Les autocraties planifient-elles mieux sur le long terme ?
La Chine construit des lignes à grande vitesse pendant que les démocraties se chamaillent. La capacité de décider est-elle pour autant la même chose que la sagesse ?
Le cadre séduisant : les autocraties planifient mieux
« Et si nous pouvions être la Chine rien qu'un jour, un jour où nous pourrions vraiment imposer les bonnes solutions sur tout, de l'économie à l'environnement. »
— Thomas Friedman, paraphrasant sa propre thèse de Hot, Flat, and Crowded (2008), dans Meet the Press, 2010
La Chine a décidé de construire un réseau national à grande vitesse et en a posé 40 000 km en quinze ans. La Californie essaie depuis plus longtemps d'achever une seule ligne et n'y est toujours pas parvenue. Pékin peut décarboner par décret, imposer une politique industrielle, s'engager sur un plan de cinquante ans, pendant que Washington met ses administrations à l'arrêt faute d'accord sur le budget et qu'une loi sur les infrastructures met dix ans à dépenser ses crédits. D'où la question qui dérange : quand l'horizon est long et la décision difficile, une autocratie planifie-t-elle tout simplement mieux qu'une démocratie ?
La thèse s'appuie sur deux idées.
La première est la myopie électorale. Un dirigeant qui se représente dans quatre ans escompte fortement tout ce qui ne rapporte que dans vingt. Le barrage, la ligne ferroviaire, la transition carbone : leurs coûts tombent maintenant et leurs bénéfices après la prochaine élection, si bien qu'une démocratie est structurellement tentée de les reporter. Un autocrate qui n'a aucun compte à rendre à date fixe peut, selon ce cadre, adopter la vision longue qu'un politicien ne peut pas se permettre.
La seconde tient aux points de veto, c'est-à-dire aux parlements, tribunaux, partenaires de coalition et recours NIMBY auxquels tout grand projet démocratique doit survivre. Francis Fukuyama a appelé la version américaine « vétocratie » : un système si encombré d'acteurs capables de dire non que presque personne ne peut dire oui. Une autocratie compte peu de points de veto. Quand la direction fait d'un projet une priorité, personne n'a qualité pour le ralentir. C'est ce mécanisme que vise le souhait d'être « la Chine rien qu'un jour ».
Le succès concret sur lequel repose ce cadre est réel et récent : l'équipement de la Chine à l'ère des réformes, le rail, les ports, le réseau électrique, les villes sorties de terre en une génération.
Le décollage de l'ère des réformes, avec l'ouverture de Deng, les zones économiques spéciales et l'adhésion à l'OMC qui a fait du pays l'atelier du monde, forme l'ossature d'Histoire économique, chapitre 17 (La réforme chinoise et le siècle asiatique). Les notions de points de veto et de myopie électorale trouvent leur traitement formel dans l'économie politique du chapitre 18, §18.6 (Économie politique).
Posons d'abord une limite, parce qu'on la franchit facilement. Cette Grande Question demande si les autocraties planifient mieux, c'est-à-dire si elles exécutent et corrigent mieux sur un horizon long. Elle ne demande pas si la démocratie cause la croissance. La question du régime et de la croissance (un pays croît-il plus vite parce qu'il se démocratise ?) est un débat à part entière, traité dans la Grande Question complémentaire « La démocratie cause-t-elle la croissance ? ». Ici, nous tenons pour largement acquis les résultats en matière de croissance et nous interrogeons le mécanisme de planification qui les sous-tend.
L'un des volets de ce cadre est le climat. « Les démocraties ne peuvent pas décarboner assez vite, alors qu'une autorité capable d'imposer la transition le fera », dit l'argument, qui fait de l'essor chinois des technologies propres la vitrine du projet prioritaire. Nous ne l'abordons ici que comme un exemple de la question de la capacité à planifier. Le débat complet sur le choix de l'instrument de politique climatique se trouve dans « Comment devons-nous payer le changement climatique ? »
« La Chine rien qu'un jour »
La demi-boutade de Friedman est l'énoncé le plus net de toute la thèse : rien qu'une fois, laisser l'Amérique trancher les questions difficiles comme Pékin sait le faire. La frustration est sincère et l'écart d'exécution est réel, mais la formule fait passer en contrebande une hypothèse qui ne résiste pas à l'examen.
L'attrait, et la première fissure
« L'autocratie à parti unique a certes ses inconvénients. Mais lorsqu'elle est dirigée par un groupe de gens raisonnablement éclairés, comme la Chine l'est aujourd'hui, elle peut aussi avoir de grands avantages. Ce parti unique peut tout simplement imposer les politiques politiquement difficiles mais d'une importance cruciale dont une société a besoin pour avancer au XXIe siècle. »
— Thomas Friedman, The New York Times, 2009
Voici le cadre dans sa propre voix, à plein volume. C'est un éditorialiste sérieux qui regarde un blocage réel et un chantier réel et qui en tire la conclusion évidente. La grande vitesse existe. La capacité solaire existe. La ligne américaine, non. Quand on voit l'ouvrage achevé dans un pays et le plan enlisé dans l'autre, la conclusion, à savoir que la différence tient au régime, s'impose presque d'elle-même. Prenez le temps de ressentir cet attrait : c'est le plus fort que l'argument puisse exercer.
« Le blocage que vous détestez est le mécanisme même qui permet à une démocratie de revenir sur une erreur. Vous admirez une voiture parce qu'elle n'a pas de freins. »
— la réfutation en une phrase, que les deux étapes suivantes développent
Première fissure. Remarquez ce que mesure ce cadre : la vitesse d'un projet visible, déjà choisi. Il ne mesure ni la qualité du choix ni ce qui se passe quand le choix est mauvais. Le blocage que ce cadre déteste est aussi la correction des erreurs qui manque à l'autocratie, car la friction qui ralentit le rail est celle-là même qui aurait arrêté la famine. Nous n'avons pas encore établi cette affirmation. Mais la suite de l'argument montrera qu'on ne peut pas séparer les deux.
Où cela nous mène
Quand une autocratie fait d'un projet réalisable une priorité, elle le construit plus vite qu'une démocratie ne le peut. Sur ce point, le cadre a raison, et nous le concédons entièrement. Mais « ils n'ont qu'à décider » remplit deux fonctions. L'une est la vitesse d'exécution. L'autre est l'hypothèse silencieuse que les décisions seront sages, hypothèse que nous n'avons pas vérifiée. Avant de la vérifier, il faut présenter l'argument en faveur de la planification autocratique dans sa version la plus solide, plus solide que la boutade de Friedman.
Car la version la plus forte de cet argument appartient à toute une école de la science économique, celle qui a expliqué le miracle est-asiatique, et selon laquelle la planification dirigée par l'État sur un horizon long est précisément ce qui a produit les plus grands rattrapages de l'histoire moderne. Prenons-la au sérieux.
L'argument en faveur de la planification autocratique, pris au sérieux
« La méritocratie politique, c'est-à-dire l'idée qu'un système politique doit chercher à sélectionner et à promouvoir des dirigeants dotés de capacités et de vertus supérieures, peut rivaliser avec la démocratie électorale comme mode de désignation des dirigeants politiques. »
— d'après Daniel A. Bell, The China Model: Political Meritocracy and the Limits of Democracy (2015)
Laissons de côté la frustration de Friedman : voici la version rigoureuse. Daniel Bell avance une thèse construite : un système qui sélectionne et promeut sur la base de compétences démontrées, affranchi de l'horizon de quatre ans, peut planifier sur des décennies comme une démocratie ne le peut pas. C'est la version qu'il faut affronter de face, parce qu'une grande partie en est juste.
Il y a une véritable analyse économique derrière cet argument. Commençons par la coordination. Certains investissements ne sont rentables que s'ils sont réalisés en même temps : l'aciérie a besoin du chemin de fer, qui a besoin du port, qui a besoin d'une main-d'œuvre formée, et aucun investisseur privé ne construira sa part en premier, parce qu'isolée elle ne vaut rien. C'est le problème du « big push » : une défaillance de coordination que le marché peut laisser sans solution pendant des générations. Un État capable d'orienter le capital vers toutes les pièces complémentaires à la fois peut débloquer la situation. C'est le cœur analytique de l'explication du miracle est-asiatique par l'État développeur.
Le second pilier est l'engagement crédible. Un projet à long horizon, comme une stratégie industrielle sur plusieurs décennies ou un programme d'équipement sur cinquante ans, n'attire les investissements dont il a besoin que si chacun croit que la politique sera toujours là dans vingt ans. Une démocratie peine à le promettre, puisque le gouvernement suivant peut tout défaire. Un exécutif à l'abri de l'alternance électorale peut s'engager de façon crédible sur un horizon hors de portée d'une démocratie. La littérature d'économie institutionnelle y voit un véritable avantage de capacité de l'État.
Les États développeurs d'Asie de l'Est, le MITI japonais, le modèle coréen des chaebols et de l'exportation, l'industrialisation guidée par l'État à Taïwan, constituent la base empirique, et le rattrapage qu'ils ont accompli compte parmi les véritables réussites de l'histoire économique du XXe siècle. Ce montage institutionnel, et la comparaison avec les économies décolonisées plus lentes qui ont misé sur la substitution aux importations, sont documentés dans Histoire économique, chapitre 14, §14.3 (L'État développeur est-asiatique : le montage institutionnel). La version propre à la Chine, et les tigres qui l'ont précédée, se trouvent au chapitre 17, §17.4 (Les tigres asiatiques : le développement par les exportations avant la Chine).
L'idée a aussi sa filiation. Alexander Gerschenkron soutenait que plus une économie est arriérée, plus elle a besoin d'un substitut à la coordination spontanée qui lui fait défaut, qu'il s'agisse d'un État, d'une grande banque ou d'une main directrice, précisément parce qu'elle ne peut pas attendre que le marché assemble les pièces qu'un dirigeant peut assembler par décret. La tradition structuraliste du développement, née de cette intuition, est le foyer intellectuel de l'argument en faveur de la planification par l'État.
Pour la filiation de l'économie du développement qui sous-tend l'argument de la coordination, de Lewis et la fondation structuraliste à la querelle du « big push » sur ce que le marché ne peut pas faire seul, voir Histoire de la pensée économique, chapitre 16, §16.2 (La coordination que le marché ne sait pas faire), ou la suivre sur le graphe de filiation intellectuelle.
Deux réserves, chacune à sa place. La question de savoir si le séquençage graduel des réformes chinoises a été la variable décisive, plutôt que le type de régime, appelle une comparaison à part entière, menée dans « La Chine contre l'Union soviétique : la voie planifiée contre la voie de la réforme », et la question de savoir si la politique industrielle fonctionne en général relève encore d'un autre débat, porté par « La politique industrielle est-elle de retour, et est-elle justifiée ? » Nous n'empruntons ici la politique industrielle que comme un exemple de l'avantage du projet prioritaire, sans rouvrir le procès de sa justification.
« Les démocraties ne voient pas plus loin que la prochaine élection. La Chine peut s'engager sur un plan de cinquante ans. »
— la thèse de l'absence de myopie, sous la forme qu'on répète dans les tribunes et les tables rondes de Davos
« Pas de myopie électorale »
L'argument rigoureux en faveur de l'autocratie : affranchi de l'horizon de quatre ans et des points de veto, un État méritocratique peut planifier sur des décennies. Une grande partie en est juste, et c'est pourquoi le verdict doit le concéder avant de pouvoir le corriger.
Type de régime ou capacité de l'État ?
« L'État a mobilisé l'économie comme pour une guerre. Là où le marché aurait hésité, l'État développeur a coordonné : il a discipliné le capital, orienté le crédit vers des secteurs choisis et contraint les entreprises à affronter des marchés d'exportation où elles n'auraient pas pu entrer seules. »
— la tradition de l'État développeur : Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle (1982) ; Alice Amsden, Asia's Next Giant (1989) ; Robert Wade, Governing the Market (1990) ; Peter Evans, Embedded Autonomy (1995)
Voici l'argument dans toute sa force, et il repose sur un corpus de recherche sérieux. Johnson, Amsden, Wade et Evans ont montré comment des États ont surmonté des défaillances de coordination que le marché tenait pour insolubles : ils ont choisi des secteurs, orienté le crédit et, surtout, imposé une discipline à l'exportation, de sorte qu'une entreprise protégée qui échouait sur les marchés mondiaux perdait sa subvention. Il en est résulté de l'apprentissage, des économies d'échelle et une base industrielle bâtie en une génération. La formule d'Evans, « autonomie encastrée », nomme le secret : une bureaucratie assez proche de l'industrie pour la connaître, et assez autonome pour ne pas tomber sous sa coupe. Quand cela a marché, cela a marché de façon spectaculaire.
« Le Japon, la Corée et Taïwan se sont démocratisés pendant leurs miracles, pas après. Ce dont l'État développeur avait besoin, c'était d'une bureaucratie compétente et disciplinée, pas de l'absence d'élections. »
— la lecture du même bilan par la capacité de l'État
La variable qui fait le travail dans ces cas est la capacité de l'État, soit une bureaucratie compétente et autonome, assez disciplinée pour couper les vivres aux échecs, et la capacité de l'État n'est pas la même chose que l'autocratie. La Corée et Taïwan ont bâti leurs miracles tout en se libéralisant. Singapour est la véritable réussite autocratique, mais c'est une cité-État dotée d'un État de droit et d'une économie ouverte, pas un modèle pour gouverner un milliard de personnes. Qu'on dépouille les cas jusqu'à l'os, et le type de régime se confond avec la qualité de la bureaucratie et le moment historique. L'avantage développemental est réel. L'attribuer à l'autocratie en tant que telle est le geste qui ne résiste pas à l'examen.
Où cela nous mène
L'avantage est réel. Quand une autocratie fait d'un projet une priorité, l'absence de points de veto lui permet de construire vite et de s'engager sur le long terme, et c'est ainsi que se sont faits certains des grands rattrapages. Mais la concession est étroite : un avantage pour exécuter ce qui a été décidé. Nous n'avons encore rien dit sur la justesse de ce qui est décidé, ni sur ce que fait la même machine quand la décision est catastrophiquement mauvaise.
La même machine qui construit le rail sans que personne puisse la ralentir laisse aussi la famine suivre son cours sans que personne puisse l'arrêter. L'avantage et la catastrophe ont une source unique, et c'est ce qui fait de « mieux planifier » un nom erroné pour ce phénomène.
Information, reddition de comptes et variance
« Les greniers étaient pleins de grain fictif. Les cadres rivalisaient pour annoncer des récoltes records dont ils savaient qu'elles n'existaient pas, les quotas étaient fixés d'après ces mensonges, et le grain réel était réquisitionné. Puis la population est morte de faim, et il n'y avait personne que la vérité pût atteindre sans danger. »
— le mécanisme de la famine du Grand Bond en avant, d'après Yang Jisheng, Stèles (2008)
Le même régime qui allait plus tard construire le rail a mené le Grand Bond en avant, une famine qui a fait de l'ordre de trente millions de morts et a duré trois ans parce que personne ne pouvait dire à Mao d'arrêter. La politique de l'enfant unique a figé une erreur démographique pour une génération. Le zéro Covid a maintenu une société entière confinée bien après que le rapport coûts-bénéfices s'était inversé, parce que cette politique était celle du dirigeant et qu'on ne pouvait pas lui dire qu'il avait tort. La capacité de décider qui construit le rail est celle-là même qui laisse courir la famine.
Quatre problèmes convergent ici. Un seul constat porte tout le poids, la variance, et les trois autres sont les mécanismes qui la produisent.
1. Le problème de l'information. Un planificateur ne dispose pas du savoir dispersé que les marchés et les élections agrègent. L'argument de Friedrich Hayek contre la planification centrale n'a jamais été que les planificateurs sont stupides. C'était que l'information nécessaire pour faire tourner une économie, à savoir qui veut quoi, à quel prix et où sont les pénuries, n'existe que sous la forme de millions de faits locaux épars qu'aucun bureau central ne peut rassembler à temps. Un prix est un signal. Supprimez le signal, et le planificateur vole avec moins d'instruments. On y survit pour un projet dont la réponse technique est connue, comme construire le rail, mais c'est catastrophique pour un problème qui exige une information distribuée en temps réel, comme faire tourner l'économie agricole ou gérer une pandémie.
La filiation est ici celle du débat sur le calcul socialiste : la thèse de Mises selon laquelle une économie planifiée ne peut pas allouer rationnellement les ressources sans prix, puis sa reformulation par Hayek en problème de connaissance. Elle se trouve dans Histoire de la pensée économique, chapitre 6, §6.4 (Hayek et le problème de la connaissance), et le problème du calcul lui-même au §6.3 (Mises et le problème du calcul).
2. Le problème de la reddition de comptes. Les démocraties disposent d'un mécanisme peu coûteux pour écarter les mauvaises politiques et les mauvais dirigeants : les élections, les tribunaux, la presse libre, une opposition organisée. Les autocraties n'en ont pas. Les démocraties échouent sans cesse, mais elles se corrigent sans cesse, alors qu'une autocratie qui s'accroche à une mauvaise politique peut la mener jusqu'au bout. La famine du Grand Bond a duré trois ans alors que les cadres locaux savaient, parce que le circuit de retour d'information était rompu : faire remonter la vérité dans la hiérarchie était dangereux, si bien que les mensonges montaient et que le grain partait. L'absence de points de veto qui permet de construire vite le rail est aussi ce qui a laissé la famine se poursuivre sans interruption.
Les institutions sont des mécanismes de retour d'information et de révocation, et la différence entre institutions extractives et inclusives tient largement à l'existence de ces mécanismes. Le traitement complet se trouve au chapitre 18, §18.4 (Institutions extractives vs. inclusives), et la filiation de North à Acemoglu qui l'a construit dans Histoire de la pensée économique, chapitre 15, §15.4 (La nouvelle économie institutionnelle : Oliver Williamson, North et la révolution des variables instrumentales). La version internationale de l'opposition entre extractif et inclusif, selon laquelle ce sont les institutions et non la géographie qui déterminent qui est riche, forme l'ossature de « Pourquoi certains pays sont-ils riches et d'autres pauvres ? »
3. Une variance plus élevée, le constat porteur. Regroupez autocraties et démocraties et regardez la dispersion des résultats. Les résultats autocratiques présentent une variance plus élevée : les plus grands succès de planification, comme les miracles est-asiatiques et le rattrapage chinois de l'ère des réformes, et les plus grands désastres de planification, comme le Grand Bond, les famines soviétiques, le Venezuela et le zéro Covid, sont de manière disproportionnée le fait d'autocraties. La moyenne autocratique n'est pas plus élevée. C'est la distribution qui est plus large. Et on ne peut pas commander le bon côté sans le mauvais, parce que les deux viennent de la même source : une capacité de décider sans contrepoids et sans correction des erreurs. Un planificateur qui choisirait un régime pour un pari unique à long horizon, derrière un voile d'ignorance sur la question de savoir si la direction sera un Lee Kuan Yew ou un Mao, ne choisirait pas l'option à plus forte variance.
Formulons la thèse avec précision. Soit $Y$ le résultat de long terme d'un régime de planification. Le cadre affirme $\mathbb{E}[Y_{\text{auto}}] > \mathbb{E}[Y_{\text{dem}}]$, c'est-à-dire une moyenne plus élevée. Les données appuient plutôt
$$\mathbb{E}[Y_{\text{auto}}] \approx \mathbb{E}[Y_{\text{dem}}], \qquad \operatorname{Var}(Y_{\text{auto}}) \gg \operatorname{Var}(Y_{\text{dem}})$$Les moyennes sont comparables, les dispersions ne le sont pas. Le biais du survivant consiste à conditionner sur $Y > \text{un certain seuil}$, en ne regardant que les succès visibles, ce qui gonfle la moyenne autocratique apparente précisément parce que la queue de distribution autocratique est plus épaisse aux deux extrémités.
Deux dés. Les lancers de la démocratie se regroupent vers le milieu, rarement brillants, rarement catastrophiques. Ceux de l'autocratie s'éparpillent vers les deux extrémités, avec les meilleurs résultats et les pires. En moyenne, les deux reviennent à peu près au même. Le cadre ne vous montre jamais que les six de l'autocratie (le rail, Singapour) et oublie ses 1 (la famine, la Guinée équatoriale). Cette mémoire sélective, c'est le biais du survivant, et c'est elle qui fait passer une dispersion plus large pour une moyenne plus élevée.
4. Le sélectorat et le mauvais horizon. Pourquoi l'horizon long viserait-il le bien-être public ? La théorie du sélectorat de Bueno de Mesquita et Smith, issue de la tradition d'économie politique de l'autocratie, prédit qu'en général il ne le vise pas. Un régime qui survit en satisfaisant une petite coalition gagnante optimise la distribution de biens privés à cette coalition et sa propre survie. Le « long horizon » que le cadre prête à l'autocrate est donc, en moyenne, un horizon de survie du régime. Et même cet horizon ne dépasse pas la durée au pouvoir du planificateur, que la succession rend incertaine : la politique de l'enfant unique a survécu à la logique démographique qui l'avait motivée parce que l'institution qui l'avait fixée n'avait aucun mécanisme pour la réviser. (La théorie du sélectorat relève d'une filiation de science politique, située à la frontière de la science économique.)
La famine du Grand Bond et la trajectoire plus longue de la planification soviétique, avec ce qui a fonctionné, l'industrialisation à marche forcée, et ce qui a échoué, la circulation de l'information, se trouvent dans Histoire économique, chapitre 15, §15.5 (La Chine maoïste : premier plan quinquennal, Grand Bond en avant, Révolution culturelle), et le verdict plus large sur ce que la planification pouvait et ne pouvait pas faire au §15.8. La trajectoire soviétique elle-même, l'essor puis la stagnation, le succès puis l'effondrement d'un même régime, se lit sur la carte du PIB.
Deux des exemples contemporains les plus parlants sortent du champ de ce livre. La politique de l'enfant unique et le zéro Covid appartiennent à une Chine plus récente, et nous les traitons donc directement ici : l'enfant unique comme l'erreur verrouillée pour cinquante ans qu'une institution sans comptes à rendre ne pouvait pas réviser, le zéro Covid comme l'absence de correction des erreurs visible en temps réel, en vidéo, longtemps après que la logique de cette politique s'était inversée. Le Venezuela est l'exemple négatif extrême : une gouvernance autocratique qui, à force de se prémunir contre les coups d'État et de refuser les réformes, mène droit à l'effondrement. Nous le citons comme un point de données de la variance. Le cas est traité en entier dans l'étude de cas sur l'effondrement du Venezuela.
« Les autocraties peuvent prendre les décisions difficiles dont les démocraties sont incapables. »
— la thèse de la capacité de décider, dans sa forme la plus admirative
« Ils peuvent prendre les décisions difficiles »
La capacité de décider est réelle, et c'est bien le problème. Une capacité de décider sans contrepoids est ce qui produit le Grand Bond et le zéro Covid. Elle n'a pas de filtre de qualité, et elle construit vite dans les deux sens.
Aucun retour d'information, ou seulement un retour moins fiable ?
« Le dirigeant qu'on ne peut pas révoquer ne peut pas être corrigé. La petite coalition devant laquelle il répond veut sa part, pas le bien-être du public. Et l'information dont il a besoin pour bien planifier est précisément celle que ses subordonnés ont le plus peur de lui donner. »
— l'appareil de la réfutation : Hayek sur le savoir local ; Bueno de Mesquita & Smith, The Dictator's Handbook (2011) et The Logic of Political Survival (2003)
Voici la réfutation dans toute sa force, et ses trois mécanismes se renforcent mutuellement. Sans signal de prix ni signal électoral, le planificateur est à moitié aveugle. Sans reddition de comptes, une mauvaise politique va jusqu'à son terme. Et la logique du sélectorat oriente les incitations du dirigeant vers les gains de sa coalition et vers sa survie, si bien que même un autocrate bien informé et corrigible optimise le mauvais objectif. Empilez les trois, et vous obtenez un système dont les erreurs sont grandes, persistantes et jamais rattrapées.
« La Chine n'est pas sortie de la trappe à pauvreté en suivant un plan, mais en improvisant : en laissant les responsables locaux expérimenter, en récompensant ce qui marchait et en le généralisant. C'est de la correction des erreurs, construite sans élections. »
— d'après Yuen Yuen Ang, How China Escaped the Poverty Trap (2016)
C'est la concession honnête, et elle pèse lourd. C'est à cause d'elle que le verdict parle de variance. Ang montre que les meilleures autocraties ont construit des substituts à la correction des erreurs : expérimentation locale des politiques, boucles de rétroaction technocratiques, promotion fondée sur les résultats qui récompensait les responsables dont la région prospérait. La Chine de l'ère Deng a mené une vaste improvisation dirigée qui se corrigeait bien mieux que la Chine de Mao n'aurait jamais pu le faire. Certaines autocraties construisent des substituts partiels au retour d'information que les démocraties obtiennent automatiquement, et c'est exactement pourquoi leurs résultats ne sont pas uniformément mauvais. C'est aussi pourquoi ils ne sont pas uniformément bons : ces substituts sont fragiles, ils dépendent de la volonté de la direction d'entendre la vérité, et le même système peut les éteindre, comme le montre la recentralisation récente de la Chine. Un retour d'information partiel et révocable, voilà ce qui produit une distribution large.
Où cela nous mène
Certaines autocraties planifient brillamment, et Ang montre comment. Mais sans correction fiable des erreurs, la variance explose. La même machine donne le rail et la famine. Les plus grands succès et les plus grands désastres de l'histoire de la planification à long terme sont, les uns comme les autres, de manière disproportionnée le fait d'autocraties. Le cadre a retenu les triomphes et oublié les catastrophes, et cette mémoire sélective constitue tout son argument.
Reste une question pour le verdict. Si le bon et le mauvais côté viennent de la même source, « mieux planifier sur le long terme » est-il seulement le bon nom pour cela ?
Le verdict : la capacité de décider n'est pas la sagesse
« La variable clé n'est pas de savoir si un État est démocratique ou autoritaire, mais s'il est capable, s'il peut réellement obtenir des résultats. Ce qui compte, ce sont la capacité de l'État, l'État de droit et la reddition de comptes, et ils ne coïncident pas proprement avec le type de régime. »
— d'après Francis Fukuyama, Political Order and Political Decay (2014), et Yuen Yuen Ang
Regardez la courbe du PIB par habitant d'un seul pays, et tout l'argument tient sur un seul graphique. L'ascension de la Chine après 1978 compte parmi les plus raides de l'histoire économique connue, et la même courbe, vingt ans plus tôt, montre l'effondrement du Grand Bond en 1959–61, la chute la plus profonde qu'une grande économie ait enregistrée en temps de paix. Un seul régime. Son plus grand succès et son plus grand désastre, sur une seule courbe. Voilà la réponse.
L'étape 2 a concédé un réel avantage d'exécution, dû à l'absence de myopie électorale et de points de veto. L'étape 3 a montré que cette même absence de points de veto supprime les mécanismes correcteurs qui rattrapent les fautes catastrophiques, et produit ainsi une variance plus élevée.
Et c'est le même régime qui produit les deux. Les économies planifiées qui ont réalisé l'industrialisation à marche forcée ont aussi produit les famines, et le constat de variance se trouve ainsi inscrit dans le bilan d'un seul ensemble d'institutions, documenté dans Histoire économique, chapitre 15, §15.8 (Ce que la planification pouvait faire et ce qu'elle ne pouvait pas). L'avantage de l'État développeur concédé à l'étape 2 était étroit et conditionnel. L'analyse des institutions et du développement qui le borne se trouve au chapitre 20, §20.4 (Institutions et développement).
« Un gouvernement qui décide vite planifie mieux. »
— la confusion au cœur du cadre
« Qui décide vite décide mieux »
Le geste central du cadre est une substitution : il vous montre la capacité de décider et vous demande d'y lire de la sagesse. Ce sont deux propriétés différentes, l'une d'exécution, l'autre de jugement, et les confondre constitue toute l'erreur.
« La planification autocratique n'a pas une moyenne plus élevée, elle a une dispersion plus large. Les plus grands succès et les plus grands désastres sont, les uns comme les autres, de manière disproportionnée le fait d'autocraties. »
— la lecture corrigée, et la thèse porteuse de cette Grande Question
« Une variance plus élevée, pas une moyenne plus élevée »
Voici la thèse qui remplace le cadre : les autocraties planifient avec une variance plus grande, et l'on ne peut pas acheter le bon côté sans le mauvais.
Le verdict
Première partie, concédée entièrement. Les autocraties peuvent exécuter des projets prioritaires précis à long horizon plus vite que les démocraties quand la direction s'engage : la grande vitesse ferroviaire, le barrage des Trois-Gorges, une politique industrielle ciblée, la décarbonation par décret. Le mécanisme est réel. Pas de myopie électorale, pas de points de veto.
Deuxième partie, la correction. Exécuter plus vite un projet choisi n'est pas mieux planifier. Les autocraties n'ont pas la correction des erreurs que les démocraties tirent des élections, des tribunaux et d'une presse libre. Elles n'ont pas le retour d'information qu'agrègent les prix et les votes. Leur sélectorat oriente l'horizon long vers la survie du régime. Et le cadre repose sur le biais du survivant, qui fait qu'on se souvient du rail et qu'on oublie la famine. Le résultat est une variance plus élevée : les plus grands succès et les plus grands désastres de planification sont, les uns comme les autres, de manière disproportionnée le fait d'autocraties, et ils viennent d'une seule source.
Le point d'arrivée. Les autocraties exécutent plus vite les projets prioritaires mais manquent de correction des erreurs, ce qui produit des résultats à plus forte variance. La thèse forte selon laquelle les autocraties planifieraient systématiquement mieux est rejetée. Ce qui reste ouvert, c'est l'ampleur : la taille de l'avantage d'exécution, et la part de correction des erreurs que les autocraties les mieux gérées construisent grâce aux substituts technocratiques décrits par Ang. La question du cadre est tranchée. La question du paramètre reste ouverte.
Ce que ce verdict n'est pas, en deux points. Ce n'est pas « la dictature, c'est mal » : l'avantage d'exécution est réel, les États d'Asie de l'Est ont superbement planifié, et applaudir la démocratie par réflexe serait un autre manquement à l'honnêteté. Et ce n'est pas un verdict sur la question de savoir si la démocratie cause la croissance. Cette question du régime et de la croissance est distincte, et elle est traitée dans sa Grande Question complémentaire, « La démocratie cause-t-elle la croissance ? » La Chine apparaît ici des deux côtés de la variance, avec le succès de l'ère des réformes et l'effondrement du Grand Bond, l'exemple le plus clair du constat : un seul régime, la dispersion la plus large.
Où cela nous mène
Nous sommes partis de la ligne ferroviaire que la Chine a construite et que la Californie n'a pas su construire, et de la question qu'elle semble imposer : les autocraties planifient-elles tout simplement mieux sur le long terme ? Quatre étapes ont démonté l'argument.
- Le cadre séduisant. « La Chine rien qu'un jour » exprime une frustration sincère face à la paralysie démocratique, et l'écart d'exécution qu'elle désigne est réel. Mais « ils n'ont qu'à décider » remplit deux fonctions, la vitesse et une présomption de sagesse que rien ne justifie, et seule la première résiste.
- L'argument le plus fort, concédé. Les économistes de l'État développeur ont raison : la coordination dirigée par l'État et l'engagement crédible ont bâti les miracles est-asiatiques. Mais c'est une affaire de capacité de l'État confondue avec le type de régime, et c'est un avantage pour exécuter ce qui a été décidé.
- Le tournant. Sans correction des erreurs, le problème de l'information, le déficit de reddition de comptes et le mauvais horizon du sélectorat produisent de la variance : le rail et la famine sortent de la même machine. Le cadre a retenu le rail et oublié la famine.
- Le verdict. La capacité de décider n'est pas la sagesse. Les autocraties exécutent plus vite les projets prioritaires mais manquent de correction des erreurs, ce qui produit des résultats à plus forte variance. La question du cadre est tranchée. Seule l'ampleur reste ouverte.
« Quel régime planifie le mieux ? » est la mauvaise question, parce qu'elle porte sur la moyenne et que les moyennes sont proches. La bonne question est de savoir quel régime se corrige. La démocratie achète la correction des erreurs au prix de la vitesse. L'autocratie fait l'arbitrage inverse, et c'est un mauvais arbitrage pour un pari unique, à long horizon, sur lequel on ne peut pas revenir.
Le don de l'autocrate est exactement ce qui le rend dangereux. Ce don est le pouvoir de décider sans être arrêté, c'est-à-dire le pouvoir de se tromper de façon catastrophique sans être arrêté. Voilà pourquoi le rail étincelant et la famine silencieuse appartiennent au même régime, sur la même courbe, et pourquoi le nom honnête de ce que font les autocraties est « jouer plus gros ».