Les monnaies numériques de banque centrale sont-elles une bonne idée ?

Il existe déjà deux sortes de monnaie dans votre vie, et une seule est publique. Les billets dans votre poche sont de la monnaie de banque centrale, une créance directe sur l'État, sans risque de crédit : elle ne peut jamais se révéler sans provision. Le montant affiché dans votre application bancaire est de la monnaie de banque commerciale, une créance sur une banque privée, adossée à la solvabilité de cette banque et à une garantie publique des dépôts. Presque toute la monnaie que vous utilisez est déjà numérique. C'est simplement de la monnaie numérique privée.

Une MNBC de détail est la troisième case qui manque : de la monnaie de banque centrale sous forme numérique, l'équivalent numérique des espèces, une créance directe sur l'État que les particuliers peuvent détenir et dépenser. Ce n'est pas une cryptomonnaie : elle est centralisée et émise par l'État, tout le contraire d'une blockchain ouverte à tous sans autorisation. Ce n'est pas un stablecoin, qui est un jeton privé arrimé à une devise et émis par une entreprise. Et ce n'est ni par nature un outil de surveillance, ni par nature un instrument confidentiel : la confidentialité du registre et la programmabilité de la monnaie sont des choix de conception. Les deux camps se disputent à propos de deux MNBC différentes, et la technologie permet de construire l'une comme l'autre.

Pour la question plus profonde de la nature de la monnaie, qu'elle soit marchandise, monnaie fiduciaire ou crédit, publique ou privée, la Grande Question dédiée est Qu'est-ce que la monnaie, au juste ? Et l'institution émettrice fait l'objet de Les banques centrales peuvent-elles contrôler l'économie ? Une MNBC se situe à la jointure des deux : c'est un nouvel engagement de la banque centrale, destiné au public. Le long arc qui nous a menés jusqu'ici, des pièces et de l'or à la monnaie fiduciaire puis à la disparition des espèces, est retracé dans La monnaie : théorie et régime à travers les époques. Nous tenons cet arc pour acquis et posons la question plus étroite, et d'actualité : construire cette case-là est-il une bonne idée ?

Pour comprendre pourquoi un État pourrait créer sa propre monnaie, partons de la raison pour laquelle les paiements se concentrent. Un réseau de paiement produit de puissants effets de réseau : on veut être là où tout le monde se trouve déjà, si bien que les paiements tendent à s'agglutiner sur quelques infrastructures, deux ou trois réseaux de cartes, deux ou trois portefeuilles des Big Tech. Livré à lui-même, le marché des paiements penche vers le monopole naturel. C'est la situation dans laquelle les économistes considèrent qu'un service peut relever de la fourniture publique, comme les routes ou la poste : une option universelle et neutre, qui ne prélève pas de rente et ne subordonne pas l'accès à la détention du bon compte. Selon cette lecture, une MNBC est une infrastructure publique pour l'ère des paiements numériques.

Que pourrait donc faire une MNBC ? Trois choses, par ordre croissant de solidité de l'argument.

1. L'inclusion financière. Un compte public sans solde minimum, sans banque, accessible depuis un téléphone basique, pour les quelque 1,4 milliard d'adultes dans le monde qui n'ont pas de compte bancaire : c'est un véritable gain de bien-être. C'est l'argument que le discours promotionnel met en avant.

2. Une option de monnaie publique dans un monde sans espèces. À mesure que disparaissent les espèces, seule forme de monnaie publique que le public puisse détenir, une MNBC maintient en vie une alternative publique à la monnaie bancaire privée et aux portefeuilles des Big Tech. C'est un refus de laisser la seule monnaie souveraine du public s'éteindre sans bruit.

3. La défense de la souveraineté monétaire, l'argument professionnel le plus fort. C'est celui que mettent en avant la Banque des règlements internationaux et la plupart des banques centrales. La couche nationale des paiements et de l'unité de compte commence à être colonisée par deux côtés : les stablecoins privés arrimés au dollar, et la perspective d'une MNBC étrangère, un yuan numérique internationalisé, circulant à l'intérieur de l'économie d'autres pays. Si les citoyens d'un petit pays glissent vers un jeton privé en dollars ou vers la monnaie d'un État étranger pour leurs paiements courants, ce pays a discrètement cédé le contrôle de son propre système monétaire. Une MNBC publique est le moyen pour l'État de rester maître chez lui. L'argument est défensif.

Les deux premiers gains, l'inclusion et une option publique à l'ère sans espèces, peuvent en grande partie s'obtenir sans MNBC. M-Pesa a réalisé l'inclusion avec de la monnaie d'opérateur mobile. UPI en Inde et Pix au Brésil ont apporté des paiements instantanés, quasi gratuits et universels grâce à des systèmes de paiement instantané posés sur des comptes bancaires ordinaires. L'argument de l'efficience des paiements est donc réel, mais il se résout surtout par des moyens moins coûteux. Le seul argument qui exige un instrument public est la souveraineté, et c'est pourquoi le verdict, plus loin, dépend du type de pays qui pose la question. L'essor de la financiarisation et des paiements électroniques qui a planté ce décor est décrit dans Histoire économique, ch. 18 §18.3 (la financiarisation).

L'argument de la souveraineté côtoie une question plus vaste que cette Grande Question ne rouvre pas : l'État doit-il seulement créer de la monnaie ? C'est le terrain de La MMT est-elle une théorie sérieuse ou une lubie ? La rivalité monétaire par-delà les frontières, c'est-à-dire la question de savoir qui, de la domination du dollar, d'une MNBC étrangère ou d'un stablecoin privé, finira par faire tourner vos infrastructures de paiement, est une question voisine, traitée dans Le statut de monnaie de réserve du dollar est-il tenable ? et La dollarisation est-elle une bonne politique économique ? Ici, elle ne compte que comme la menace contre laquelle se défend l'argument de la souveraineté. Pour les fondements de la question monétaire, voir Qu'est-ce que la monnaie, au juste ?

Le risque de surveillance, pris au sérieux, puis circonscrit. Un registre de MNBC peut être lisible par l'État et programmable, et c'est un danger pour les libertés publiques. La confidentialité financière est une liberté réelle : ce que vous achetez révèle qui vous êtes, et une monnaie que l'État peut lire et couper est un instrument de coercition. L'e-CNY prouve que la capacité est déjà déployée, et « faites-nous confiance » ne garantit en rien la vie privée. Mais c'est un choix de conception, pas une propriété du concept. La confidentialité dès la conception est techniquement possible : un anonymat par paliers qui rend les petits paiements semblables aux espèces sous un certain seuil, la minimisation des données, aucun accès direct de la banque centrale aux identités, et des limites légales strictes à la programmabilité. La conception de l'euro numérique par la Banque centrale européenne vise explicitement une confidentialité comparable à celle des espèces pour les paiements de faible montant. Le cadrage de la menace a raison de dire que la capacité est réelle et qu'un État hostile s'en servirait. Il a tort de dire que l'issue est inévitable, car une démocratie libérale peut inscrire la confidentialité dans la conception. Qu'elle le fasse est un choix politique, et c'est pourquoi l'inquiétude reste sérieuse même après la réponse technique.

Le risque de ruée bancaire, le mécanisme que redoutent le plus les banquiers centraux. Aujourd'hui, le système bancaire est à deux niveaux : le public détient des dépôts dans les banques commerciales, et les banques détiennent des réserves auprès de la banque centrale. Une MNBC de détail ajoute une option nouvelle, une créance directe et sans risque de défaut sur la banque centrale, que le public peut détenir. En temps normal, elle concurrence les dépôts bancaires : si un compte public parfaitement sûr est à un clic, les banques doivent payer davantage pour garder votre argent, le financement bon marché par les dépôts se réduit et le crédit renchérit. En temps de crise, c'est bien pire. Dès qu'une banque semble fragile, les déposants peuvent fuir vers la MNBC parfaitement sûre instantanément et en masse, sans file d'attente devant l'agence, avec un simple téléphone. Chaque vacillement peut devenir une ruée à l'échelle du système, plus rapide qu'aucune autre dans l'histoire. C'est l'amplification numérique des ruées de 2008 sur le financement de gros, quand l'argent quittait en quelques jours une banque en difficulté. Une MNBC pourrait comprimer cela en quelques minutes.

La démonstration moderne canonique de la vitesse à laquelle le financement fuit une banque vacillante est 2008, qui forme l'ossature d'Histoire économique, ch. 19 §19.1 (septembre 2008), et la logique d'accélération des ruées sur laquelle s'appuie l'inquiétude de la désintermédiation est celle qu'explore La science économique a-t-elle causé 2008 ? Une MNBC n'invente pas le risque de ruée bancaire. Elle supprime la friction qui le ralentissait.

L'espace de conception qui circonscrit le risque de ruée. La littérature de recherche des banques centrales converge vers trois parades :

• Des plafonds de détention : un plafond par personne, fixé assez haut pour les paiements courants, mais bien trop bas pour vider le système bancaire lors d'une panique.
• Une rémunération par paliers ou nulle : aucun intérêt au-delà d'un seuil, pour que la MNBC serve d'instrument de paiement sans concurrencer les dépôts bancaires en temps calme.
• Une architecture intermédiée, à deux niveaux : les banques et les prestataires de paiement distribuent la MNBC et gèrent les comptes clients. La banque centrale ne tient pas directement de comptes de particuliers, ce qui préserve le rôle du système bancaire.

Le hic : une MNBC assez plafonnée, non rémunérée et intermédiée pour être sans danger pour les banques est aussi assez plafonnée pour n'être qu'un instrument de paiement modeste. On peut avoir une MNBC qui protège le système bancaire ou une MNBC qui le supplante, mais la version sûre est la version réduite. La « révolution des paiements » des enthousiastes et le produit réaliste et bien conçu ne sont pas la même chose. Le prisme de la conception institutionnelle, pour arbitrer entre ces contraintes, se trouve dans Économie, ch. 18 §18.5 (droits de propriété et conception). Et l'idée d'une monnaie publique si sûre qu'elle priverait les banques de leurs dépôts a un ancêtre : la tradition de la « banque étroite » et du plan de Chicago, l'intérêt de Friedman pour une monnaie couverte à 100 % par des réserves. Sa filiation est retracée dans Histoire de la pensée économique, ch. 10 §10.1 (le monétarisme de Friedman), où le courant libertarien hostile à la monnaie d'État, dont s'inspire aussi le cadrage de la surveillance, est situé (sans être endossé).

La MNBC se situe à l'extrémité récente d'une longue dispute intellectuelle sur la question de savoir qui doit contrôler la monnaie. Pour une vue de ce combat regroupée par époques, voir l'ensemble de la contre-révolution dans la filiation de la monnaie. Et parce qu'une MNBC redéfinit la relation directe de la banque centrale avec le public, elle touche à la raison d'être des banques centrales : Les banques centrales peuvent-elles contrôler l'économie ?

Quand une infrastructure publique de paiement mérite sa place. Une MNBC vaut d'être construite là où se présente l'une de deux situations. Soit le système de paiement existant est faible ou excluant, avec une large population non bancarisée et aucun bon système de paiement instantané, si bien que le gain d'inclusion et d'efficience est important. Soit il existe une menace réelle sur la souveraineté monétaire, avec des stablecoins privés ou une MNBC étrangère prêts à coloniser la couche nationale des paiements, si bien que le gain défensif d'une option publique est réel. Et dans les deux cas, la conception doit protéger la vie privée et circonscrire le risque de ruée.

Quand c'est une solution en quête de problème. Là où les infrastructures privées fonctionnent déjà bien, avec les cartes, FedNow et un accès quasi universel aux comptes bancaires, comme aux États-Unis et dans une grande partie de l'Europe occidentale, le gain marginal pour les paiements est faible, les risques de surveillance et de ruée ne sont pas négligeables, et le seul motif encore vivant est la défense de la souveraineté, que des personnes raisonnables pèsent différemment. Le camp sceptique, et avec lui le verdict politique américain, estime que le motif de souveraineté ne suffit pas à lui seul à franchir la barre dans un tel pays. Le camp défensif, et avec lui la Banque centrale européenne, veut construire l'option avant que les stablecoins ne s'enracinent, car la construire après la bascule du réseau est bien plus difficile. C'est le point vif et encore disputé du débat, et le paramètre qui le tranche est la vitesse à laquelle on estime que les stablecoins privés et les MNBC étrangères menacent la couche nationale des paiements.

Les deux extrêmes survendent. La « révolution des paiements, avenir de la monnaie programmable » de l'enthousiaste survend un bénéfice que les contraintes de conception, prises entre sûreté et utilité, maintiennent modeste : la version qui protège les banques est la version réduite. La « tyrannie de la surveillance, fin des espèces et de la liberté » de l'alarmiste survend une fatalité que la bonne conception et la volonté politique peuvent empêcher : la capacité est réelle, la dystopie est un choix. Le courant dominant se situe entre les deux, non par centrisme paresseux, mais parce que chaque extrême se trompe sur une chose différente, que l'on peut nommer. Le débat d'après 2008 dans lequel s'inscrit cette question, celui des remises en cause portant sur la monnaie numérique, les stablecoins et la monnaie d'État face à la monnaie privée, est cartographié dans Histoire de la pensée économique, ch. 17 §17.5 (la frontière qui s'élargit).

Le diagnostic de la « solution en quête de problème » dépend de l'infrastructure de paiement dont un pays dispose déjà, celle dont Histoire économique, ch. 18 §18.3 retrace l'essor électronique, et du régime monétaire d'après la crise décrit au ch. 19 §19.3. Un pays aux infrastructures fragiles et un pays doté de FedNow ne posent pas la même question, même quand ils emploient les mêmes quatre lettres.