L'inégalité est-elle un problème que la science économique peut résoudre ?
De l'écart de patrimoine à la fiscalité optimale et aux transferts monétaires : ce que disent vraiment les outils, et là où ils se taisent
Voir comme graphe de débatL'écart qu'on ne peut plus ignorer
20 millions de vues. L'écart entre ce que les Américains croient être la répartition du patrimoine et ce qu'elle est réellement.
La vidéo frappe fort parce que le décalage est réel. Les Américains pensent que les 20 % les plus riches détiennent environ 60 % du patrimoine. Le chiffre réel est plus proche de 85 %. Les 40 % du bas ne possèdent pratiquement rien. Mais contempler un graphique, ce n'est pas faire de la science économique. La science économique demande si cette répartition compte, et, si oui, pour quoi. La réponse dépend des outils avec lesquels on mesure le bien-être.
Le surplus total et le silence de l'efficience. Le premier outil que saisissent les économistes est le surplus total, la somme du surplus du consommateur et du surplus du producteur sur un marché. Le premier théorème du bien-être dit que les marchés concurrentiels maximisent ce total. C'est l'un des résultats les plus célébrés de la science économique. Et il ne dit rien de qui reçoit le surplus. Un marché peut être parfaitement efficient alors qu'une seule personne détient 99 % du patrimoine. Le surplus total traite un dollar donné à un milliardaire exactement comme un dollar donné à une personne pauvre. C'est un choix délibéré, et la source de la tension qui traverse tout ce qui suit.
Les fonctions de bien-être social : choisir à quel point on s'en soucie. L'économie du bien-être a tenté de combler ce silence avec les fonctions de bien-être social, des règles qui agrègent les utilités individuelles en un classement social. Une fonction de bien-être social utilitariste additionne toutes les utilités : $W = \sum u_i$. Une fonction rawlsienne ne se soucie que des plus défavorisés : $W = \min(u_i)$. La fonction d'Atkinson introduit un curseur, le paramètre d'aversion à l'inégalité $\epsilon$ :
Quand $\epsilon = 0$, la répartition vous est totalement indifférente : seul compte le revenu total. Quand $\epsilon \to \infty$, vous devenez rawlsien. Le choix de $\epsilon$ est la question morale pour laquelle la science économique vous donne un vocabulaire, mais à laquelle elle refuse de répondre.
Voyez cela comme un curseur. Réglez-le sur zéro et vous ne vous souciez que de la taille totale du gâteau, peu importe qui reçoit quelle part. Poussez-le à fond et vous ne vous souciez que de la personne qui a la plus petite part. La science économique a construit le curseur, mais elle ne vous dira pas où le régler.
En théorie, le problème efficience-équité a une solution nette : laisser le marché agrandir le gâteau au maximum, puis redistribuer les parts par des transferts forfaitaires. Le second théorème du bien-être garantit que cela fonctionne, puisque toute allocation efficiente peut être atteinte en redistribuant les dotations initiales puis en laissant opérer les marchés. Le problème, c'est que les transferts forfaitaires n'existent pas. Tous les instruments de transfert réels (impôts sur le revenu, prestations sous condition de ressources, salaires minimums) faussent les comportements. On ne peut pas découper le gâteau sans en changer la taille. Le second théorème du bien-être est une belle démonstration sur un monde qui n'existe pas.
L'incidence fiscale dit que la charge économique d'un impôt retombe sur celui dont le comportement est le moins élastique, quel que soit celui qui le paie légalement. Une cotisation sur les salaires répartie pour moitié entre l'employeur et le salarié retombe surtout sur les travailleurs si l'offre de travail est inélastique. Le cadre de l'efficience vous dit le coût de la redistribution (la perte sèche), mais pas s'il vaut la peine de le payer.
« Les trois Américains les plus riches, Bill Gates, Jeff Bezos et Warren Buffett, possèdent désormais plus de patrimoine que toute la moitié inférieure de la population américaine réunie, soit 160 millions de personnes ou 63 millions de ménages. »
— Institute for Policy Studies, rapport « Billionaire Bonanza », 2017
« Les milliardaires devraient-ils exister ? »
Trois Américains possèdent plus de patrimoine que les 50 % du bas réunis. Est-ce le signe d'un système détraqué ou d'un système qui fonctionne ? La réponse dépend de ce que vous pensez d'une question : le marché a-t-il fixé les bons prix ?
La répartition est-elle un résultat de marché ou un résultat de classe ?
« L'accumulation de richesse à un pôle est donc en même temps accumulation de misère, de peine au travail, d'esclavage, d'ignorance, de brutalité et de dégradation intellectuelle au pôle opposé, c'est-à-dire du côté de la classe qui produit son propre produit sous forme de capital. »
— Karl Marx, Le Capital, livre I, ch. 25 §4 (« Loi générale de l'accumulation capitaliste »), 1867
Marx ne soutient pas que la répartition est injuste au sein d'un marché. Il soutient que l'appareil passé en revue plus haut, l'offre et la demande, la productivité marginale, le surplus total, repose sur un rapport de propriété que l'appareil lui-même refuse d'interroger. Le capital et le travail se font face sur le marché comme acheteur et vendeur d'une marchandise (la force de travail), et l'échange est volontaire. Mais c'est le fait préalable qu'une classe possède les moyens de production et que l'autre ne possède que son travail qui fait de cet échange le type d'échange qu'il est. Dans la lecture de Marx, le silence du cadre de l'efficience sur la répartition est en lui-même une prise de position : le rapport de propriété qui sous-tend le marché ne serait pas un objet d'analyse économique. Le chapitre « Marx : critique de l'économie politique » d'Histoire de la pensée économique porte cette filiation. Le même argument du rapport de propriété traverse Marx avait-il raison sur quelque chose ? et Faut-il démanteler les Big Tech ?, où la question de la domination des plateformes en dépend.
« Les évolutions technologiques ont permis à un petit nombre d'individus très instruits et exceptionnellement talentueux d'obtenir des revenus de superstars, d'une manière qui n'était pas possible il y a une génération. »
— N. Gregory Mankiw, « Defending the One Percent », Journal of Economic Perspectives 27(3), 2013
La défense de Mankiw, réponse du courant dominant, au sein de la discipline, à Marx et à ses héritiers, est que la montée du 1 % supérieur s'explique le mieux par le progrès technique biaisé en faveur des qualifications et par les effets d'échelle de l'économie des superstars. Les gens du sommet sont payés à hauteur de leur contribution, et cette contribution est aujourd'hui plus grande qu'autrefois parce que la technologie permet à une seule personne d'en servir un milliard. Il concède que le système a des défauts, l'avantage hérité, les marchés faussés, les niches fiscales régressives, mais son cadre laisse le rapport de propriété à l'arrière-plan et traite la répartition comme le produit d'un processus équitable appliqué à des dotations inégales. La tension que fait apparaître le cadre de Marx : si les dotations sont elles-mêmes le produit de rapports de classe antérieurs, « corriger les dotations » est précisément la politique redistributive que la défense par la productivité marginale est censée rendre inutile. Mankiw et Marx ne discutent pas à l'intérieur du même cadre. La filiation complète de la répartition, de Ricardo à Piketty, est retracée dans Qui obtient quoi, et qu'est devenue la théorie qui a tenté d'y répondre ?.
Où cela nous mène
Le cadre de l'efficience vous dit le coût de la redistribution mais se tait sur l'opportunité de le payer. Les fonctions de bien-être social vous donnent le vocabulaire pour exprimer vos valeurs, et choisir ces valeurs reste votre affaire. La contre-accusation de Marx, selon laquelle le silence du cadre est lui-même une position de classe puisque l'appareil tient le rapport de propriété pour exogène, n'est pas réfutée par un appareil qui procède comme si ce rapport était donné. L'écart que montre la vidéo est réel, et la science économique a construit les outils pour le mesurer avec précision. Le consensus sur ce qu'il faut en faire n'a jamais fait partie de la boîte à outils. Quant à savoir si la boîte à outils elle-même peut jamais se tenir en dehors de la politique de la répartition à l'égard de laquelle elle se dit neutre, c'est la question que Marx met sur la table et à laquelle rien de ce qui suit ne répond entièrement. La longue filiation qui va de la répartition tripartite de Ricardo à Marx, aux marginalistes puis à Piketty est un fil que retrace en entier Qui obtient quoi, et qu'est devenue la théorie qui a tenté d'y répondre ?. Le chapitre « Mondialisation, financiarisation et Grande Modération (1990–2008) » d'Histoire économique retrace le creusement des inégalités à l'intérieur des pays à partir des années 1980.
Et si l'inégalité n'était pas seulement injuste ? Et si elle était aussi inefficiente ? L'étape 2 défend l'idée qu'une partie de la redistribution ne sacrifie pas le gâteau à l'équité. Elle l'agrandit.
La guerre des mesures
« La pauvreté n'est pas seulement un manque d'argent : c'est l'absence de la capacité à réaliser pleinement son potentiel d'être humain. »
— d'après l'approche par les capabilités d'Amartya Sen, dans Un nouveau modèle économique : développement, justice, liberté, 1999
Sen a déplacé la question de l'inégalité du revenu vers les capabilités, ce que l'on peut effectivement faire de sa vie.
Le recadrage de Sen compte parce qu'il oblige la science économique à affronter une question qu'esquive le cadre de l'efficience : l'inégalité de quoi ? Du revenu ? Du patrimoine ? Des chances ? L'approche par les capabilités répond qu'aucune de ces mesures ne saisit le vrai problème. Une femme de l'Inde rurale qui a le même revenu qu'un homme peut disposer de bien moins de capabilités : mobilité restreinte, éducation refusée, aucune voix politique. Un enfant né pauvre dans un pays riche se heurte à des contraintes de crédit qui le privent d'études, même s'il a le talent pour les faire. La répartition ne se contente pas de paraître injuste, l'économie elle-même laisse de la valeur inexploitée.
La pauvreté comme externalité négative. La pauvreté concentrée engendre des coûts qui retombent sur tout le monde : davantage de criminalité, une santé publique sous tension, une participation civique réduite, un capital humain plus faible à la génération suivante. Ce sont des externalités de manuel. Quand le coût privé s'écarte du coût social, il y a défaillance de marché. Et les défaillances de marché justifient une intervention pour des raisons de pure efficience, sans qu'aucun argument d'équité soit nécessaire.
Les contraintes de crédit font de la pauvreté un frein à la productivité. Un enfant talentueux né pauvre, qui aurait pu devenir ingénieur mais quitte l'école, ne subit pas seulement un échec d'équité. L'économie perd une production potentielle. Quand des individus talentueux n'ont pas accès à l'éducation ou au capital parce qu'ils sont pauvres, et non parce qu'ils manquent d'aptitudes, l'économie fonctionne à l'intérieur de sa frontière des possibilités de production. Une redistribution qui relâche les contraintes de crédit (bourses, prêts subventionnés, éducation publique) repousse l'économie vers l'extérieur.
Le niveau efficient de dépenses d'éducation vérifie :
$$MSB = MPB + \text{External Benefit} = MC$$où $MSB$ est le bénéfice social marginal et $MPB$ le bénéfice privé marginal. L'écart entre $MSB$ et $MPB$ justifie la subvention, et la subvention profite surtout à ceux qui n'auraient pas pu financer cet investissement autrement. C'est une redistribution justifiée par la seule efficience.
Chaque personne que la pauvreté prive d'éducation est une usine que l'économie n'a jamais construite. Le rendement de son éducation dépasse le rendement pour elle seule : ses collègues, sa communauté et ses futurs enfants en profitent tous. Subventionner cette éducation corrige une défaillance de marché. Parler de charité, c'est passer à côté du mécanisme.
Reste la question du financement des biens publics. Les biens publics essentiels (l'État de droit, les infrastructures, la recherche fondamentale) sont non rivaux et non excluables. Ils doivent être financés par l'impôt, tout système fiscal progressif rend ce financement redistributif, et les biens publics eux-mêmes accroissent la productivité de tous.
L'approche par les capabilités de Sen dit que, même quand l'économie est « efficiente » au sens du surplus, elle peut gaspiller du potentiel humain. L'arbitrage entre efficience et équité, réel en général, comporte une zone où les deux objectifs sont complémentaires. Cette zone (éducation, santé, filets de sécurité de base) est vaste.
« Le revenu de base n'est pas une proposition utopique. C'est une proposition pratique, justifiée par ce simple constat : les coûts administratifs du contrôle des ressources dépassent souvent les économies que procure le ciblage. »
— d'après le plaidoyer de Philippe Van Parijs pour le revenu de base, Basic Income Earth Network
Donner de l'argent, tout simplement ?
L'argument des externalités dit qu'il faut investir dans les pauvres. Les transferts conditionnels (obligation de travailler, obligation d'assiduité scolaire) sont une façon de le faire. Le revenu universel de base en est une autre. La comparaison en termes d'efficience dépend de ce que font réellement les conditions : améliorent-elles les résultats, ou ajoutent-elles seulement de la bureaucratie ?
La réduction de la pauvreté relève-t-elle d'un argument d'efficience ou d'un argument moral ?
« Une croissance économique sans investissement dans le développement humain n'est ni soutenable ni éthique. »
— d'après le plaidoyer d'Amartya Sen liant la croissance au développement humain, années 1990
L'argument de Sen va au-delà de l'économie du bien-être standard. Il ne dit pas seulement que la pauvreté a des externalités, il dit que mesurer le bien-être par le seul revenu passe à côté de l'essentiel. Une personne disposant de 10 000 dollars dans un pays doté d'un système de santé public et d'une éducation gratuite a bien plus de capabilités qu'une personne disposant de 10 000 dollars dans un pays qui n'a ni l'un ni l'autre. Le cadre de Sen dit que l'inégalité devrait se mesurer à ce que les gens peuvent faire et être. Il a inspiré la création de l'indice de développement humain des Nations unies et a recentré l'économie du développement de la croissance du PIB vers l'expansion des capabilités.
« La Grande Évasion hors de la pauvreté et de la mort est l'histoire des 250 dernières années. Mais l'inégalité est à la fois une conséquence de cette évasion et une menace potentielle pour sa poursuite. »
— d'après Angus Deaton, The Great Escape, 2013
Deaton, prix Nobel qui a consacré sa carrière à mesurer la pauvreté et la consommation, défend la position nuancée. Une partie de l'inégalité reflète des rendements différenciés de l'innovation, de la prise de risque et du travail acharné, et ces incitations nourrissent la croissance qui profite à tous. L'inégalité qui naît de la recherche de rente, de la capture politique ou du déni d'opportunités est à la fois injuste et inefficiente. Le défi est de distinguer les deux et de concevoir des politiques qui préservent la bonne inégalité tout en réduisant la mauvaise.
Où cela nous mène
Une partie de la redistribution passe le test de l'efficience avant même qu'on invoque l'équité : subventions à l'éducation, santé publique, réduction de la pauvreté qui s'attaque aux externalités. L'apport de Sen a été de montrer que le cadre de l'« efficience » lui-même mesure les mauvaises choses. Le plancher de politique publique qu'exige la seule efficience est substantiel. L'éducation universelle, la santé publique et les filets de sécurité de base en font tous partie. La question vivante est de savoir jusqu'où aller au-dessus de ce plancher. Le consensus d'après-guerre sur des taux marginaux élevés (et le vaste État-providence qui l'accompagnait) est l'exemple historique d'une société qui a choisi d'aller bien au-dessus du plancher. Le chapitre « L'âge d'or de l'après-guerre et la décolonisation (1945–1971) » d'Histoire économique expose la mécanique de ce régime et la manière dont il a pris fin. Le recadrage de Sen par les capabilités est l'aboutissement moderne d'une filiation plus longue de l'économie du développement, qui va de Lewis à l'école des besoins essentiels. Le chapitre « La filiation de l'économie du développement » d'Histoire de la pensée économique, de la croissance aux capabilités, porte ce fil.
Il existe donc un argument en faveur de la redistribution même sur le terrain froid de l'efficience. Mais dès qu'on tente de redistribuer, on se heurte à un problème : comment prendre aux riches sans tuer la poule aux œufs d'or ?
L'arbitrage entre efficience et équité
« L'art de l'imposition consiste à plumer l'oie pour obtenir le plus possible de plumes avec le moins possible de cris. »
— maxime longtemps attribuée à Jean-Baptiste Colbert, sans attestation avant les années 1880, v. 1665
Le problème de la fiscalité optimale, formulé il y a 350 ans.
Colbert était le ministre des Finances de Louis XIV. Il lui fallait financer les guerres et les palais du Roi-Soleil sans provoquer de révoltes. La théorie moderne de la fiscalité optimale formalise exactement le même problème, avec des équations là où Colbert avait de l'instinct.
Le problème d'information. Si l'État pouvait observer l'aptitude innée de chacun (sa productivité, son talent, son potentiel), il pourrait lever des impôts forfaitaires sur l'aptitude. Les personnes très aptes paieraient davantage, les moins aptes recevraient des transferts, et il n'y aurait aucune distorsion puisque l'impôt ne dépendrait d'aucun choix. C'est le rêve du second théorème du bien-être. Mais l'aptitude est une information privée. L'État ne peut observer que le revenu, qui dépend à la fois de l'aptitude et de l'effort. Et l'effort réagit aux incitations. Taxez trop lourdement le revenu, et les personnes très aptes travaillent moins, gagnent moins et rapportent moins de recettes fiscales. L'oie crie.
Le cadre de Mirrlees. James Mirrlees (1971) a mis ce problème en équations. L'impôt optimal sur le revenu met en balance le désir social de redistribution et le coût incitatif du découragement de l'effort. Pour le haut de la distribution des revenus, le taux marginal d'imposition optimal est :
où $a$ est le paramètre de Pareto de la distribution des revenus (environ 1,5 pour les États-Unis) et $e$ l'élasticité du revenu imposable. Si $e \approx 0.25$, alors $\tau^* \approx \frac{1}{1 + 1.5 \times 0.25} = \frac{1}{1.375} \approx 73\%$.
Le taux supérieur optimal dépend de deux choses : la vitesse à laquelle les revenus des riches se raréfient à mesure qu'on monte (la queue de Pareto), et l'ampleur avec laquelle ils modifient leur comportement quand les taux augmentent (l'élasticité). Si la distribution des revenus a une queue épaisse (beaucoup de très hauts revenus) et que les comportements changent peu, on peut imposer lourdement. Diamond et Saez (2011) ont fait le calcul et obtenu 50 à 70 %. Le taux supérieur actuel des États-Unis, 37 %, est nettement en dessous.
L'intuition de Laffer. Quand les impôts sont très élevés, une hausse supplémentaire peut réduire les recettes totales, parce que les gens travaillent moins, se tournent vers des formes de rémunération non imposées ou déménagent. L'élasticité $e$ mesure l'ampleur de cette réaction. Ce sont les estimations empiriques ($e \approx 0.25$, surtout de l'évitement fiscal) qui font descendre l'optimum de Diamond et Saez de 100 % à la fourchette de 50–70 %.
Le défi de Piketty : $r > g$. Thomas Piketty a soutenu que le cadre de la fiscalité optimale manque l'essentiel. Si le taux de rendement du capital ($r$) dépasse durablement le taux de croissance ($g$), le patrimoine se concentre automatiquement avec le temps, comme un trait structurel du capitalisme.
Si le taux d'épargne sur le patrimoine $(r - c)$ dépasse $g$, le rapport entre patrimoine et revenu augmente sans limite. Piketty soutient que c'est la trajectoire par défaut du capitalisme en l'absence de guerres, d'hyperinflation ou d'intervention politique délibérée.
Si vos placements croissent de 5 % par an et l'économie de 2 %, la part de votre patrimoine dans le gâteau total augmente chaque année. Ne faites rien, et le patrimoine dynastique s'accumule automatiquement, par la seule arithmétique.
« Un impôt sur la fortune est-il applicable ? »
Saez et Zucman ont proposé un impôt annuel de 2 % sur le patrimoine au-delà de 50 millions de dollars. Warren en a fait la pièce maîtresse de sa campagne. L'économie dit que c'est faisable. La politique dit que c'est un champ de mines. L'histoire dit que l'Europe a déjà essayé et y a presque partout renoncé.
L'arbitrage entre efficience et équité est-il une contrainte rigide ?
« Le système fiscal demande aujourd'hui moins à ceux qui sont tout en haut qu'à n'importe quel moment du siècle dernier. Le taux marginal supérieur optimal de l'impôt sur le revenu, tous impôts compris, se situe entre 50 et 70 pour cent. »
— d'après Emmanuel Saez & Gabriel Zucman, The Triumph of Injustice, 2019
Les travaux de Saez et Zucman ont donné des chiffres solides à la cause progressiste, en estimant qu'en 2018, pour la première fois, les 400 familles les plus riches d'Amérique avaient payé un taux effectif d'imposition inférieur à celui de la classe ouvrière. Leur proposition d'impôt sur la fortune, reprise par la campagne d'Elizabeth Warren, a déplacé la fenêtre d'Overton. Qu'un impôt sur la fortune soit adopté ou non, le travail empirique sur qui paie quoi a durablement changé le débat.
« L'impôt sur la fortune semble séduisant jusqu'à ce qu'on essaie de l'appliquer. Les pays européens qui l'ont essayé ont constaté qu'il rapportait moins que promis, créait d'énormes coûts de mise en conformité et provoquait une fuite des capitaux. Il existe de meilleurs moyens de taxer les riches. »
— d'après Lawrence Summers & Natasha Sarin, Washington Post, 2019
Summers ne défend pas le statu quo : il veut davantage d'impôts sur les riches. Son objection porte sur l'instrument précis. Il soutient que réformer l'imposition des plus-values, supprimer la réévaluation de la base d'imposition au décès et renforcer les droits de succession rapporterait davantage, avec moins de distorsions, qu'un impôt sur la fortune distinct. C'est le centre technocratique : d'accord sur le but, en désaccord sur l'outil. L'ironie est que les systèmes politiques incapables d'adopter un impôt sur la fortune sont peut-être tout aussi incapables d'adopter les « meilleures » solutions de rechange.
Où cela nous mène
La théorie de la fiscalité optimale dit que les taux supérieurs actuels, dans la plupart des pays développés, sont inférieurs au niveau qui maximise les recettes. Il y a une marge substantielle pour davantage de redistribution à un coût d'efficience modeste. L'arbitrage entre efficience et équité est réel, mais sa pente est douce dans la zone pertinente. Le problème de Colbert a une réponse quantitative. La question est de savoir si le système politique s'en servira. Le creusement de la répartition à l'intérieur des pays après 1980, le dossier empirique auquel répond la littérature sur la fiscalité optimale, se trouve dans le chapitre « Mondialisation, financiarisation et Grande Modération (1990–2008) » d'Histoire économique. Les abrogations européennes de l'impôt sur la fortune évoquées dans l'avis ci-dessus s'inscrivent dans le long sillage de « La stagflation et le tournant néolibéral (1971–1990) », chapitre d'Histoire économique. L'appareil de Mirrlees est le visage politique d'une filiation consacrée à l'imposition sous information cachée. Le chapitre « L'économie de l'information et la révolution de la théorie des jeux » d'Histoire de la pensée économique retrace le tournant de l'information asymétrique qui fait de tout le problème de la fiscalité optimale un problème de filtrage. Le $r > g$ de Piketty appartient au programme empirique sur la répartition d'après 2008, couvert dans le chapitre « La nouvelle synthèse et le pluralisme moderne (1990 à nos jours) » d'Histoire de la pensée économique. Le fondement, en théorie de l'évaluation des actifs, de la manière dont $r$ se comporte se trouve dans le chapitre « Bases de la finance » d'Économie.
La théorie dit que des impôts plus élevés sont faisables. « Faisable » et « effectivement en cours » sont deux choses différentes. L'étape suivante montre pourquoi : une enquête virale sur qui paie vraiment, et sur la manière dont le système a été construit pour que ce ne soient pas les gens du sommet.
Qui paie vraiment
Vox décortique la manière dont les ultrariches utilisent la stratégie « acheter, emprunter, mourir » pour échapper légalement à l'impôt, et pourquoi le système a été conçu ainsi.
Les révélations fiscales de ProPublica en 2021 n'ont mis au jour rien d'illégal, et c'est la légalité même qui les rendait accablantes. Jeff Bezos a déclaré un revenu imposable négatif en 2011 et n'a payé aucun impôt fédéral sur le revenu. Le taux d'imposition réel d'Elon Musk (impôts payés rapportés à la croissance de son patrimoine) a été de 3,27 % de 2014 à 2018. Le système a fonctionné exactement comme prévu.
L'analyse standard de l'incidence fiscale (l'outil de l'étape 1) vous dit qui supporte la charge économique d'un impôt. La part d'un impôt unitaire supportée par le consommateur est :
C'est un résultat positif et net. Mais il analyse des impôts qui existent. L'enquête de ProPublica porte sur des impôts qui n'existent pas, l'écart entre les taux légaux et les taux effectifs que créent les stratégies d'évitement légales.
Les manuels d'économie vous apprennent qui supporte la charge d'un impôt. L'enquête de ProPublica porte sur la charge des impôts qui ne sont pas levés. Les milliardaires font croître leur patrimoine par des plus-values latentes, empruntent en gageant ce patrimoine pour financer leur consommation, et meurent en laissant une base d'imposition réévaluée qui efface la plus-value. Résultat : un taux supérieur de 37 % qui, en pratique, prélève un taux à un seul chiffre.
La stratégie « acheter, emprunter, mourir ». Le mécanisme est simple. Première étape : détenir des actifs qui s'apprécient (actions, immobilier, œuvres d'art). Ne pas les vendre, puisque les plus-values latentes ne sont pas imposées. Deuxième étape : emprunter en gageant ces actifs pour financer son train de vie. Le produit d'un emprunt n'est pas un revenu, donc pas d'impôt. Troisième étape : mourir. Selon le droit américain actuel, vos héritiers reçoivent les actifs à leur valeur du moment (la réévaluation de la base d'imposition, ou stepped-up basis), ce qui efface toutes les plus-values latentes. L'impôt sur les plus-values dû : zéro. C'est légal, courant chez les ultrariches, et sans doute la plus grosse niche du code fiscal américain.
L'économie politique de la conception fiscale. Pourquoi cette niche existe-t-elle ? Parce que ceux qui en profitent ont une influence démesurée sur les règles. Le cadre de Mirrlees suppose un planificateur bienveillant qui optimise le code fiscal. Les codes fiscaux réels sont la sédimentation de décennies de lobbying, d'exemptions et de compromis qui ne servent aucun objectif d'efficience ni d'équité. La contrainte active qui pèse sur la redistribution est peut-être l'élasticité de l'influence politique.
« Les 25 Américains les plus riches ont payé un taux d'imposition réel de seulement 3,4 % de 2014 à 2018, alors que leur patrimoine net cumulé a augmenté de 401 milliards de dollars. »
— d'après l'enquête de ProPublica The Secret IRS Files, 2021
« Pourquoi les milliardaires ne paient-ils pas d'impôt sur le revenu ? »
ProPublica a montré que les 25 Américains les plus riches ont payé un « taux d'imposition réel » de 3,4 %. Le système n'est pas cassé, il a été construit ainsi. Un impôt sur la fortune peut-il y remédier, ou existe-t-il un meilleur outil ?
Jusqu'où les impôts devraient-ils monter ?
« Selon Forbes, la fortune de ces 25 personnes a augmenté au total de 401 milliards de dollars de 2014 à 2018. Elles ont payé au total 13,6 milliards de dollars d'impôts fédéraux sur le revenu au cours de ces cinq années, selon les données de l'IRS. C'est une somme vertigineuse, mais elle correspond à un taux d'imposition réel de seulement 3,4 %. »
— Jesse Eisinger, Jeff Ernsthausen & Paul Kiel, « The Secret IRS Files », ProPublica, juin 2021
ProPublica a obtenu un ensemble sans précédent de déclarations fiscales réelles de l'IRS et a fait la comparaison qu'aucune déclaration isolée ne permet : l'impôt fédéral sur le revenu payé, divisé par la croissance du patrimoine. La méthode n'est pas standard (l'impôt sur le revenu n'a jamais été conçu pour taxer l'appréciation latente), mais c'est précisément le propos. Le patrimoine du sommet a crû de 401 milliards de dollars, alors que le revenu effectivement imposé n'en représentait qu'une petite fraction. L'enquête établit aussi qu'en 2007 Jeff Bezos, déjà multimilliardaire, n'a payé aucun impôt fédéral sur le revenu, et qu'en 2011 il a déclaré un revenu imposable négatif. Les ultrariches vivent dans un autre univers fiscal que tout le monde, en toute légalité. La politique de la répartition d'après 2008, à laquelle appartient cette enquête, se trouve dans le chapitre « La crise de 2008 et ses suites » d'Histoire économique. L'après-guerre, quand le taux marginal supérieur dépassait 90 %, le contrefactuel auquel les chiffres de ProPublica sont implicitement comparés, se trouve dans le chapitre « L'âge d'or de l'après-guerre et la décolonisation (1945–1971) » d'Histoire économique.
« Les évolutions technologiques ont permis à un petit nombre d'individus très instruits et exceptionnellement talentueux d'obtenir des revenus de superstars, d'une manière qui n'était pas possible il y a une génération. »
— N. Gregory Mankiw, « Defending the One Percent », Journal of Economic Perspectives 27(3), 2013
La thèse de Mankiw, la même citation qui ancrait la position opposée à l'étape 1, appliquée ici à une autre question, fait de l'enquête de ProPublica une erreur de catégorie. Le patrimoine des plus hauts revenus a crû parce que la valeur de ce qu'ils ont construit a crû (les effets d'échelle de l'économie des superstars sur un marché mondial). L'impôt sur le revenu n'a jamais prétendu taxer l'appréciation latente, dans aucun pays. Et le 1 % supérieur paie déjà environ 40 % de l'ensemble de l'impôt fédéral sur le revenu. Dans la lecture de Mankiw, le dénominateur du « taux d'imposition réel » (la croissance du patrimoine) fait tout le travail rhétorique et n'a aucun rapport avec une quelconque assiette fiscale que les États-Unis aient jamais administrée. L'argument technique est sérieux. Taxer les plus-values latentes suppose d'évaluer chaque année des actifs illiquides et soulève des questions constitutionnelles (le seizième amendement a autorisé l'imposition des « revenus », et l'arrêt Eisner v. Macomber de 1920 a jugé que l'appréciation latente n'est pas un revenu), et les quelques pays européens qui ont essayé l'impôt sur la fortune l'ont pour la plupart abrogé. Mais l'argument technique esquive l'argument structurel : un système dont le taux légal supérieur est de 37 % mais dont le taux effectif pour les plus riches tient en un seul chiffre n'a de progressivité que sur le papier, et « nous n'avons jamais taxé cette catégorie » est un fait historique sur le code fiscal, pas un argument pour ne pas le faire.
Où cela nous mène
L'écart entre taux légaux et taux effectifs pour les ultrariches est l'expression pratique du problème de conception de mécanismes. L'État ne peut pas taxer l'aptitude, alors il taxe le revenu. Quand les plus riches peuvent choisir de ne pas réaliser de revenu, le système fiscal s'effondre. Les calculs de Mirrlees recommandent des taux bien supérieurs à ceux qui figurent réellement dans la loi, et c'est la politique qui les maintient là. ProPublica a fait passer le débat de la théorie à une réalité viscérale. Le système produit, à dessein, des résultats qu'aucune fonction de bien-être n'approuverait. Le programme empirique sur la répartition de Piketty, Saez et Zucman, qui a produit ces chiffres, est le volet consacré aux inégalités du chapitre « La nouvelle synthèse et le pluralisme moderne (1990 à nos jours) » d'Histoire de la pensée économique.
Les étapes 1 à 4 ont porté sur l'inégalité à l'intérieur des pays, sur qui obtient quoi dans les pays riches. Les plus grandes inégalités de la planète se situent entre les pays. L'essentiel du débat sur les écarts entre pays, institutions contre géographie, le bilan de la convergence, les raisons pour lesquelles la croissance chinoise a été le plus grand événement égalisateur de l'histoire moderne, se trouve dans la Grande Question complémentaire Pourquoi certains pays sont-ils riches et d'autres pauvres ?. L'étape suivante retient un point qu'on ne peut atteindre sans franchir cette frontière : à l'échelle mondiale, la boîte à outils change, et le levier que le débat sur le développement sous-estime systématiquement se révèle être la migration.
L'inégalité mondiale
« Donnez simplement de l'argent aux gens. Il se trouve qu'ils le dépensent bien. »
— Le principe de fonctionnement de GiveDirectly, fondé en 2009
Le programme de lutte contre la pauvreté le plus simple, et les faits disent qu'il fonctionne.
Prenons du recul par rapport au débat interne aux pays. Le coefficient de Gini des États-Unis est d'environ 0,39. Pour le monde entier, en traitant chaque habitant de la planète comme membre d'une seule économie, le Gini mondial est d'environ 0,70. Les 10 % les plus riches gagnent plus de la moitié du revenu mondial. L'essentiel de cette inégalité se situe entre les pays. Le lieu de naissance compte davantage que tout ce que l'on fait après.
La pauvreté de la redistribution dans les pays pauvres. Dans un pays dont le revenu par habitant est de 2 000 dollars, il n'y a pas grand-chose à redistribuer. Même l'égalité parfaite laisserait tout le monde pauvre. La Chine a sorti 800 millions de personnes de l'extrême pauvreté entre 1980 et 2020 en agrandissant le gâteau, le plus grand événement égalisateur de l'histoire moderne. Le chapitre « La réforme chinoise et le siècle asiatique (1978–2008) » d'Histoire économique expose la mécanique historique de cette croissance. Pourquoi certains pays sont-ils riches et d'autres pauvres ? porte le débat entre institutions et géographie qui cherche pourquoi la Chine a pu croître aussi vite quand d'autres n'y sont pas parvenus.
Mais la croissance prend des décennies. L'argent liquide agit tout de suite. GiveDirectly, fondé en 2009, a adopté une approche radicale : donner à des personnes pauvres d'Afrique de l'Est des transferts monétaires inconditionnels et observer ce qui se passe. Les résultats des ECR (essais contrôlés randomisés) ont été frappants. Les bénéficiaires ont investi dans des biens durables : toits en tôle, bétail, petites entreprises. Ils n'ont pas gaspillé l'argent en alcool ou en tabac (un mythe tenace que les données ont rejeté), et ils ont connu des gains de revenu durables des années plus tard. Le rapport coût-efficacité soutenait la comparaison avec la plupart des programmes de développement traditionnels, voire les surpassait.
Le coefficient de Gini, dérivé de la courbe de Lorenz :
$$G = 1 - 2\int_0^1 L(x)\,dx$$où $L(x)$ est la part cumulée du revenu détenue par les $x$ % les plus pauvres de la population. Un Gini de 0,25–0,35 (Scandinavie) correspond à une inégalité faible. Un Gini de 0,50–0,65 (Afrique du Sud, Brésil) est extrêmement élevé. Le Gini mondial d'environ 0,70 dépasse tout ce qu'on observe dans un pays isolé.
Le Gini est un nombre compris entre 0 (tout le monde a le même revenu) et 1 (une seule personne a tout). Les pays riches se situent autour de 0,3–0,4. Le monde dans son ensemble est à 0,7, plus inégal que n'importe quel pays pris isolément. Le premier moteur de cette inégalité est l'écart entre les revenus des pays riches et ceux des pays pauvres. Né en Norvège ? Vous êtes riche. Né au Malawi ? Vous ne l'êtes pas. Presque rien d'autre ne compte autant.
Transferts conditionnels contre transferts inconditionnels. L'approche traditionnelle était celle des transferts monétaires conditionnels, qui donnent de l'argent aux familles pauvres si elles maintiennent leurs enfants à l'école et font faire des bilans de santé. Progresa au Mexique et Bolsa Família au Brésil sont les programmes phares, avec de solides preuves de succès issues d'ECR. Mais les transferts inconditionnels de GiveDirectly ont soulevé une question gênante : les conditions comptent-elles vraiment ? Les faits disent de plus en plus que non, ou guère. Les transferts inconditionnels produisent des résultats similaires avec des coûts administratifs moindres et davantage de dignité pour les bénéficiaires. L'appareil de contrôle se révèle résoudre un problème que les pauvres n'ont pas.
Les institutions et le contournement. Pourquoi le résultat des transferts monétaires tient-il même quand l'environnement institutionnel est mauvais ? L'explication institutionnelle d'Acemoglu, Johnson et Robinson (institutions extractives contre inclusives ; le chapitre « La tradition institutionnaliste : de Veblen à Acemoglu » d'Histoire de la pensée économique porte la filiation qui va de Coase à AJR en passant par North, et Pourquoi certains pays sont-ils riches et d'autres pauvres ? mène le débat entre institutions et géographie) traite l'environnement institutionnel comme la cause profonde des écarts de revenu entre pays. Mais « avoir de meilleures institutions » est l'équivalent, pour le développement, de « il suffit d'être plus grand » : juste, mais inutile à toute échelle de temps où se prennent les décisions. Les transferts monétaires sont le contournement. Ils ne réparent pas les institutions, mais ils donnent des résultats aujourd'hui, pendant que les réformes institutionnelles que tout le monde juge nécessaires mettent des décennies à se concrétiser. Le prisme des capabilités, qui redéfinit le « développement » comme l'élargissement de ce que les gens peuvent faire et qui sert de substrat aux arguments des transferts monétaires comme du capital humain, trouve sa filiation dans le chapitre « La filiation de l'économie du développement » d'Histoire de la pensée économique.
« Le moyen le plus efficace d'aider les pauvres du monde est de les laisser se déplacer. L'ouverture des frontières doublerait à peu près le PIB mondial. »
— d'après Michael Clemens, Center for Global Development, 2011
La migration est-elle la vraie réponse à l'inégalité mondiale ?
L'économie du développement s'attache à rendre les pays pauvres plus riches. Mais le moyen le plus rapide d'enrichir une personne pauvre est de la laisser s'installer dans un pays riche. La « prime de lieu » (le gain de salaire que procure le déplacement) écrase toute intervention intérieure envisageable. Clemens estime que l'ouverture des frontières ajouterait 65 000 milliards de dollars au PIB mondial. Aucun programme d'aide n'en approche.
Croissance ou redistribution pour les pauvres du monde ?
« Nos résultats suggèrent que les pauvres ne gaspillent pas les transferts. Ils investissent dans des actifs productifs, le logement et l'alimentation. Le mythe selon lequel on ne peut pas confier de l'argent liquide aux pauvres n'est pas étayé par les données. »
— d'après Johannes Haushofer & Jeremy Shapiro, Quarterly Journal of Economics, 2016
L'ECR de GiveDirectly au Kenya a marqué un tournant pour l'économie du développement. Des transferts inconditionnels de 1 000 dollars à des ménages ruraux pauvres ont produit des hausses significatives des actifs, de la consommation et du bien-être psychologique, avec des effets qui persistaient au-delà de trois ans. L'étude a directement réfuté les hypothèses paternalistes sur la manière dont les pauvres dépensent et a apporté un appui rigoureux à l'intervention la plus simple possible : donner simplement de l'argent aux gens.
« L'inégalité entre pays représente environ les deux tiers de l'inégalité mondiale. La “redistribution” la plus importante, au sens mondial, n'est pas l'impôt mais la convergence : la croissance des pays pauvres plus rapide que celle des pays riches. »
— d'après Branko Milanovic, Global Inequality, 2016
La décomposition de Milanovic a montré que le pays de naissance explique l'essentiel de la variation du revenu mondial. C'est à la fois déprimant (cela suggère que les destinées sont largement déterminées par la géographie) et porteur d'espoir (la croissance de convergence réduit l'inégalité entre pays depuis des décennies). L'essor de la Chine à lui seul a fait davantage pour l'égalité mondiale que toute l'aide au développement réunie. Les transferts monétaires aident des individus, la croissance aide des centaines de millions de personnes. La question est de savoir s'ils sont substituts ou compléments, et Milanovic soutient qu'ils sont compléments.
Le verdict
À l'échelle mondiale, la réponse à « l'inégalité est-elle un problème que la science économique peut résoudre ? » est partielle, et les outils ne sont pas ceux qu'on attendrait. Pourquoi certains pays sont-ils riches et d'autres pauvres ? est l'endroit où cet argument est développé en entier. Deux points plus étroits tiennent à l'échelle mondiale : les faits sur les transferts monétaires inconditionnels à l'intérieur des pays pauvres, et l'argument individuel en faveur de la migration. L'appareil paternaliste des conditions, du contrôle et de la conception des programmes compte moins que le fait d'acheminer des ressources aux gens rapidement et à grande échelle. Le modèle GiveDirectly a relevé la barre que tout autre programme doit désormais franchir. La dynamique mondiale de la répartition après 2008, y compris le ralentissement de la convergence entre pays après la crise financière mondiale, se trouve dans le chapitre « La crise de 2008 et ses suites » d'Histoire économique.
Où cela nous mène
Nous sommes partis d'une vidéo virale montrant que les Américains ne savent même pas deviner à quel point leur pays est inégal. Cinq étapes plus tard :
- Le cadre de l'efficience est muet sur l'équité (étape 1). Le surplus total mesure la taille du gâteau. Il ne dit rien de qui reçoit les parts. Les fonctions de bien-être social vous donnent le vocabulaire pour exprimer des préférences distributives, mais la science économique ne choisira pas vos valeurs à votre place. L'écart que révèle la vidéo est réel, et la boîte à outils qui domine l'analyse des politiques publiques a été construite pour l'ignorer.
- Une partie de la redistribution améliore l'économie (étape 2). Les externalités de la pauvreté, les contraintes de crédit et le sous-investissement en capital humain font que l'économie laisse de la valeur inexploitée. L'éducation, la santé et les filets de sécurité de base passent le test de l'efficience à eux seuls, avant qu'on invoque le moindre argument d'équité. Ce type de redistribution est la correction d'une défaillance de marché habillée en morale.
- La théorie de la fiscalité optimale dit que les taux devraient être plus élevés (étape 3). Le cadre de Mirrlees, les estimations de Diamond et Saez et le $r > g$ de Piketty vont tous dans le même sens : les taux supérieurs actuels sont inférieurs au niveau qui maximise les recettes. L'arbitrage entre efficience et équité est réel, mais sa pente est douce. Il y a une marge substantielle pour davantage de redistribution à un coût modeste.
- Le système est conçu pour sous-imposer les plus riches (étape 4). ProPublica a montré que le taux effectif d'imposition des ultrariches tient en un seul chiffre. « Acheter, emprunter, mourir » est légal, courant, et découle d'une conception délibérée de la politique fiscale, façonnée par ceux-là mêmes qui en profitent. Ce qui freine la redistribution, ce n'est pas l'élasticité comportementale qui inquiète les manuels, c'est la force politique de ceux qui paieraient l'impôt.
- À l'échelle mondiale, la boîte à outils change, et la migration est le levier sous-estimé (étape 5). L'inégalité entre pays écrase l'inégalité à l'intérieur des pays. La croissance est le principal moteur de la convergence, et l'essentiel de cet argument se trouve dans Pourquoi certains pays sont-ils riches et d'autres pauvres ? Les thèses soutenues ici à l'échelle mondiale sont plus étroites : à l'intérieur des pays pauvres, les ECR disent que les transferts monétaires inconditionnels fonctionnent, et à l'échelle individuelle, le plus puissant levier pour combler les écarts de revenu mondiaux est la migration, le levier dont la politique refuse de parler.
L'inégalité est-elle un problème que la science économique peut résoudre ? Pas entièrement. Le degré d'égalité à exiger est un choix moral et politique, et aucun modèle ne le fera à votre place. Ce que les modèles peuvent vous dire, c'est le coût d'une égalité accrue, les outils qui minimisent ce coût, les limites de ce que tout outil peut accomplir, et les paramètres précis qui déterminent si une politique donnée vaut la peine. L'arbitrage est réel. Il est aussi plus doux que ne voudraient vous le faire croire ses défenseurs les plus bruyants, d'un bord comme de l'autre. Et là où toute l'entreprise ne cesse de se briser, c'est sur une politique qui refuse de mettre en œuvre ce que les modèles recommandent déjà. La contre-accusation de Marx formulée à l'étape 1, selon laquelle l'appareil qui mène cette analyse fait lui-même partie de la politique de la répartition à l'égard de laquelle il se dit neutre, n'est toujours pas levée au terme de cinq étapes, absorbée comme un cadre à l'intérieur duquel la boîte à outils doit opérer. Cette filiation de la répartition se trouve dans Qui obtient quoi, et qu'est devenue la théorie qui a tenté d'y répondre ?.