La Chine contre l'Union soviétique : la voie planifiée contre la voie de la réforme
Deux pays ont commencé comme des économies socialistes à planification centrale. L'un s'est effondré. L'autre est devenu la deuxième économie du monde. Quelle part revient à la stratégie de réforme, et quelle part à la donne de départ de chacun ?
La ligne de départ
Les deux pays sont partis à peu près du même endroit : une économie planifiée, un État à parti unique, la promesse que le plan produirait davantage que le marché. Un demi-siècle plus tard, l'une des deux courbes dessine une crosse de hockey et l'autre un précipice. Le réflexe est d'en créditer la stratégie de réforme, graduelle à Pékin, big bang à Moscou. Mais avant même que l'un ou l'autre gouvernement choisisse une stratégie, les deux lignes de départ n'avaient jamais été les mêmes.
Pour comprendre pourquoi, il faut une idée de l'économie du développement : le modèle d'économie duale de Lewis. Une économie dotée d'un vaste secteur agricole peu productif détient une réserve de main-d'œuvre excédentaire, des gens dont le départ de la ferme ne coûte presque aucune production. Transférez-les vers une industrie manufacturière plus productive et l'économie entière croît vite, presque gratuitement, jusqu'à ce que la réserve se tarisse au « point de retournement de Lewis ». En 1978, la Chine se trouvait au début de cette transition : quatre habitants sur cinq travaillaient encore la terre. En 1985, l'Union soviétique l'avait déjà achevée. La collectivisation imposée et l'industrialisation à marche forcée avaient vidé les campagnes dès le milieu du siècle. L'arithmétique de la croissance découle de la structure. Une économie riche en main-d'œuvre peut croître par réallocation, cette croissance bon marché qu'à peu près aucune politique ne saurait produire. Une économie à forte intensité capitalistique et surindustrialisée a déjà dépensé ce dividende et doit croître par la voie difficile, grâce à une productivité qu'elle n'a pas.
Le dossier historique des deux côtés, de la construction soviétique depuis le premier plan quinquennal jusqu'aux années 1980 surindustrialisées, à la Chine agraire dont la réforme a hérité en 1978, forme l'ossature d'Histoire économique, ch. 15 (Les économies communistes et la planification centrale). La tradition de Lewis elle-même, depuis la fondation structuraliste, se trouve dans Histoire de la pensée économique, ch. 16 §16.1 (L'économie a une forme : Lewis et la fondation structuraliste).
Deux structures, chacune jugée selon ses propres critères
« Les réformes chinoises ont réussi en grande partie grâce à la structure de l'économie chinoise au départ : une économie massivement rurale, à faible revenu, dotée d'un immense réservoir de main-d'œuvre agricole sous-employée. »
— d'après Jeffrey Sachs & Wing Thye Woo, « Understanding China's Economic Performance », 1997
La lecture structurelle attribue le succès chinois à sa donne de départ, et l'argument est solide. La Chine de 1978 disposait de ce que Gerschenkron aurait appelé les avantages du retard : une réserve de main-d'œuvre excédentaire à transférer vers l'industrie, un secteur industriel d'État modeste au regard de l'ensemble de l'économie, et une bureaucratie de planification vidée de sa substance par la Révolution culturelle. Des gains rapides, larges et visibles traînaient par terre : il suffisait de se baisser pour les ramasser. Sortez les paysans des fermes collectives, laissez-les cultiver leur grain pour eux-mêmes, et la production bondit sans qu'on ait construit une seule usine. Aucune politique n'a fabriqué cette occasion : c'est la structure qui l'a offerte. Selon cette lecture, la leçon phare, que le gradualisme l'emporte sur la thérapie de choc, relève en partie d'une illusion d'attribution. La Chine a crû grâce à sa position de départ, et c'est la stratégie qui en a reçu le mérite.
« L'économie soviétique n'a pas toujours été un échec. Dans les années 1930, 1950 et 1960, l'investissement planifié dans l'industrie lourde a réalisé l'une des transformations structurelles les plus rapides que le monde ait connues. »
— d'après Robert C. Allen, Farm to Factory, 2003
Le récit d'une URSS « cas désespéré » se trompe sur ce point. La reconstruction d'Allen montre que la planification soviétique fut une réussite accomplie, arrivée au bout de sa route. L'industrialisation à marche forcée a fait d'un empire paysan une superpuissance, a gagné une guerre mondiale, a mis le premier satellite en orbite et a assuré jusque dans les années 1960 une croissance digne d'une grande puissance. Le ralentissement tenait à l'épuisement de la croissance extensive : plus de paysans à déplacer, plus de terres inoccupées à labourer. En 1985, l'Union soviétique avait déjà accompli la transition que la Chine s'apprêtait à entamer, et c'est précisément pour cela que la croissance bon marché par réallocation n'était plus disponible. La structure soviétique était un héritage difficile, celui d'une économie qui avait dépensé son dividende. Quelle que soit la réforme tentée, elle partirait d'une position plus mauvaise que celle de la Chine, avant même qu'une seule décision soit prise.
Ce qu'on voit en laissant la stratégie de côté
Laissez les stratégies de côté : les deux structures prédisent à elles seules des trajectoires possibles différentes. Une économie riche en main-d'œuvre, au début de sa transition de Lewis, a un dividende de croissance à récolter et un terrain, l'agriculture, où remporter des succès rapides et étendus. Une économie mûre et surindustrialisée n'a ni l'un ni l'autre. Avant même que l'un des deux pays choisisse une réforme, la structure chinoise rend possible une réforme graduelle et génératrice de croissance, tandis que la structure soviétique fait de toute réforme une longue épreuve au milieu d'une industrie lourde solidement retranchée. La lecture structurelle a raison de dire que cela compte. Mais elle va trop loin si elle prétend que la structure a tout décidé : la Chine devait encore choisir de libérer d'abord l'agriculture, et un gouvernement plus maladroit aurait pu gaspiller le dividende. La structure fixait le niveau de difficulté, mais il fallait encore que la stratégie joue la partie. La Chine avait reçu la donne la plus facile. Reste à savoir si elle l'a aussi mieux jouée : c'est la question suivante.
Les deux pays sont arrivés à la table des réformes avec des philosophies opposées sur la vitesse du changement. La Chine allait tâter les pierres, la Russie allait sauter. Pour juger si le saut était imprudent ou contraint, il faut mettre sur la table la version la plus solide de chaque stratégie, en commençant par la moins populaire.
Gradualisme contre thérapie de choc
« On ne franchit pas un gouffre en deux sauts. Il n'existait aucune position intermédiaire entre la planification centrale et l'économie de marché. Une société ne peut changer la logique fondamentale de son système économique que par un programme de réforme complet et rapide. »
— d'après Jeffrey Sachs, Poland's Jump to the Market Economy, 1993
La sympathie va au gradualisme. La Chine a gagné, après tout. Commençons donc par l'architecte de la thérapie de choc, dans toute la force de sa conviction. Sachs ne dit pas que la vitesse est plus agréable que la lenteur. Il dit qu'une économie à moitié réformée est un piège, et que la seule façon d'en sortir est de sauter. La question est de savoir s'il avait tort, ou si la Chine et la Russie se tenaient au bord de deux gouffres très différents.
Sous le débat se cache un seul problème. Une économie planifiée doit construire, plus ou moins à partir de rien, les institutions dont un marché a besoin pour fonctionner : des prix libres, des droits de propriété garantis, un droit des contrats, un système financier. La question stratégique est celle du séquençage et de la vitesse. Les construire l'une après l'autre sur plusieurs années (le gradualisme), ou toutes à la fois (le big bang). Libérer tous les prix en même temps dans une économie de fournisseurs en monopole, sans entrée concurrentielle, ne produit pas une allocation efficiente instantanée. Cela produit de l'inflation et un effondrement de l'offre, parce que le signal-prix ne fonctionne qu'une fois les institutions qui l'entourent en place. Telle est l'inquiétude centrale du gradualiste. L'argument du big bang l'admet, et y voit un coût qui vaut d'être payé pour échapper à pire.
La chronologie des réformes des deux côtés, la perestroïka soviétique de 1985–91 et les vagues de réforme chinoises à partir de 1978, se trouve dans Histoire économique, ch. 15 §15.7 (L'ère de la stagnation et l'effondrement, 1970–1991). Pour la réforme chinoise en profondeur, depuis l'ouverture agricole de Deng, voir Histoire économique, ch. 17 §17.1 (L'ouverture de Deng et la révolution agricole). Sous tout cela se pose une question plus ancienne : une économie planifiée peut-elle seulement calculer des prix, et donc se réformer de l'intérieur ? C'est le débat sur le calcul socialiste, dont la filiation, de Mises et Hayek jusqu'à Lange et Lerner, figure dans Histoire de la pensée économique, ch. 6 §6.3 (Mises et le problème du calcul).
Chaque stratégie, en ses propres mots
« La Chine n'a pas tant démantelé le plan qu'elle n'en est sortie par la croissance. L'économie planifiée a été maintenue à peu près constante en termes absolus pendant qu'une économie de marché se développait autour d'elle. »
— d'après Barry Naughton, Growing Out of the Plan, 1995
Avec l'analyse de Naughton, le gradualisme se présente dans toute sa force. La Chine n'a jamais abattu le plan. Elle en a gelé le noyau, dont les anciens quotas de production et les anciennes relations d'approvisionnement restaient garantis, et a laissé une économie de marché se développer tout autour, à la marge. L'agriculture est passée en premier, parce que le système de responsabilité des ménages apportait des gains rapides et visibles et créait une large base de soutien pour tout ce qui allait suivre. L'industrie, puis les prix, puis la finance ne sont venus qu'à mesure que se construisaient les institutions capables de soutenir chacun. Le séquençage était improvisé, mais il obéissait à une discipline : ne jamais laisser la réforme faire des perdants assez nombreux pour la renverser. Chaque avancée payait la marge de manœuvre politique nécessaire à la suivante. C'était une stratégie pour maintenir une réforme en vie assez longtemps pour l'achever.
« Une économie partiellement réformée peut être pire qu'une économie entièrement planifiée ou entièrement de marché : la demi-mesure crée des rentes qu'une nouvelle classe d'insiders capte, puis se bat pour préserver. »
— d'après Kevin Murphy, Andrei Shleifer & Robert Vishny, « The Transition to a Market Economy : Pitfalls of Partial Reform », QJE, 1992
L'argument du big bang, c'est le piège de la réforme partielle : une économie à moitié réformée crée des rentes d'arbitrage entre ses segments contrôlés et ses segments libres, et les insiders qui captent ces rentes deviennent la force la plus puissante contre l'achèvement de la réforme. Selon cette lecture, le gradualisme n'est pas une route douce vers le marché. C'est un piège stable, où naissent les oligarques qui le figeront. Ajoutez l'irréversibilité : tout faire d'un coup, avant que l'ancienne nomenklatura puisse s'organiser pour revenir en arrière. Et ajoutez la contrainte à laquelle la Russie faisait réellement face, et que la Chine ne connaissait pas : en 1991, l'État soviétique et son appareil de planification se désintégraient en temps réel. Il n'y avait aucun noyau planifié stable dont « sortir par la croissance », parce que le plan lui-même était en train d'échouer. La condition préalable de Naughton, un plan qui fonctionne et que l'on peut geler puis dépasser, était ce qui manquait à la Russie. La thérapie de choc était la réponse d'un réformateur à un problème différent, et pire.
« La Pologne a fait pour l'essentiel ce que prescrivait le manuel et, après une forte contraction initiale, sa production s'est redressée plus vite et plus loin que dans presque toute autre économie en transition. »
— sur le plan Balcerowicz, voir le panneau POL de la carte du PIB par habitant
Un pays interdit l'inférence paresseuse selon laquelle « thérapie de choc = désastre russe ». La Pologne, cas d'origine de Sachs avec le plan Balcerowicz de 1990, est le succès canonique de la thérapie de choc. Elle a libéré les prix et s'est stabilisée vite, a subi une forte chute de la production, puis s'est redressée plus vite et plus loin que la Russie ne l'a jamais fait, tandis que ses institutions se stabilisaient. La Pologne fait ressortir la vraie variable. La même stratégie du big bang a produit une économie de marché stabilisée à Varsovie et un accaparement des actifs à Moscou. La différence tenait à ce que chaque État était capable de faire respecter pendant qu'on administrait le choc.
Une stratégie, ou une recette ?
La stratégie chinoise était bonne, et l'analyse gradualiste a raison de dire que le séquençage à double voie a évité un effondrement de la production. Mais cette stratégie était accessible à la Chine en partie parce que sa structure et son État intact lui offraient un noyau planifié stable dont sortir par la croissance. La thérapie de choc russe était une réponse défendable au piège de la réforme partielle, dans un État qui se dissolvait déjà. La critique gradualiste, selon laquelle elle a produit un effondrement évitable de la production et une capture oligarchique, a une vraie force. Pourtant, dire que « la Russie n'avait qu'à faire comme la Chine », c'est confondre une stratégie avec une recette. La condition préalable du gradualisme chinois, un État capable et un plan stable à supprimer progressivement, était précisément ce que la Russie n'avait pas, et la Pologne montre que la même stratégie fonctionne là où cette condition est remplie. Le débat phare n'est donc pas vain, mais l'opposition entre gradualisme et thérapie de choc découle de quelque chose que le cadrage par la vitesse ne nomme jamais. Pour voir quoi, regardons ce qui est arrivé aux prix et aux usines au lendemain de la réforme.
Les deux camps visaient la même destination : un marché qui fonctionne et s'équilibre. Un chemin y est parvenu sans effondrement, l'autre en a déclenché un. La différence tient à la mécanique. Place à l'aciérie qui vendait à deux prix à la fois, et aux usines que la Russie a remises à ses insiders.
Le mécanisme
Pendant les années 1980, la même aciérie chinoise vendait une tonne d'acier à un prix pour remplir son quota du plan, et à trois ou quatre fois ce prix pour chaque tonne produite au-delà du quota. Deux prix, une usine, un bien, au même moment.
— le système des prix à double voie
Le premier réflexe d'un économiste est de juger la chose absurde : un arbitrage qui ne demande qu'à être exploité, un système qui ne peut pas tenir. Il a tenu une décennie. Pour comprendre pourquoi le mécanisme chinois a fait croître l'économie alors que celui de la Russie l'a livrée aux insiders, il faut comprendre ce qu'on obtient en faisant coexister deux prix, et ce que la privatisation par coupons a tenté de faire à la place.
Deux idées portent cette étape. D'abord, la logique du prix marginal qui sous-tend la double voie : maintenir fixes les quantités et les recettes planifiées (si bien qu'aucun ayant droit existant ne perd quoi que ce soit) et laisser la voie du marché opérer seulement à la marge, là où le prix équilibre le marché. L'allocation s'améliore là où cela compte. La tonne suivante s'achète et se vend à un vrai prix, sans le choc redistributif qu'entraîne la libération simultanée de tous les prix. Ensuite, la contrainte budgétaire lâche de Kornai, la maladie que les deux réformes cherchaient à guérir : une entreprise d'État qu'on ne laisse jamais faire faillite n'a aucune raison d'économiser, si bien que la question est toujours de savoir ce qui durcit la contrainte budgétaire. Les entreprises de bourgs et de villages (TVE) et les zones économiques spéciales (ZES) de la Chine ont fait croître une économie tournée vers le marché et soumise à une contrainte budgétaire dure, en dehors du secteur d'État. La privatisation par coupons russe a tenté de durcir la contrainte à l'intérieur du secteur d'État existant, d'un seul coup, en transférant la propriété, mais la propriété est passée à des insiders qui ont continué à extraire des rentes.
Supposons que le plan fixe un quota $\bar{q}$ au prix planifié $p_0$, et que toute production au-delà de $\bar q$ s'échange au prix de marché $p_m$. Chaque ayant droit existant se trouve au moins aussi bien loti qu'avant la réforme (la voie du plan est garantie), si bien que personne ne subit une perte qui justifierait un veto. Dans le même temps, chaque unité marginale est produite et allouée à $p_m$, où $p_m$ égalise coût marginal et valeur marginale. La réforme constitue donc une amélioration au sens de Pareto et elle est compatible avec les incitations, avec des gains d'efficience à la marge et aucun perdant au cœur du système. Voilà pourquoi la double voie était politiquement viable alors qu'une hausse des prix sur une voie unique ne l'était pas.
Garantissez à chacun ce qu'il avait déjà à l'ancien prix, puis laissez-le vendre tout supplément au vrai prix. Personne n'y perd, donc personne ne se bat pour l'empêcher, et comme la tonne supplémentaire s'échange à un prix qui a un sens, l'économie commence à bien allouer ses ressources, à la marge. La Russie a tenté de tout régler d'un coup en distribuant des titres de propriété. Mais si l'État ne peut pas obliger les nouveaux propriétaires à assumer de vraies conséquences, ces titres ne font que rebaptiser de noms privés les mêmes usines à contrainte lâche, en quête de rentes.
Les dossiers des deux côtés, le décollage fondé sur la double voie, les TVE et les ZES face au programme russe de coupons, figurent dans Histoire économique, ch. 15 §15.8 (Ce que la planification pouvait faire et ce qu'elle ne pouvait pas) et, pour le mécanisme chinois en profondeur, dans Histoire économique, ch. 17 §17.2 (Les TVE, les ZES et le premier décollage industriel). Le diagnostic de Kornai sur la contrainte budgétaire lâche est le point d'aboutissement de la tradition autrichienne du calcul, la raison pour laquelle elle concluait qu'un plan ne peut pas économiser. Cette filiation se trouve dans Histoire de la pensée économique, ch. 6 §6.4 (Hayek et le problème de la connaissance).
Deux mécanismes, chacun défendu
« L'approche à double voie réalise une réforme qui accroît l'efficience sans créer de perdants. C'est un mécanisme de réforme sans perdants, et c'est pourquoi elle était politiquement faisable là où une libéralisation sur une voie unique ne l'était pas. »
— d'après Lawrence Lau, Yingyi Qian & Gérard Roland, « Reform without Losers », JPE, 2000
Lau, Qian et Roland présentent l'argument le plus fort en faveur du mécanisme chinois. La double voie est une trajectoire de transition théoriquement propre : en garantissant les droits antérieurs à la réforme sur la voie du plan et en ne libéralisant que la marge sur la voie du marché, elle assure l'efficience allocative et ne laisse aucun ayant droit existant plus mal loti, ce qui explique sa survie politique. Les TVE et les ZES incarnent dans les institutions la même logique : une croissance soumise à une contrainte budgétaire dure et disciplinée par le marché, qui n'a jamais eu à vaincre d'abord les entreprises en place du secteur d'État, parce qu'elle s'est développée à côté d'elles. La Chine a bâti une économie où il n'était pas nécessaire de gagner la bataille de la propriété avant que la croissance puisse commencer.
« L'objectif central de la privatisation était de dépolitiser la vie économique, de sortir les actifs des mains des politiciens et des bureaucrates, vite et de manière irréversible, même au prix d'une allocation initiale imparfaite. »
— d'après Maxim Boycko, Andrei Shleifer & Robert Vishny, Privatizing Russia, 1995
Et le programme de coupons n'avait rien de naïf. Face à un État en pleine débâcle, incapable de mener une transition séquencée sur plusieurs années, la priorité était de sortir les actifs des mains de l'État vite et de façon irréversible : dépolitiser l'économie avant que la nomenklatura puisse la reprendre, créer une classe de propriétaires intéressée à la survie du marché, et accepter une allocation initiale imparfaite, parce que n'importe quelle allocation privée durcit davantage la contrainte budgétaire que le maintien de la propriété d'État. Le piège de la réforme partielle faisait paraître l'alternative gradualiste et patiente comme un équilibre stable de corruption. Les réformateurs savaient que la première allocation serait laide. Ils ont parié qu'une propriété privée mal répartie valait mieux qu'une propriété d'État bien rangée, dans un pays où l'État disparaissait. Que le pari ait échoué là où l'État ne pouvait pas faire respecter les nouveaux droits de propriété, c'est l'affaire du verdict, mais c'était un pari raisonné sous des contraintes brutales.
Là où la comparaison isole le plus nettement
Fixez l'objectif, à savoir durcir la contrainte budgétaire et amener les prix à équilibrer les marchés, et les deux mécanismes se distinguent nettement. La double voie a fait croître à la marge une économie à contrainte dure, sans choc redistributif. La privatisation par coupons a tenté de transformer d'un coup le secteur existant et, faute d'un État capable de faire respecter les nouveaux droits de propriété, a remis le contrôle à des insiders qui ont maintenu la contrainte lâche sous des noms privés. Si la double voie a fonctionné, c'est que la Chine disposait d'un État qui fonctionnait et d'un plan stable à supprimer progressivement à la marge. Si les coupons ont produit la capture, c'est que la Russie n'avait ni plan stable dont sortir par la croissance ni État capable de faire respecter les droits de propriété qu'elle créait. Le diagnostic de Kornai était juste sur la maladie, commune aux deux côtés : des contraintes budgétaires lâches partout. Mais le remède dépendait d'un État assez fort pour l'administrer. La différence de mécanisme existe bien, et elle découle de la différence de capacité de l'État.
La structure, la stratégie et le mécanisme renvoient chacun à l'État lui-même. La Chine a gardé son État et réformé son économie. L'Union soviétique a tenté de réformer les deux à la fois. Cette seule différence de séquençage explique peut-être davantage que toute l'analyse économique réunie.
La politique
« Traverser la rivière en tâtant les pierres. Nous devons garder la tête froide… et sur la question du système politique, nous ne copierons pas l'Occident. »
— synthèse de propos de Deng Xiaoping datant de l'époque des réformes, tels qu'on les cite couramment (la formule « tâter les pierres » est généralement attribuée à Chen Yun)
« La perestroïka sans la glasnost est impossible. Il nous faut la démocratisation de la société tout entière : c'est la condition décisive du succès de la restructuration. »
— d'après Mikhaïl Gorbatchev, Perestroïka, 1987
La différence tient en deux phrases de deux dirigeants. Deng a réformé l'économie et refusé de toucher au parti. Gorbatchev a ouvert en même temps la politique et l'économie. Même système de départ, séquençage opposé. La Chine a gardé son État, et la réforme a fonctionné. L'Union soviétique a relâché son État, et la réforme et l'État se sont dissous ensemble. Reste à savoir quelle part de la divergence tient à ce seul choix, et si c'était même un choix.
Une idée clôt l'argument : la capacité de l'État. Les marchés ont besoin d'un État capable de faire respecter les contrats et les droits de propriété et de maintenir l'ordre. Une réforme qui détruit la capacité de l'État détruit la condition préalable des marchés qu'elle construit. Les travaux de North sur l'engagement crédible précisent le point. Un marché a besoin de croire que les règles tiendront encore demain, ce qui exige un État à la fois disposé et apte à se lier les mains. Au prisme de l'opposition entre institutions extractives et inclusives d'Acemoglu et Robinson, la question décisive n'est pas de savoir quelles institutions étaient les plus inclusives, mais si la réforme a préservé assez de capacité de l'État pour que de nouvelles institutions, quelles qu'elles soient, aient la moindre force contraignante. Un droit de propriété que personne ne peut faire respecter n'est pas un droit de propriété.
La chronologie politico-économique soviétique, la glasnost et la perestroïka menées ensemble puis la dissolution de 1991, se trouve dans Histoire économique, ch. 15 §15.7 (L'ère de la stagnation et l'effondrement, 1970–1991). La filiation de l'engagement crédible et des institutions, de North à Acemoglu, figure dans Histoire de la pensée économique, ch. 15 §15.4 (La nouvelle économie institutionnelle : Oliver Williamson, North et la révolution des variables instrumentales).
Deux séquences, chacune dans toute sa force
« La Chine est sortie de la trappe à pauvreté par l'improvisation dirigée : une direction centrale qui a donné des moyens à l'expérimentation locale décentralisée au lieu de s'y substituer. »
— d'après Yuen Yuen Ang, How China Escaped the Poverty Trap, 2016
Ang donne du séquençage chinois sa lecture la plus solide. Garder le parti intact a préservé un État capable de faire respecter les nouvelles règles du marché, de maintenir l'ordre pendant une transition déchirante, et de promettre de manière crédible que le régime qui avait lancé la réforme serait encore debout pour l'honorer. L'« improvisation dirigée » a permis aux gouvernements locaux d'essayer les TVE et les ZES et d'étendre ce qui marchait, sous un contrôle politique central qui empêchait les expériences de dégénérer en chaos. La continuité politique était la pièce porteuse du succès économique. L'État resté debout explique que le dividende agraire ait pu être récolté, la double voie administrée et les nouveaux droits de propriété garantis.
« Les blocages économiques et les blocages politiques du système soviétique, c'étaient les mêmes personnes. Pour faire bouger l'économie, Gorbatchev a jugé qu'il devait briser l'emprise de la bureaucratie, et cela voulait dire ouvrir la politique. »
— l'argument en faveur de la glasnost et de la perestroïka menées ensemble (d'après Gorbatchev, Perestroïka, 1987)
Et l'argument soviétique dans toute sa force, c'est que la simultanéité voulue par Gorbatchev n'était peut-être pas une bévue stratégique gratuite. La stagnation économique soviétique était imbriquée dans une sclérose politique : la bureaucratie de planification et le complexe militaro-industriel étaient des acteurs politiques qui bloquaient la réforme économique de l'intérieur. Gorbatchev a pu juger, de façon défendable, que la restructuration économique exigeait une ouverture politique pour briser le veto bureaucratique, que la glasnost était le levier qui permettrait de mobiliser la pression publique contre la nomenklatura captatrice de rentes, celle dont la littérature sur le piège de la réforme partielle annonçait le danger. Le pari a échoué. L'ouverture politique a précipité la dissolution de l'État plus vite que la réforme économique ne pouvait produire de gains. Cela n'en fait pas une folie a priori. Cela en fait un pari à forte variance, dans un système où les blocages économiques et politiques étaient les mêmes hommes.
La variable sous toutes les autres
La Chine a réformé l'économie tout en gardant un État et un parti capables. Le dividende agraire (étape 1) a pu être récolté, la stratégie de la double voie (étape 2) administrée, le mécanisme (étape 3) mis en œuvre, tout cela parce que l'État est resté debout. La libéralisation politique et économique simultanée de l'Union soviétique, qu'elle ait été un libre choix ou une réponse forcée à un système dont les blocages politiques et économiques étaient identiques, a supprimé la capacité de l'État dont dépendait chacune des autres variables, et les conditions préalables de la réforme se sont dissoutes avec l'État. La variable que la comparaison isole est le séquençage politique et la capacité de l'État. « Gradualisme contre thérapie de choc », le cadrage par la vitesse, n'est pas le bon axe. Le bon axe, c'est : « la réforme a-t-elle préservé un État capable d'imposer la transition ? » Le gradualisme chinois a fonctionné parce qu'il a gardé l'État. La thérapie de choc russe a peiné en partie parce que l'État avait déjà disparu. Une économie planifiée peut être réformée graduellement si l'État reste capable et si la structure offre des succès précoces. Là où ces conditions font défaut, la thérapie de choc est une réponse défendable à un problème plus grave.
Du constat que la continuité politique a été porteuse de la réforme économique chinoise à l'idée que « l'autoritarisme planifie mieux », il n'y a qu'un petit pas, et ce pas n'est pas justifié ici. Les autocraties que nous observons sont celles qui ont réussi, prélevées sur une masse bien plus grande de régimes qui ont échoué. Les États développeurs démocratiques de la Corée et du Japon ont réalisé leurs propres miracles menés par l'État. Et savoir si l'autocratie planifie mieux en général est une question distincte, réellement controversée, traitée dans la Grande Question Les autocraties planifient-elles mieux sur le long terme ? Cette comparaison mesure une seule chose, le succès des réformes en matière de croissance et de production, et sa thèse est étroite : une réforme a besoin d'un État capable de la faire respecter. Le verdict économique n'implique aucun verdict politique.
Où cela nous mène
Nous sommes partis de deux courbes, une crosse de hockey et un précipice, tracées par deux pays qui avaient commencé avec le même type d'économie. Le réflexe consiste à créditer la stratégie de réforme, graduelle à Pékin, big bang à Moscou, et à déclarer le gradualisme vainqueur. La structure a fixé la difficulté : la Chine disposait d'un dividende de main-d'œuvre excédentaire et d'une bureaucratie vidée de sa substance, l'Union soviétique avait dépensé son dividende et enraciné ses planificateurs. La stratégie devait encore jouer la partie, et celle de la Chine convenait à sa structure. Mais la condition préalable du gradualisme, un plan stable dont sortir par la croissance et un État pour l'administrer, était exactement ce qui manquait à la Russie, et la Pologne prouve que la même stratégie peut réussir là où cette condition est remplie. Le mécanisme qui a évité l'effondrement, la double voie qui faisait coexister deux prix, découlait de la capacité de l'État. Et sous tout cela se trouvait le choix politique : garder l'État, ou le mettre en jeu.
La réponse est conditionnelle. « Le gradualisme l'emporte sur la thérapie de choc » est fondé, mais dépend des conditions initiales et, surtout, de la capacité de l'État. Le bon axe est le séquençage, et la question de savoir si la réforme a conservé un État capable d'imposer la transition. Tenez le camp soviétique dans toute sa force du début à la fin, avec la réelle réussite industrielle décrite par Allen, le piège de la réforme partielle, un Gorbatchev face à un véritable dilemme, et la leçon est que le même remède exige un organisme assez robuste pour y survivre.
- Les conditions initiales ont fixé la difficulté : le dividende de main-d'œuvre excédentaire de la Chine contre la structure épuisée et surindustrialisée de l'Union soviétique.
- La stratégie devait encore jouer la partie. Le séquençage graduel de la Chine convenait à sa structure. Le big bang russe répondait à un piège de réforme partielle et à un État en train de s'effondrer.
- Le mécanisme a divergé. La double voie a fait croître à la marge une économie à contrainte budgétaire dure. La privatisation par coupons a remis aux insiders les vieilles entreprises à contrainte lâche, et la différence découlait de la capacité de l'État.
- La capacité de l'État était la variable sous toutes les autres. Le verdict est conditionnel : un plan peut être réformé graduellement si l'État reste capable. Là où il ne l'est pas, la thérapie de choc est une réponse dure à un problème plus dur encore.
Cette comparaison approfondit, sur deux cas, une question plus large que pose la Grande Question Pourquoi certains pays sont-ils riches et d'autres pauvres ? Son volet institutionnel est la forme générale du constat établi ici sur la capacité de l'État. La question de savoir si le modèle chinois de réforme peut survivre à son propre succès, et celle de savoir si les autocraties planifient mieux sur le long terme, relèvent d'autres Grandes Questions.