die Handelsgewinne sind messbar, und Zölle vernichten Wohlfahrt. Die Zölle von 2018 haben das mit modernen Daten bestätigt. Aber der Vorbehalt steckt in „in der Summe“. Die Gesamtrente steigt. Die Gewinne verteilen sich jedoch dünn über Millionen von Verbrauchern, die jeweils ein paar Cent sparen, während sich die Verluste auf bestimmte Beschäftigte, bestimmte Fabriken, bestimmte Städte konzentrieren. Das Modell sagt, die Gewinner könnten die Verlierer entschädigen. In der Praxis tun sie es nie.
Das Standardmodell des Handels unterstellt, dass verdrängte Beschäftigte reibungslos in neue Stellen wechseln. In Ohio schließt eine Fabrik, und die Beschäftigten werden Softwareentwickler in Kalifornien. Wie lange dauert diese Anpassung? Als die Ökonomen sie endlich maßen, veränderte die Antwort die ganze Debatte.
Der China-Schock
„Die Anpassung lokaler Arbeitsmärkte verläuft bemerkenswert langsam: Löhne und Erwerbsquoten bleiben gedrückt und die Arbeitslosenquoten erhöht, und zwar mindestens ein volles Jahrzehnt, nachdem der chinesische Handelsschock eingesetzt hat.“
— David Autor, David Dorn & Gordon Hanson, Annual Review of Economics, 2016
Der Aufsatz zum „China-Schock“ hat die Debatte verändert. Freihandel hat Gewinner, aber die Verlierer „passen sich“ nicht einfach „an“.
Das Einführungsmodell aus Schritt 1 behandelt Arbeit als zwischen den Sektoren vollkommen mobil. Eine verdrängte Fabrikarbeiterin wird ohne Kosten Barista, Programmiererin oder Pflegekraft. Die Gesamtrente steigt, alle landen auf den Füßen. Autor, Dorn und Hanson haben diese Annahme geprüft und zerlegt.
Zwischen 1999 und 2011 stieg Chinas Anteil an den weltweiten Exporten des verarbeitenden Gewerbes von 5 % auf 15 %, die Ära der Integration, die Wirtschaftsgeschichte, Kap. 17 (Chinas Reform und das asiatische Jahrhundert) und Kap. 18 (Globalisierung, Finanzialisierung und die Große Moderation) behandeln. Die US-Regionen, die der chinesischen Importkonkurrenz am stärksten ausgesetzt waren, erlebten dauerhafte Arbeitsplatzverluste, gedrückte Löhne, mehr Anträge auf Erwerbsminderung und eine höhere Sterblichkeit. Diese Kosten waren ein Jahrzehnt später noch sichtbar.
Acemoglu, Autor, Dorn, Hanson und Price (2016) haben es beziffert: 2,0 bis 2,4 Millionen Arbeitsplätze im verarbeitenden Gewerbe der USA fielen zwischen 1999 und 2011 weg. Die betroffenen Gemeinden erholten sich nicht, indem sie in Dienstleistungen oder in die Technologiebranche wechselten. Sie erlebten einen dauerhaften Niedergang, der jedes plausible Anpassungsfenster überdauerte. Der Rust Belt hat sich nicht „angepasst“. Er ist zusammengebrochen.
Drei Einwände gegen das einfache Argument vom komparativen Vorteil. Der China-Schock hat Einwände kristallisiert, die sich seit Jahrzehnten aufgebaut hatten. Das Einführungsmodell übersteht sie im Kern, aber jeder von ihnen schneidet ein Stück aus dem unbedingten Argument für den Freihandel heraus. Die vollständige formale Behandlung steht jeweils in späteren Kapiteln.
1. Anpassungsfriktionen. Arbeit ist zwischen Sektoren und über Regionen hinweg nicht vollkommen mobil. Ein entlassener Stahlarbeiter in Youngstown wird nicht ohne Kosten zum Programmierer in Austin. Qualifikationen, Wohneigentum, soziale Netze und familiäre Bindungen halten Menschen an ihrem Ort. Die Daten zum China-Schock zeigten Anpassungsfenster, die in Jahrzehnten zu messen sind, lang genug, dass die „Anpassung“ für viele verdrängte Beschäftigte in ihrem Arbeitsleben nie stattfand. Das arbeitsökonomische Instrumentarium dafür, mit Such- und Matching-Friktionen, Monopson und dem Aufgabenansatz, steht in Kap. 21 (Arbeitsökonomik).
2. Die Verteilung nach Stolper-Samuelson. Handel mit einem arbeitsreichen Land senkt den relativen Preis arbeitsintensiver Güter, und das senkt im Modell den Reallohn des knappen Faktors (der gering qualifizierten Arbeit in reichen Ländern). Das ist kein Marktversagen, sondern das Modell, wie es entworfen wurde. Der Kuchen wächst, das Stück der Beschäftigten, die mit Importen konkurrieren, schrumpft. Schritt 3 kommt mit dem formalen Satz darauf zurück. Die Denklinie von Heckscher-Ohlin zu Stolper-Samuelson behandelt Ideengeschichte, Kap. 5 (Die marginalistische Revolution und die Formalisierung).
3. Skalenerträge und die Verfestigung von Clustern. Krugmans neue Handelstheorie von 1980 zeigte, dass Handel Gewinne über die ricardianische Spezialisierung hinaus erzeugt, wenn Märkte Skalenerträge aufweisen, weil die Verbraucher mehr Vielfalt bekommen und die Unternehmen ihre Durchschnittskostenkurve hinunterrutschen. Wenn Importe aber eine Branche verdrängen, die von Skalenerträgen und Lernen lebt, stirbt nicht nur die Beschäftigung. Mit ihr stirbt das Geflecht aus Zulieferern, implizitem Wissen und ausgebildeten Beschäftigten, das die Branche möglich gemacht hat, und es wieder aufzubauen ist weit schwerer, als es abzuwickeln war. Die Denklinie von Krugman 1979/1980 steht in Ideengeschichte, Kap. 10 (Die Gegenrevolution), dem Ausgangspunkt, an dem das Instrumentarium des Handels in dieser Epoche entsteht.
„Der ‚China-Schock‘ der 2000er Jahre hat 2,4 Millionen amerikanische Arbeitsplätze vernichtet. Die betroffenen Gemeinden haben sich bis heute nicht erholt.“
— sinngemäß nach Daron Acemoglu, David Autor, David Dorn, Gordon Hanson & Brendan Price, Journal of Labor Economics, 2016
Hat China die amerikanische Industrie zerstört?
Jahrzehntelang sagten Ökonomen, die Anpassung an den Handel verlaufe reibungslos. Autor, Dorn und Hanson zeigten, dass sie es nicht tat. Die Importkonkurrenz aus China traf bestimmte Gemeinden mit dauerhaften Wirkungen, die mit der Anpassung des Arbeitsmarkts aus dem Lehrbuch nichts gemein hatten.
Gewinne in der Summe gegen konzentrierte Verluste
„Der China-Schock wirkt über eine schmale Gruppe von Industriebranchen, die sich auf bestimmte Gemeinden konzentrieren. Die Mehrheit der amerikanischen Beschäftigten arbeitet in Sektoren ohne Importkonkurrenz und profitiert von billigeren Gütern. Die gesamtwirtschaftlichen Gewinne aus dem Handel mit China sind groß und positiv.“
— sinngemäß nach Douglas Irwins Argument in Free Trade Under Fire, 5. Aufl., 2020
Irwin ist der führende Historiker der Handelspolitik, und er vertritt die differenzierte Version des Arguments für den Handel. Er bestreitet den China-Schock nicht, die Datenlage ist zu stark. Er argumentiert stattdessen, dass die gesamtwirtschaftlichen Gewinne die Verluste weiterhin übersteigen und dass die richtige Antwort eine bessere Innenpolitik ist (Umschulung, Umzugshilfen, Lohnversicherung). Die Frage ist, ob diese Antwort je tatsächlich kommt.
„Regionen, die den chinesischen Importen stärker ausgesetzt waren, verzeichneten scharfe Rückgänge der Industriebeschäftigung, niedrigere Löhne und eine stärkere Inanspruchnahme von Arbeitslosen-, Erwerbsminderungs-, Renten- und Gesundheitsleistungen. Die Arbeitsmarktkosten des Handels sind real, dauerhaft und räumlich konzentriert.“
— sinngemäß nach David Autor, David Dorn & Gordon Hanson, American Economic Review, 2013
Dieser Aufsatz hat den Konsens gebrochen. Vor Autor, Dorn und Hanson behandelte das Fach die Anpassung an den Handel als kurzfristige Friktion, die die Theorie gefahrlos ignorieren konnte. Danach ließen sich die Verteilungskosten des Handels nicht mehr abtun. Die Annahme kostenloser Anpassung war falsch, und wirkliche Menschen trugen die Folgen dieser Annahme über Jahrzehnte.
Wo uns das hinführt
Der komparative Vorteil hat den China-Schock unbeschadet überstanden. Der Handel mit China hat den durchschnittlichen Amerikaner über billigere Güter besser gestellt. Aber Durchschnitte lügen. Die Kosten konzentrierten sich auf Gemeinden, die keine politische Stimme hatten und keine Entschädigung bekamen. Der Konsens des Fachs verschob sich entsprechend, und die Verteilungswirkungen wanderten von einer Fußnote in der Wohlfahrtsrechnung zu dem, was jede ehrliche Handelspolitik zuerst lösen muss. Der Entschädigungsmechanismus, den das Lehrbuch unterstellte, wurde nie gebaut, und die politischen Folgen kamen pünktlich.
Doch das Argument zum China-Schock ist ohne die makroökonomische Dimension unvollständig. Die USA importierten nicht nur chinesische Güter. Sie importierten chinesische Ersparnisse. Das Handelsdefizit, über das alle in Panik geraten, hat ein Spiegelbild, das das ganze Bild verändert.
Handelsdefizite und Kapitalströme
„Im vergangenen Jahrzehnt hat ein Zusammenspiel verschiedener Kräfte das weltweite Angebot an Ersparnis deutlich erhöht, eine globale Ersparnisschwemme, und das hilft zu erklären, warum das Leistungsbilanzdefizit der Vereinigten Staaten gestiegen ist und die langfristigen Realzinsen weltweit heute relativ niedrig sind.“
— Ben Bernanke, Sandridge Lecture, Virginia Association of Economists, 10. März 2005
Das Handelsdefizit wirkt bedrohlich, bis man es von der anderen Seite des Kontos liest. Jeder Dollar, der für ausländische Güter abfließt, kommt als ausländische Investition in amerikanische Vermögenswerte zurück, und Bernanke sah diesen Strom anschwellen, Jahre bevor er das Finanzsystem zerbrach.
Die mikroökonomische Handelsdebatte, mit komparativem Vorteil, Zöllen und China-Schock, übersieht die Hälfte des Bildes. Jeder Handelsstrom hat ein finanzielles Spiegelbild. Hier ist die Grundidentität der internationalen Wirtschaft:
Die Leistungsbilanz misst den Strom von Gütern, Dienstleistungen und Einkommen über Grenzen hinweg (grob gesagt die Nettoexporte). Die Kapitalbilanz misst den Strom von Finanzanlagen. Importieren die USA für 500 Milliarden Dollar mehr Güter, als sie exportieren, dann heißt dieses „Handelsdefizit“, dass Ausländer 500 Milliarden Dollar in US-Anlagen investieren, in Staatsanleihen, Immobilien und Aktien. Das ist eine buchhalterische Identität, wahr per Definition.
Wenn Politiker das Handelsdefizit als Beweis dafür schwenken, dass die Ausländer „gewinnen“, betrachten sie nur eine Seite des Kontos. Auf der anderen Seite pumpen Ausländer Kapital nach Amerika, weil sie es für einen sicheren, profitablen Ort zum Investieren halten. Die USA haben ein Handelsdefizit, weil sie einen Kapitalüberschuss haben, weil die Welt Dollaranlagen halten will. Man kann das eine nicht beheben, ohne das andere zu beseitigen.
Wechselkurse und Anpassung. In einem System flexibler Wechselkurse korrigieren sich Handelsungleichgewichte tendenziell selbst. Hat ein Land dauerhaft Handelsdefizite, wertet seine Währung ab, was die Exporte verbilligt und die Importe verteuert. China hat seinen Wechselkurs aber jahrzehntelang gesteuert und den Yuan unterbewertet gehalten. Das machte chinesische Exporte künstlich billig, eine faktische Subvention, finanziert von den chinesischen Verbrauchern. Das Argument für den Freihandel setzt Preise voraus, die niemand steuert.
Das unmögliche Dreieck. Ein Land kann nicht gleichzeitig (1) einen festen Wechselkurs, (2) freien Kapitalverkehr und (3) eine eigenständige Geldpolitik haben. Zwei davon sind zu haben. China wählte einen gesteuerten Kurs und eine eigenständige Geldpolitik, was Kapitalverkehrskontrollen erfordert. Die USA wählten freien Kapitalverkehr und eine eigenständige Geldpolitik und nahmen einen flexiblen Kurs in Kauf. Diese Entscheidungen prägen die Handelsergebnisse ebenso stark wie Zolltarife.
Das Stolper-Samuelson-Theorem sagt voraus, dass Handel mit einem arbeitsreichen Land dem knappen Faktor (der gering qualifizierten Arbeit) im reichen Land schadet. Formal hebt ein Anstieg des relativen Preises des arbeitsintensiven Guts den Reallohn und senkt die reale Verzinsung des Kapitals. Der Handel mit China bewirkte in den USA das Umgekehrte: Er senkte den relativen Preis arbeitsintensiver Industriegüter und damit die Reallöhne gering qualifizierter Beschäftigter, während Kapitaleigner und qualifizierte Beschäftigte profitierten. Das Modell arbeitet wie vorhergesagt. Die Handelsgewinne gibt es tatsächlich, und sie verteilen sich zugleich so, dass die Ungleichheit steigt.
Handel mit einem Land, das viel billige Arbeit hat, drückt die Löhne derer, die mit dieser Arbeit konkurrieren, und hebt die Erträge derer, denen das Kapital gehört, sowie der hoch qualifizierten Beschäftigten, die es ergänzen. Der Kuchen wird größer, aber die Beschäftigten, die es ohnehin schwer hatten, bekommen ein kleineres Stück. Das Modell sagt dieses Ergebnis voraus. Es ist weder Zufall noch Panne.
In den 2000er Jahren fuhren die USA massive Leistungsbilanzdefizite, während China, Deutschland, Japan und die Ölexporteure Überschüsse erzielten. Ben Bernanke nannte das eine „globale Ersparnisschwemme“: überschüssige Ersparnisse, die in die USA flossen und den amerikanischen Konsum und die Immobilienblase finanzierten. Die Finanzkrise von 2008 erklärt sich zum Teil daraus, dass sich diese Ungleichgewichte auflösten. Die Ära der Hyperglobalisierung vor der Krise und die Elefantenkurve stehen in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 18 (Globalisierung, Finanzialisierung und die Große Moderation), die Auflösung selbst bildet den Kern von Kap. 19 (Die Krise von 2008 und danach). Kapitalzuflüsse können produktive Investitionen finanzieren. Sie können auch Blasen finanzieren, und einige Jahre vor 2008 taten sie beides.
„Handelskriege sind gut und leicht zu gewinnen.“
— Donald Trump, Twitter, 2. März 2018
Sind Handelskriege leicht zu gewinnen?
Der Handelskrieg zwischen den USA und China belegte Güter im Wert von Hunderten Milliarden Dollar mit Zöllen. Die Theorie sagt, beide Seiten verlieren. Die Politik sagt, einer muss zuerst einknicken. Was ist tatsächlich passiert?
Sind Handelsdefizite ein Problem?
„Ein besonders interessanter Aspekt der globalen Ersparnisschwemme ist eine bemerkenswerte Umkehr der Kreditströme in die Entwicklungs- und Schwellenländer, eine Verschiebung, die diese Volkswirtschaften von Schuldnern an den internationalen Kapitalmärkten in große Nettogläubiger verwandelt hat.“
— Ben Bernanke, Sandridge Lecture, 10. März 2005
Bernankes Rahmung war die vorherrschende makroökonomische Lesart des Defizits der 2000er Jahre: Die aufstrebenden Überschussländer schickten ihre Ersparnisse in US-Anlagen. Kapital fließt dorthin, wo die Erträge am höchsten sind, und Amerikas Defizit spiegelte das Vertrauen der Welt in seine Wirtschaft. Halb gesehen und nicht zu Ende gedacht hat er, dass Kapitalzuflüsse auch den Dollar aufwerten, damit die US-Exporte weniger wettbewerbsfähig machen und die Deindustrialisierung beschleunigen. Stärke für den Finanzsektor kann Schwäche für die Industrie bedeuten. Und wenn das Kapital Blasen finanziert, erweist sich die „Stärke“ als Illusion, was ungefähr das ist, was 2008 offenlegte.
„China war von 2003 bis 2014 der größte Währungsmanipulator aller Zeiten. Es kaufte jährlich mehr als 300 Milliarden Dollar, um eine Aufwertung seiner Währung zu verhindern, und hielt so den Wechselkurs des Dollars künstlich stark und den des Renminbi schwach. Chinas Wettbewerbsposition wurde dadurch auf dem Höhepunkt der Interventionen um bis zu 30 bis 40 Prozent gestärkt.“
— C. Fred Bergsten, PIIE, 2016
Bergsten führte das Argument des politischen Establishments an: Der Ansatz des Freihandels setzt marktbestimmte Wechselkurse voraus, und wenn ein großer Handelspartner seine Währung steuert, um sie unterbewertet zu halten, sind die Preissignale verzerrt, auf die sich der komparative Vorteil stützt. Ein Jahrzehnt lang konkurrierten amerikanische Hersteller nicht gegen die chinesische Produktivität. Sie konkurrierten gegen die Chinesische Volksbank. Nach Bergstens Schätzung allein über den Wechselkurs mit einem Vorsprung von 30 bis 40 Prozent. Das ist Industriepolitik, finanziert von chinesischen Verbrauchern, die für ihre Arbeit weniger Kaufkraft bekamen.
Wo uns das hinführt
Handelsdefizite spiegeln intertemporalen Handel: Man leiht sich im Ausland, um zu Hause zu konsumieren oder zu investieren. Ein Land kann dauerhaft Defizite tragen, wenn die Kapitalzuflüsse produktive Anlagen finanzieren. Anhaltend große Ungleichgewichte können jedoch Blasen speisen, die Währung zulasten der Exporteure aufwerten und strategische Abhängigkeiten schaffen. Die Partialanalyse aus Schritt 1 reicht für sich allein nicht aus. Wechselkurse, Kapitalströme und Sparverhalten gehören ins Bild. Politiker, die das Handelsdefizit schwenken, lesen es meist falsch. Ökonomen, die es abtun, übersehen meist die strukturellen Wirkungen darunter.
Wir haben jetzt das mikroökonomische Argument, das Argument des Arbeitsmarkts und das makroökonomische Argument gesehen. Eine Dimension fehlt noch. Die erfolgreichsten Entwicklungsverläufe des vergangenen Jahrhunderts, Japan, Südkorea, Taiwan und China, nutzten alle strategische Handelspolitik. Hatten sie recht?
Industriepolitik und Entwicklung
„Ich kenne keinen Ökonomen, der sagen würde, Korea oder Taiwan wäre es mit Freihandel von Anfang an bessergegangen. Sie haben Industriepolitik betrieben, und sie hat funktioniert.“
— sinngemäß nach Dani Rodriks Argument in The Globalization Paradox, 2011
Ostasiens Erfolg ist für Freihändler unbequem. Die Länder, die am schnellsten wuchsen, taten es, indem sie das Rezept des Freihandels gezielt verletzten.
In den 1960er Jahren war Südkorea ärmer als Ghana. Im Jahr 2000 war es ein Hocheinkommensland mit weltweit führenden Unternehmen in der Halbleiterfertigung, im Schiffbau und im Automobilbau. Japan, Taiwan und China gingen ähnliche Wege. Keines von ihnen tat es mit Freihandel. Sie alle nutzten gezielten Schutz, Exportsubventionen, gesteuerte Wechselkurse und staatlich gelenkte Kredite.
Das Erziehungszollargument. Wenn die Produktion Lernen durch Tun einschließt, sodass die Kosten mit der kumulierten Produktion fallen, steht ein neuer Anbieter vor einem Henne-Ei-Problem. Zu heutigen Kosten kann er mit etablierten ausländischen Unternehmen nicht mithalten, aber er würde wettbewerbsfähig, wenn er genug Erfahrung sammeln könnte. Ein befristeter Schutz lässt das junge Unternehmen die Lernphase überleben.
wobei $C_0$ die anfänglichen Stückkosten sind, $Q$ die kumulierte Produktion und $\beta > 0$ die Lernrate. Übersteigt der Barwert künftiger Gewinne im Wettbewerb die Kosten des befristeten Schutzes, erhöht der Eingriff die Wohlfahrt.
Eine neue Branche ist am Anfang teuer, aber jede Einheit, die sie produziert, bringt ihr bei, die nächste billiger herzustellen. Lässt man die ausländische Konkurrenz sie töten, bevor sie zu Ende gelernt hat, erfährt man nie, wie billig sie hätte werden können. Befristeter Schutz kauft Zeit zum Lernen. Die Frage ist, ob das Unternehmen tatsächlich schnell genug lernt, um die Kosten zu rechtfertigen.
Das Brander-Spencer-Modell. Im Oligopol können strategische Subventionen Gewinne von ausländischen zu heimischen Unternehmen verschieben. Man stelle sich einen Weltmarkt mit zwei Unternehmen im Cournot-Oligopol vor. Subventioniert die heimische Regierung ihr Unternehmen, tritt dieses aggressiver auf, das ausländische zieht sich zurück, und die Gewinne wandern nach Hause. Übersteigt die Gewinnverschiebung die Kosten der Subvention, gewinnt das heimische Land.
Südkoreas POSCO ist dieses Argument in seiner besten Form. Als das staatliche Stahlunternehmen 1968 gegründet wurde, weigerte sich die Weltbank, es zu finanzieren: Korea habe bei Stahl keinen komparativen Vorteil. In den 1990er Jahren war POSCO einer der effizientesten Stahlproduzenten der Welt. Der breitere Archetyp des ostasiatischen Entwicklungsstaats, mit dem Nachkriegsjapan, Korea, Taiwan und Singapur, bildet den Kern von Wirtschaftsgeschichte, Kap. 14 (Das goldene Zeitalter der Nachkriegszeit und die Dekolonisation), die Fortsetzung in China behandelt Kap. 17 (Chinas Reform und das asiatische Jahrhundert).
POSCO ist die Ausnahme. Die Importsubstitution in Lateinamerika der 1960er bis 1980er Jahre schuf abgeschirmte, nicht wettbewerbsfähige Industrien, die nie erwachsen wurden. Indiens „License Raj“ brachte bürokratische Stagnation hervor. Afrikas staatlich geführte Industrialisierungsversuche scheiterten weitgehend. Die ostasiatischen Erfolge sind der Minderheitsfall.
Was die Gewinner vom Rest trennt, ist eine Mischung aus institutioneller Qualität, Staatskapazität und Exportdisziplin. Ostasiatische Unternehmen erhielten Schutz, mussten aber exportieren. Die Disziplin des Weltmarkts verhinderte das Rent-Seeking, das die jungen Industrien überall sonst getötet hat.
Das heterodoxe Argument aus dem Globalen Süden. Die Erzählung des Mainstreams behandelt das Scheitern Lateinamerikas als warnendes Beispiel und den Erfolg Ostasiens als Existenzbeweis. Die Dependenztradition von André Gunder Frank und Fernando Henrique Cardoso argumentierte zusammen mit der Prebisch-Singer-These vom säkularen Verfall der Terms of Trade für Rohstoffe, dass das globale Handelssystem strukturell darauf angelegt sei, die Peripherie arm zu halten, indem es Überschuss von den Rohstoffexporteuren zu den industriellen Zentren transferiert. Die lateinamerikanische Importsubstitution war nach dieser Lesart kein dummer politischer Fehler. Sie war eine defensive Antwort auf eine reale Verteilungstatsache, versucht unter Institutionen, die sie nicht tragen konnten. Das Urteil des Mainstreams hat weiterhin Bestand, doch die Dependenzkritik bleibt im Diskurs des Globalen Südens lebendig, und die Historiografie steht in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 10 (Imperialismus, Kolonialwirtschaften und die globale Peripherie), neben der institutionalistischen Gegenerzählung von AJR. Die Denklinie von Lewis über Prebisch zu Sen und zur modernen RCT-Wende behandelt Ideengeschichte, Kap. 16 (Die Linie der Entwicklungsökonomik).
In den 2020er Jahren ist die Industriepolitik zurück. Der US-amerikanische CHIPS Act, der Inflation Reduction Act und der Green Deal der EU enthalten alle die gezielten Subventionen für strategische Industrien, die Brander und Spencer im Blick hatten, gerechtfertigt nun mit robusten Lieferketten, nationaler Sicherheit und dem Klimaübergang. Die Denklinie der strategischen Handelspolitik von Krugman sowie Brander und Spencer steht in Ideengeschichte, Kap. 10 (Die Gegenrevolution).
„Ich kenne keinen Ökonomen, der sagen würde, Korea oder Taiwan wäre es mit Freihandel von Anfang an bessergegangen.“
— sinngemäß nach Dani Rodrik, 2011
Sollten wir strategische Industrien schützen?
Ostasien beweist, dass Industriepolitik funktionieren kann. Lateinamerika beweist, dass sie es meistens nicht tut. Der CHIPS Act setzt darauf, dass die USA den Unterschied erkennen. Die Zölle von 2018 sprechen dagegen.
Strategisches Engagement gegen Freihandel als Grundregel
„Das richtige Modell für Entwicklung ist weder Freihandel noch Protektionismus. Es ist ein strategisches Engagement in der Weltwirtschaft: selektiv offen, mit einer Industriepolitik, die auf die institutionelle Leistungsfähigkeit abgestimmt ist.“
— sinngemäß nach Dani Rodriks Argument in The Globalization Paradox, 2011
Rodriks „Industriepolitik 2.0“ ist die einflussreichste heterodoxe Position in der Handelsdebatte. Er verwirft den komparativen Vorteil nicht, er hält ihn für unvollständig. Länder können komparative Vorteile durch strategische Investitionen erzeugen, und das Standardrezept des Freihandels ignoriert diese Möglichkeit. Die Grenze setzt die institutionelle Leistungsfähigkeit. Länder ohne starke, rechenschaftspflichtige Institutionen sollten sich nicht an Industriepolitik versuchen. Das trifft, wie Rodrik einräumt, auf den größten Teil der Entwicklungsländer zu.
„Eine Nation, die durch Schutzmaßregeln und Schiffahrtsbeschränkungen ihre Manufakturkraft und ihre Schiffahrt so weit zur Ausbildung gebracht hat, daß keine andere Nation freie Konkurrenz mit ihr zu halten vermag, kann nichts Klügeres tun, als diese Leiter ihrer Größe wegwerfen, anderen Nationen die Vorteile der Handelsfreiheit predigen und sich selbst reumütig anklagen, sie sei bisher auf der Bahn des Irrtums gewandelt und jetzt erst zur Erkenntnis der Wahrheit gelangt.“
— Friedrich List, Das nationale System der politischen Ökonomie, 1841
List führte das schärfste Argument der protektionistischen Tradition, bevor der ostasiatische Befund es bestätigen oder blamieren konnte. Er schrieb gegen die britische Freihandelsorthodoxie seiner Zeit und argumentierte, Großbritannien selbst habe ein Jahrhundert lang Schutz genutzt, um die Industrien aufzubauen, die es nun alle anderen dem Wettbewerb aussetzen hieß. Der ostasiatische Entwicklungsbefund bestätigte Lists Argument in Bruchstücken: Korea, Taiwan und Japan nutzten tatsächlich gezielten Schutz, um Industrien aufzubauen, die eine frühe Öffnung zum Weltmarkt nicht überlebt hätten. Die systematische Konfrontation zwischen Smith und List, mit beiden Traditionen in ihrer stärksten Form, leistet Smith gegen List über die nationale Wirtschaft. List steht hier, um die historische Tiefe des Streits zu markieren, den Rodrik und Irwin geerbt haben.
„Der historische Befund spricht stärker für den Freihandel, als es die Erzählung vom Erziehungszoll nahelegt. Die Länder, die im 19. Jahrhundert am schnellsten wuchsen, darunter die USA, taten es in Phasen sinkender Handelsschranken. Die ostasiatischen Fälle sind echt, aber sie sind die Ausnahme, nicht die Regel.“
— sinngemäß nach Douglas Irwins Argument in Free Trade Under Fire, 5. Aufl., 2020
Irwin ist der führende Handelshistoriker, und sein Gegenargument stützt sich auf Daten. Er zeigt, dass die eigenen Zölle der USA im 19. Jahrhundert mehr der Einnahmenbeschaffung als einer Industriestrategie dienten, eine Epoche, die Wirtschaftsgeschichte, Kap. 8 (Industrialisierung jenseits Großbritanniens) behandelt, und dass sich das US-Wachstum beschleunigte, als die Handelsschranken fielen. Ostasiens Erfolg könnte trotz Industriepolitik zustande gekommen sein, die eigentlichen Treiber waren hohe Ersparnis, Investitionen in Humankapital und makroökonomische Disziplin. Die Selektionsverzerrung ist real: Wir erinnern uns an POSCO und vergessen die Fehlschläge.
Wo uns das hinführt
Die reine Freihandelsdoktrin war zu stark. Die Entwicklungserfolge beruhten auf einem strategischen Engagement in den Weltmärkten. Die meisten Länder, die Industriepolitik versuchten, scheiterten. Für die meisten Länder bleibt Freihandel meistens die richtige Grundregel. Strategische Eingriffe können wirken, wenn die Institutionen stark sind, die Exportdisziplin durchgesetzt wird und der Schutz ein glaubwürdiges Ablaufdatum hat. Der Klimaübergang und die Rückverlagerung von Lieferketten schaffen eine Handelsordnung jenseits dessen, was Ricardo oder Brander und Spencer vorhergesehen haben, eine Ordnung, in der nationale Sicherheit, Umweltexternalitäten und geopolitisches Risiko ebenso zählen wie Effizienz.
Das Urteil
Wir sind mit dem „Zoll-Mann“ gestartet, der behauptete, Zölle machten Amerika reicher. Die Lehrbuchantwort kam zuerst: Der komparative Vorteil ist ein echter Satz, Zölle vernichten Wohlfahrt, und die Zölle von 2018 haben beide Vorhersagen mit modernen Daten bestätigt. Doch jeder weitere Schritt nahm der unbedingten Fassung dieser Antwort etwas weg. Der China-Schock zeigte, dass sich verdrängte Beschäftigte nicht einfach anpassen, sondern dauerhafte, konzentrierte Verluste über ein Jahrzehnt hinweg erleiden, die das Lehrbuch wegdefiniert hatte. Der makroökonomische Perspektivwechsel fügte hinzu, dass jedes Handelsdefizit ein Spiegelbild in der Kapitalbilanz hat, dass ein gesteuerter Wechselkurs wie eine verdeckte Exportsubvention wirken kann und dass das unmögliche Dreieck die politischen Möglichkeiten in einer Weise beschränkt, die die Partialanalyse ignoriert. Der Entwicklungsbefund fügte eine dritte Grenze hinzu. Die erfolgreichsten Aufholverläufe nutzten strategischen Schutz unter Bedingungen, die die meisten Länder nicht herstellen können, und List benannte 1841 die Asymmetrie, die der ostasiatische Befund später in Bruchstücken bestätigte.
Freihandel ist für die meisten Länder meistens die richtige Grundregel, aber er ist kein universelles Gesetz. Es kommt auf die Marktstruktur an, auf das Wechselkursregime, die institutionelle Qualität, darauf, ob der Staat den Unternehmen, die er schützt, glaubwürdig Exportdisziplin abverlangen kann, und darauf, ob irgendjemand die Verlierer entschädigt. Wenn Ihnen das nächste Mal jemand erzählt, „Zölle bringen Arbeitsplätze zurück“ oder „Freihandel ist immer optimal“, wissen Sie, nach welchen Bedingungen Sie fragen müssen.