China und die Sowjetunion: der Weg der Planung und der Weg der Reform
Zwei Länder begannen als zentral geplante sozialistische Volkswirtschaften. Das eine brach zusammen. Das andere wurde zur zweitgrößten Volkswirtschaft der Welt. Wie viel davon war die Reformstrategie, und wie viel das Blatt, das jedes der beiden zu Beginn in der Hand hielt?
Die Ausgangslage
Zwei Länder begannen an ungefähr demselben Punkt: eine Planwirtschaft, ein Einparteienstaat, das Versprechen, der Plan werde mehr produzieren als der Markt. Ein halbes Jahrhundert später gleicht die eine Kurve einem Hockeyschläger und die andere einem Absturz. Reflexartig schreibt man das der Reformstrategie zu, schrittweise in Peking, als Big Bang in Moskau. Doch schon bevor eine der beiden Regierungen eine Strategie wählte, waren die beiden Ausgangslagen nie dieselben.
Um zu sehen, warum, braucht man einen Gedanken aus der Entwicklungsökonomik: das duale Lewis-Modell. Eine Volkswirtschaft mit einem großen, wenig produktiven Agrarsektor verfügt über eine Reserve an überschüssiger Arbeit, also über Menschen, deren Abwanderung vom Hof fast keinen Produktionsausfall kostet. Verlagert man sie in die produktivere Industrie, wächst die gesamte Volkswirtschaft schnell und beinahe umsonst, bis die Reserve am „Lewis-Wendepunkt“ versiegt. China stand 1978 am Anfang dieses Übergangs: Vier von fünf Menschen lebten noch auf dem Land. Die Sowjetunion hatte ihn 1985 bereits hinter sich. Zwangskollektivierung und forcierte Industrialisierung hatten die Dörfer bis zur Jahrhundertmitte geleert. Die Wachstumsarithmetik folgt aus der Struktur. Eine Volkswirtschaft mit reichlich Arbeitskräften kann durch Reallokation wachsen, das billige Wachstum, das kaum Politik erfordert. Eine kapitalintensive, überindustrialisierte Volkswirtschaft hat diese Dividende bereits ausgegeben und muss auf dem harten Weg wachsen, über eine Produktivität, die sie nicht hat.
Der historische Befund zu beiden Seiten bildet den Kern von Wirtschaftsgeschichte, Kap. 15 (Kommunistische Volkswirtschaften): der sowjetische Aufbau vom ersten Fünfjahresplan bis in die überindustrialisierten 1980er Jahre und das agrarische China, das die Reform 1978 vorfand. Die Lewis-Tradition selbst wird von ihrer strukturalistischen Gründung an in Ideengeschichte, Kap. 16 §16.1 (Lewis und die strukturalistische Gründung) behandelt.
Zwei Strukturen, jede nach ihren eigenen Maßstäben
„Chinas Reformen waren zu einem großen Teil wegen der Struktur erfolgreich, die die chinesische Volkswirtschaft zu Beginn hatte: eine überwiegend ländliche Wirtschaft mit niedrigem Einkommen und einem riesigen Reservoir unterbeschäftigter Arbeitskräfte in der Landwirtschaft.“
— sinngemäß nach Jeffrey Sachs & Wing Thye Woo, „Understanding China’s Economic Performance“, 1997
Die strukturelle Lesart führt Chinas Erfolg auf das Blatt zurück, mit dem es ins Spiel ging, und das Argument ist stark. China besaß 1978, was Gerschenkron die Vorteile der Rückständigkeit genannt hätte: eine Reserve überschüssiger Arbeit, in die hinein sich industrialisieren ließ, einen im Verhältnis zur Gesamtwirtschaft kleinen staatlichen Industriesektor und eine Planungsbürokratie, die die Kulturrevolution ausgehöhlt hatte. Schnelle, breite, sichtbare Gewinne lagen auf der Straße und mussten nur aufgehoben werden. Holt man die Bauern von den Kollektivfarmen und lässt sie Getreide für sich selbst anbauen, springt die Produktion nach oben, ohne dass irgendjemand eine einzige neue Fabrik baut. Keine Politik hat diese Gelegenheit hergestellt. Die Struktur hat sie geliefert. So gelesen ist die gängige Lehre, der Gradualismus schlage die Schocktherapie, zum Teil eine Täuschung der Zuschreibung: China wuchs, weil es dort stand, wo es stand, und das Verdienst bekam die Strategie.
„Die sowjetische Wirtschaft war nicht immer ein Fehlschlag. In den 1930er, 1950er und 1960er Jahren gelang mit geplanten Investitionen in die Schwerindustrie eine der raschesten strukturellen Umgestaltungen, die die Welt je gesehen hat.“
— sinngemäß nach Robert C. Allen, Farm to Factory, 2003
Die Lesart „Die UdSSR war ein hoffnungsloser Fall“ liegt hier falsch. Allens Rekonstruktion zeigt die sowjetische Planung als abgeschlossenen Erfolg, der am Ende seines Weges angekommen war. Die forcierte Industrialisierung machte aus einem Bauernreich eine Supermacht, gewann einen Weltkrieg, brachte den ersten Satelliten in die Umlaufbahn und lieferte bis in die 1960er Jahre ein Wachstum, mit dem sich eine Großmacht sehen lassen konnte. Die Verlangsamung war die Erschöpfung des extensiven Wachstums: Es gab keine Bauern mehr, die man in die Industrie holen, und kein brachliegendes Land mehr, das man pflügen konnte. 1985 hatte die Sowjetunion den Übergang, den China gerade beginnen wollte, bereits vollzogen, und genau deshalb stand das billige Wachstum durch Reallokation nicht mehr zur Verfügung. Die sowjetische Struktur war ein schweres Erbe, eine Volkswirtschaft, die ihre Dividende schon ausgegeben hatte. Welche Reform sie auch versuchte, sie begann von einer schlechteren Position aus als China, noch bevor eine einzige Entscheidung gefallen war.
Was sich zeigt, wenn man die Strategie beiseitelässt
Lässt man die Strategien beiseite, sagen die beiden Strukturen allein unterschiedliche gangbare Wege voraus. Eine Volkswirtschaft mit reichlich Arbeitskräften am Anfang ihres Lewis-Übergangs hat eine Wachstumsdividende zu ernten und mit der Landwirtschaft einen Ort, an dem sich schnelle, breite Erfolge erzielen lassen. Eine reife, überindustrialisierte Volkswirtschaft hat beides nicht. Noch bevor eines der beiden Länder eine Reform wählt, macht Chinas Struktur eine schrittweise, wachstumsschaffende Reform möglich, während die sowjetische Struktur jede Reform zu einem zähen Ringen mit einer verschanzten Schwerindustrie macht. Die strukturelle Lesart hat recht, dass das zählt. Sie schießt aber über das Ziel hinaus, wenn sie behauptet, die Struktur habe alles entschieden: China musste sich immer noch entscheiden, die Landwirtschaft zuerst freizugeben, und eine ungeschicktere Regierung hätte die Dividende verspielen können. Die Struktur legte den Schwierigkeitsgrad fest. Die Strategie musste das Blatt trotzdem noch spielen. China hatte das leichtere Blatt bekommen. Ob es auch besser gespielt hat, ist die nächste Frage.
Die beiden Länder kamen mit entgegengesetzten Auffassungen darüber an den Reformtisch, wie schnell sie sich verändern sollten. China wollte nach den Steinen tasten, Russland wollte springen. Um zu beurteilen, ob der Sprung leichtsinnig oder erzwungen war, müssen wir die stärkste Version beider Strategien auf den Tisch legen, und zwar zuerst die weniger beliebte.
Gradualismus gegen Schocktherapie
„Man kann einen Abgrund nicht mit zwei Sprüngen überqueren. Zwischen zentraler Planung und Marktwirtschaft gab es keine Zwischenlösung. Eine Gesellschaft kann die Grundlogik ihres Wirtschaftssystems nur durch ein umfassendes und rasches Reformprogramm ändern.“
— sinngemäß nach Jeffrey Sachs, Poland’s Jump to the Market Economy, 1993
Die Sympathie gehört dem Gradualismus. China hat schließlich gewonnen. Also beginnen wir mit dem Architekten der Schocktherapie in seiner ganzen Überzeugung. Sachs sagt nicht, schnell sei angenehmer als langsam. Er sagt, eine halb reformierte Volkswirtschaft sei eine Falle, und der einzige Ausweg sei der Sprung. Die Frage ist, ob er sich irrte oder ob China und Russland an den gegenüberliegenden Rändern zweier sehr verschiedener Abgründe standen.
Unter der Debatte liegt ein einziges Problem. Eine Planwirtschaft muss die Institutionen, auf denen ein Markt läuft, mehr oder weniger von Grund auf aufbauen: freie Preise, durchsetzbare Eigentumsrechte, Vertragsrecht, ein Finanzsystem. Die strategische Frage betrifft Reihenfolge und Tempo. Baut man sie der Reihe nach über Jahre auf (Gradualismus) oder alle auf einmal (Big Bang)? Gibt man in einer Volkswirtschaft aus Monopolanbietern, in die kein Wettbewerber eintreten kann, alle Preise gleichzeitig frei, entsteht keine sofortige effiziente Allokation, sondern Inflation und ein Zusammenbruch des Angebots, denn das Preissignal wirkt erst, wenn die Institutionen um es herum existieren. Das ist die Kernsorge der Gradualisten. Die Befürworter des Big Bang nehmen sie als Preis hin, der sich lohnt, um etwas Schlimmerem zu entkommen.
Die Chronologie der Reformära auf beiden Seiten, von der sowjetischen Perestroika 1985–91 bis zu den chinesischen Reformwellen ab 1978, steht in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 15 §15.7 (Die Ära der Stagnation und der Zusammenbruch). Die chinesische Reform in der Tiefe, von Dengs Öffnung der Landwirtschaft an, behandelt Wirtschaftsgeschichte, Kap. 17 §17.1 (Dengs Öffnung und die Agrarrevolution). Darunter liegt die ältere Frage, ob eine Planwirtschaft überhaupt Preise berechnen und sich deshalb von innen heraus reformieren kann. Das ist die Debatte um die sozialistische Wirtschaftsrechnung, deren Denklinie von Mises und Hayek über Lange und Lerner in Ideengeschichte, Kap. 6 §6.3 (Mises und das Wirtschaftsrechnungsproblem) steht.
Jede Strategie mit eigener Stimme
„China hat den Plan weniger abgebaut, als dass es aus ihm herausgewachsen ist. Die Planwirtschaft wurde in absoluten Größen ungefähr konstant gehalten, während um sie herum eine Marktwirtschaft heranwuchs.“
— sinngemäß nach Barry Naughton, Growing Out of the Plan, 1995
Naughtons Darstellung ist der Gradualismus in seiner stärksten Form. China hat den Plan nie eingerissen. Es fror den geplanten Kern ein, garantierte die alten Produktionsquoten und die alten Lieferbeziehungen und ließ an seinem Rand eine Marktwirtschaft heranwachsen. Die Landwirtschaft kam zuerst, weil das Haushaltsverantwortungssystem schnelle, sichtbare Gewinne brachte und eine Massenbasis für alles Folgende schuf. Industrie, dann Preise, dann Finanzen folgten erst, als die Institutionen gebaut waren, die jede dieser Etappen tragen konnten. Die Reihenfolge war improvisiert, gehorchte aber einer Disziplin: Die Reform durfte nie Verlierer hervorbringen, die stark genug waren, sie rückgängig zu machen. Jede Etappe erkaufte den politischen Spielraum für die nächste. Das war eine Strategie, um eine Reform lange genug am Leben zu halten, bis sie abgeschlossen war.
„Eine teilweise reformierte Volkswirtschaft kann schlechter sein als eine vollständig geplante und als eine reine Marktwirtschaft: Die halbe Maßnahme erzeugt Renten, die eine neue Klasse von Insidern abschöpft und dann mit aller Kraft verteidigt.“
— sinngemäß nach Kevin Murphy, Andrei Shleifer & Robert Vishny, „The Transition to a Market Economy: Pitfalls of Partial Reform“, QJE, 1992
Das Argument für den Big Bang ist die Falle der Teilreform: Eine halb reformierte Volkswirtschaft erzeugt Arbitragerenten zwischen ihrem kontrollierten und ihrem freien Segment, und die Insider, die diese Renten abschöpfen, werden zur mächtigsten Kraft gegen den Abschluss der Reform. So gelesen ist der Gradualismus kein sanfter Weg zum Markt, sondern eine stabile Falle, in der genau die Oligarchen heranwachsen, die sie dann festschreiben. Dazu kommt die Unumkehrbarkeit. Man muss alles auf einmal tun, bevor sich die alte Nomenklatura organisieren kann, um es rückgängig zu machen. Und dazu kommt die Beschränkung, der Russland tatsächlich gegenüberstand und China nicht: 1991 zerfielen der sowjetische Staat und sein Planungsapparat vor aller Augen. Es gab keinen stabilen geplanten Kern, aus dem man „herauswachsen“ konnte, weil der Plan selbst versagte. Naughtons Voraussetzung, ein funktionierender Plan, den man einfrieren und hinter sich lassen kann, war genau das, was Russland fehlte. Die Schocktherapie war die Antwort von Reformern auf ein anderes und schlimmeres Problem.
„Polen tat im Wesentlichen, was das Lehrbuch vorschrieb, und nach einem scharfen anfänglichen Einbruch erholte sich die Produktion schneller und stärker als in fast jeder anderen Transformationsvolkswirtschaft.“
— zum Balcerowicz-Plan, siehe das Länderdiagramm POL auf der BIP-Karte
Ein Land verbaut den bequemen Schluss „Schocktherapie = russisches Desaster“. Polen, der ursprüngliche Fall von Sachs mit dem Balcerowicz-Plan von 1990, ist der kanonische Erfolg der Schocktherapie. Es gab die Preise frei und stabilisierte schnell, nahm einen scharfen Produktionseinbruch hin und erholte sich dann schneller und stärker, als es Russland je gelang, während sich seine Institutionen festigten. Polen ist ein Datenpunkt, an dem die eigentliche Variable schärfer hervortritt. Dieselbe Big-Bang-Strategie brachte in Warschau eine stabilisierte Marktwirtschaft hervor und in Moskau einen Beutezug um das Staatsvermögen. Den Unterschied machte, was der jeweilige Staat durchsetzen konnte, während der Schock verabreicht wurde.
Strategie oder Rezept?
Chinas Strategie war gut, und die gradualistische Darstellung hat recht, dass die zweigleisige Reihenfolge einen Produktionseinbruch vermied. Aber die Strategie stand China zum Teil deshalb zur Verfügung, weil seine Struktur und sein intakter Staat ihm einen stabilen geplanten Kern gaben, aus dem es herauswachsen konnte. Russlands Schocktherapie war eine vertretbare Antwort auf die Falle der Teilreform und auf einen Staat, der sich bereits auflöste. Die gradualistische Kritik, sie habe einen vermeidbaren Produktionseinbruch und die Vereinnahmung durch Oligarchen hervorgebracht, hat echtes Gewicht, doch der Satz „Russland hätte einfach tun sollen, was China tat“ verwechselt eine Strategie mit einem Rezept. Die Voraussetzung des chinesischen Gradualismus, ein handlungsfähiger Staat und ein stabiler Plan, den man auslaufen lassen kann, war genau das, was Russland nicht hatte, und Polen zeigt, dass dieselbe Strategie funktioniert, wo diese Voraussetzung gegeben ist. Die vielzitierte Debatte hat also Substanz, doch die Wahl zwischen Gradualismus und Schocktherapie hängt an etwas Vorgelagertem, das die Rahmung als Tempofrage nie benennt. Was das ist, zeigt ein Blick darauf, was am Morgen nach der Reform mit Preisen und Fabriken geschah.
Beide Seiten wollten dasselbe Ziel: einen funktionierenden Markt, der sich räumt. Der eine Weg kam ohne Zusammenbruch dorthin, der andere löste einen aus. Der Unterschied steckt im Mechanismus. Zeit für einen Blick auf das Stahlwerk, das zur selben Zeit zu zwei Preisen verkaufte, und auf die Fabriken, die Russland seinen Insidern übergab.
Der Mechanismus
In den 1980er Jahren verkaufte ein und dasselbe chinesische Stahlwerk eine Tonne Stahl zu einem Preis, um seine Planquote zu erfüllen, und jede Tonne, die es über die Quote hinaus erzeugte, zum Drei- bis Vierfachen dieses Preises. Zwei Preise, eine Fabrik, ein Gut, im selben Augenblick.
— das zweigleisige Preissystem
Die erste Reaktion eines Ökonomen lautet, das sei absurd, eine Arbitragegelegenheit, die nur darauf wartet, ausgenutzt zu werden, ein System, das sich nicht halten kann. Es hielt ein Jahrzehnt. Um zu verstehen, warum Chinas Mechanismus die Wirtschaft wachsen ließ, während der russische sie Insidern übergab, muss man verstehen, was zwei gleichzeitig laufende Preise bewirken und was die Voucher-Privatisierung stattdessen versuchte.
Zwei Gedanken tragen diesen Schritt. Erstens die Logik des Grenzpreises hinter der Zweigleisigkeit: Man hält die geplanten Mengen und Erlöse fest (sodass kein bestehender Anspruchsinhaber etwas verliert) und lässt das Marktgleis nur am Rand wirken, wo der Preis den Markt räumt. Die Allokation verbessert sich dort, wo es zählt. Die nächste Tonne wird zu einem echten Preis gekauft und verkauft, ohne den Umverteilungsschock, den die gleichzeitige Freigabe aller Preise auslösen würde. Zweitens Kornais weiche Budgetbeschränkung, die Krankheit, die beide Reformen heilen wollten: Ein Staatsbetrieb, der nie scheitern darf, hat keinen Grund zu sparen, und deshalb lautet die Frage immer, was die Budgetbeschränkung härtet. Chinas Gemeinde- und Dorfunternehmen und seine Sonderwirtschaftszonen ließen außerhalb des Staatssektors eine Wirtschaft wachsen, die sich am Markt ausrichtete und einer harten Budgetbeschränkung unterlag. Russlands Voucher-Privatisierung versuchte, die Budgetbeschränkung innerhalb des bestehenden Staatssektors auf einen Schlag zu härten, indem sie das Eigentum übertrug, doch das Eigentum ging an Insider, die weiter Renten abschöpften.
Der Plan lege die Quote $\bar{q}$ zum Planpreis $p_0$ fest, und jede Produktion über $\bar q$ werde zum Marktpreis $p_m$ gehandelt. Jeder bestehende Anspruchsinhaber wird mindestens so gut gestellt wie vor der Reform (das Plangleis ist garantiert), sodass niemand einen Verlust erleidet, der ein Veto lohnen würde. Zugleich wird jede Grenzeinheit zu $p_m$ produziert und alloziert, wobei $p_m$ den Grenzkosten und dem Grenznutzen entspricht. Die Reform ist daher Pareto-verbessernd und anreizkompatibel, mit Effizienzgewinnen am Rand und ohne Verlierer im Kern. Deshalb war die Zweigleisigkeit politisch überlebensfähig, ein einmaliger Preissprung auf nur einem Gleis dagegen nicht.
Man garantiert allen, was sie ohnehin schon zum alten Preis bekamen, und lässt sie alles Zusätzliche zum echten Preis verkaufen. Niemand wird schlechter gestellt, also kämpft niemand dagegen, und weil die zusätzliche Tonne zu einem Preis gehandelt wird, der etwas bedeutet, beginnt die Wirtschaft am Rand, Ressourcen richtig zuzuteilen. Russland versuchte, alles auf einmal in Ordnung zu bringen, und verteilte dazu Eigentumsscheine. Kann der Staat die neuen Eigentümer aber nicht mit echten Konsequenzen konfrontieren, kleben die Scheine nur neue Etiketten auf dieselben weichen Fabriken, die weiter von Renten leben, jetzt unter privatem Namen.
Die Befunde zu beiden Seiten, also der Aufschwung durch zweigleisige Preise, TVE und SWZ auf der einen und das postsowjetische Voucher-Programm auf der anderen, stehen in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 15 §15.8 (Was die Planung konnte und was nicht) und, für den chinesischen Mechanismus in der Tiefe, in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 17 §17.2 (TVE, SWZ und der erste industrielle Take-off). Kornais Diagnose der weichen Budgetbeschränkung ist der Punkt, an dem die österreichische Tradition der Wirtschaftsrechnung ankommt, und der Grund, aus dem sie folgerte, dass ein Plan nicht wirtschaften kann. Diese Denklinie steht in Ideengeschichte, Kap. 6 §6.4 (Hayek und das Wissensproblem).
Zwei Mechanismen, jeder mit seiner Verteidigung
„Der zweigleisige Ansatz erreicht eine effizienzsteigernde Reform, ohne Verlierer zu schaffen. Er ist ein Mechanismus für eine Reform ohne Verlierer, und deshalb war er politisch durchsetzbar, wo eine eingleisige Liberalisierung es nicht war.“
— sinngemäß nach Lawrence Lau, Yingyi Qian & Gérard Roland, „Reform without Losers“, JPE, 2000
Lau, Qian und Roland liefern das stärkste Argument für den chinesischen Mechanismus. Die Zweigleisigkeit ist ein theoretisch sauberer Transformationspfad: Indem sie die Ansprüche aus der Zeit vor der Reform auf dem Plangleis garantiert und nur den Rand auf dem Marktgleis liberalisiert, liefert sie allokative Effizienz und stellt keinen bestehenden Anspruchsinhaber schlechter, weshalb sie politisch überlebte. TVE und SWZ sind die institutionelle Verkörperung derselben Logik: ein Wachstum unter harter Budgetbeschränkung und Marktdisziplin, das die etablierten Kräfte des Staatssektors nie zuerst besiegen musste, weil es neben ihnen heranwuchs. China baute eine Volkswirtschaft, in der der Streit um das Eigentum nicht gewonnen sein musste, bevor das Wachstum beginnen konnte.
„Das zentrale Ziel der Privatisierung war, das Wirtschaftsleben zu entpolitisieren und die Vermögenswerte schnell und unumkehrbar aus den Händen von Politikern und Bürokraten zu holen, selbst um den Preis einer unvollkommenen Erstverteilung.“
— sinngemäß nach Maxim Boycko, Andrei Shleifer & Robert Vishny, Privatizing Russia, 1995
Und das Voucher-Programm war nicht naiv. Bei einem zerfallenden Staat, dem die Kapazität für eine mehrjährige, geordnete Transformation fehlte, lag die Priorität darin, die Vermögenswerte schnell und unumkehrbar aus staatlicher Hand zu holen: die Wirtschaft zu entpolitisieren, bevor die Nomenklatura sie zurückerobern konnte, eine Eigentümerklasse zu schaffen, die ein Interesse am Überleben des Marktes hatte, und eine unvollkommene Erstverteilung hinzunehmen, weil jede private Verteilung die Budgetbeschränkung stärker härtet als fortgesetztes Staatseigentum. Die Falle der Teilreform ließ die geduldige gradualistische Alternative wie ein stabiles Korruptionsgleichgewicht aussehen. Die Reformer wussten, dass die erste Verteilung hässlich ausfallen würde. Sie wetteten darauf, dass hässlich und privat in einem Land, in dem der Staat verschwand, besser war als ordentlich und staatlich. Dass die Wette dort scheiterte, wo der Staat die neuen Eigentumsrechte nicht durchsetzen konnte, ist Sache des Urteils, doch es war eine durchdachte Wette unter brutalen Beschränkungen.
Die sauberste Isolierung im ganzen Vergleich
Hält man das Ziel konstant, also die Budgetbeschränkung zu härten und die Preise zur Markträumung zu bringen, trennen sich die Mechanismen sauber. Die Zweigleisigkeit ließ am Rand eine Wirtschaft mit harter Budgetbeschränkung wachsen, ohne Umverteilungsschock. Die Voucher-Privatisierung versuchte, den bestehenden Sektor auf einen Schlag umzuwandeln, und übergab mangels eines Staates, der die neuen Eigentumsrechte durchsetzen konnte, die Kontrolle an Insider, die die weiche Budgetbeschränkung unter privatem Namen am Leben hielten. Die Zweigleisigkeit gelang, weil China einen funktionierenden Staat hatte und einen stabilen Plan, den es am Rand auslaufen lassen konnte. Die Voucher führten zur Vereinnahmung, weil Russland weder einen stabilen Plan hatte, aus dem es herauswachsen konnte, noch einen Staat, der die Eigentumsrechte durchsetzen konnte, die er gerade schuf. Kornais Diagnose traf die Krankheit auf beiden Seiten: weiche Budgets überall. Die Heilung aber hing von einem Staat ab, der stark genug war, sie zu verabreichen. Der Unterschied der Mechanismen besteht, und er folgt aus dem Unterschied in der Staatskapazität.
Struktur, Strategie und Mechanismus zeigen immer wieder auf den Staat selbst. China behielt seinen Staat und reformierte seine Wirtschaft. Die Sowjetunion versuchte, beides zugleich zu reformieren. Dieser eine Unterschied in der Reihenfolge erklärt womöglich mehr als alle ökonomischen Faktoren zusammen.
Die Politik
„Den Fluss überqueren, indem man nach den Steinen tastet. Wir müssen einen kühlen Kopf bewahren… und in der Frage des politischen Systems werden wir den Westen nicht kopieren.“
— zusammengefasst aus Aussprüchen Deng Xiaopings aus der Reformära, wie sie gewöhnlich zitiert werden (die Wendung vom ‚Tasten nach den Steinen‘ wird meist auf Chen Yun zurückgeführt)
„Perestroika ohne Glasnost ist unmöglich. Wir brauchen die Demokratisierung der gesamten Gesellschaft, sie ist die entscheidende Bedingung für den Erfolg des Umbaus.“
— sinngemäß nach Michail Gorbatschow, Perestroika, 1987
Der Unterschied steckt in zwei Sätzen zweier Staatsführer. Deng reformierte die Wirtschaft und weigerte sich, die Partei anzutasten. Gorbatschow öffnete die Politik und die Wirtschaft zur selben Zeit. Dasselbe Ausgangssystem, entgegengesetzte Reihenfolge. China behielt seinen Staat, und die Reform gelang. Die Sowjetunion lockerte ihren Staat, und Reform und Staat lösten sich gemeinsam auf. Die letzte Frage ist, wie viel der Divergenz auf diese eine Entscheidung zurückgeht und ob es überhaupt eine Entscheidung war.
Ein Gedanke schließt das Argument ab: Staatskapazität. Märkte brauchen einen Staat, der Verträge und Eigentumsrechte durchsetzen und die Ordnung aufrechterhalten kann. Eine Reform, die die Staatskapazität zerstört, zerstört die Voraussetzung der Märkte, die sie aufbaut. Norths Arbeiten zur glaubwürdigen Selbstbindung spitzen den Punkt zu. Ein Markt muss darauf vertrauen können, dass die Regeln morgen noch gelten, und das verlangt einen Staat, der willens und fähig ist, sich selbst zu binden. Betrachtet man die Sache aus dem Blickwinkel von Acemoglu und Robinson, extraktive gegen inklusive Institutionen, dann lautet die entscheidende Frage nicht, welche Institutionen inklusiver waren, sondern ob die Reform genug Staatskapazität bewahrte, um überhaupt neue Institutionen verbindlich zu machen. Ein Eigentumsrecht, das niemand durchsetzen kann, ist kein Eigentumsrecht.
Die Chronologie der sowjetischen politischen Ökonomie steht in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 15 §15.7 (Die Ära der Stagnation und der Zusammenbruch): Glasnost und Perestroika zugleich, dann die Auflösung von 1991. Die Denklinie der glaubwürdigen Selbstbindung und der Institutionen von North bis Acemoglu behandelt Ideengeschichte, Kap. 15 §15.4 (Die Neue Institutionenökonomik: Williamson, North).
Zwei Reihenfolgen, jede in ihrer stärksten Form
„China entkam der Armutsfalle durch gelenkte Improvisation, durch eine zentrale Führung, die dezentrales Experimentieren vor Ort befähigte, statt es zu ersetzen.“
— sinngemäß nach Yuen Yuen Ang, How China Escaped the Poverty Trap, 2016
Ang liefert die stärkste Lesart der chinesischen Reihenfolge. Indem die Partei intakt blieb, blieb ein Staat erhalten, der die neuen Marktregeln durchsetzen, durch eine zerreißende Transformation hindurch die Ordnung halten und glaubwürdig versprechen konnte, dass das Regime, das die Reform begonnen hatte, noch stehen würde, um sie einzuhalten. Die „gelenkte Improvisation“ ließ lokale Regierungen TVE und SWZ erproben und ausweiten, was funktionierte, unter einer zentralen politischen Kontrolle, die verhinderte, dass die Experimente ins Chaos abglitten. Die politische Kontinuität war für den wirtschaftlichen Erfolg tragend. Der Staat, der stehen blieb, ist der Grund, warum sich die Agrardividende ernten, die Zweigleisigkeit verwalten und die neuen Eigentumsrechte durchsetzen ließen.
„Die wirtschaftlichen und die politischen Blockaden im sowjetischen System waren dieselben Leute. Um die Wirtschaft zu bewegen, musste Gorbatschow nach seinem Urteil den Griff der Bürokratie brechen, und das hieß, die Politik zu öffnen.“
— das Argument für Glasnost und Perestroika zugleich (sinngemäß nach Gorbatschow, Perestroika, 1987)
Und das Argument für die sowjetische Seite lautet in seiner stärksten Form, dass Gorbatschows Gleichzeitigkeit vielleicht kein ohne Not begangener strategischer Fehler war. Die wirtschaftliche Stagnation der Sowjetunion war mit politischer Erstarrung verflochten: Die Planungsbürokratie und der militärisch-industrielle Komplex waren politische Akteure, die die Wirtschaftsreform von innen blockierten. Gorbatschow kann mit vertretbaren Gründen zu dem Urteil gekommen sein, dass der wirtschaftliche Umbau die politische Öffnung verlangte, um das bürokratische Veto zu brechen, und dass Glasnost der Hebel war, um öffentlichen Druck gegen die rentenabschöpfende Nomenklatura zu mobilisieren, vor der die Literatur zur Falle der Teilreform gewarnt hatte. Die Wette ging verloren. Die politische Öffnung beschleunigte die Auflösung des Staates stärker, als die Wirtschaftsreform Gewinne liefern konnte. Das macht sie im Voraus nicht töricht. Es macht sie zu einer Wette mit hoher Varianz in einem System, in dem die wirtschaftlichen und die politischen Blockaden dieselben Männer waren.
Die Variable unter allen anderen
China reformierte die Wirtschaft und hielt dabei Staat und Partei handlungsfähig. Die Agrardividende (Schritt 1) ließ sich ernten, die zweigleisige Strategie (Schritt 2) verwalten, der Mechanismus (Schritt 3) durchsetzen, und das alles, weil der Staat stehen blieb. Die gleichzeitige politische und wirtschaftliche Liberalisierung der Sowjetunion, ob freie Wahl oder erzwungene Antwort auf ein System, dessen politische und wirtschaftliche Blockaden identisch waren, beseitigte die Staatskapazität, von der jede andere Variable abhing, und mit dem Staat lösten sich die Voraussetzungen der Reform auf. Die Variable, die der Vergleich isoliert, ist politische Reihenfolge und Staatskapazität. „Gradualismus gegen Schocktherapie“, die Rahmung als Tempofrage, ist die falsche Achse. Die richtige lautet: „Hat die Reform einen Staat bewahrt, der die Transformation durchsetzen konnte?“ Chinas Gradualismus funktionierte, weil er den Staat erhielt. Russlands Schocktherapie tat sich zum Teil deshalb schwer, weil der Staat bereits fort war. Eine Planwirtschaft lässt sich schrittweise reformieren, wenn der Staat handlungsfähig bleibt und die Struktur frühe Erfolge bietet. Wo diese Bedingungen fehlen, ist die Schocktherapie eine vertretbare Antwort auf ein schlimmeres Problem.
Der Befund, dass die politische Kontinuität für Chinas Wirtschaftsreform tragend war, liegt dicht an der These „Autoritarismus plant besser“, doch dieser Schluss ist hier nicht gedeckt. Die Autokratien, die wir beobachten, sind die erfolgreichen aus einem weit größeren Haufen gescheiterter. Die Entwicklungsdemokratien Korea und Japan haben ihre eigenen staatlich gelenkten Wunder vollbracht. Und ob Autokratie allgemein besser plant, ist eine eigene, ernsthaft umstrittene Frage, der sich Planen Autokratien langfristig besser? widmet. Dieser Vergleich misst eine einzige Sache, den Erfolg einer Reform bei Wachstum und Produktion, und die These ist eng gefasst: Eine Reform braucht einen handlungsfähigen Staat, der sie durchsetzt. Aus dem ökonomischen Urteil folgt kein politisches.
Wo uns das hinführt
Wir haben mit zwei Kurven begonnen, einem Hockeyschläger und einem Absturz, von zwei Ländern, die als dieselbe Art Volkswirtschaft angefangen hatten. Der Reflex schreibt das der Reformstrategie zu, schrittweise in Peking, Big Bang in Moskau, und erklärt den Gradualismus zum Sieger. Die Struktur legte den Schwierigkeitsgrad fest: China hatte eine Dividende aus überschüssiger Arbeit und eine ausgehöhlte Bürokratie, die Sowjetunion hatte ihre Dividende ausgegeben und ihre Planer fest verschanzt. Die Strategie musste das Blatt trotzdem noch spielen, und Chinas Strategie passte zu seiner Struktur. Doch die Voraussetzung des Gradualismus, ein stabiler Plan zum Herauswachsen und ein Staat, der ihn verwaltet, war genau das, was Russland fehlte, und Polen belegt, dass dieselbe Strategie gelingen kann, wo diese Voraussetzung gegeben ist. Der Mechanismus, der den Zusammenbruch vermied, nämlich die Zweigleisigkeit mit ihren zwei gleichzeitigen Preisen, folgte aus der Staatskapazität. Und unter alldem lag die politische Entscheidung: den Staat behalten oder ihn aufs Spiel setzen.
Die Antwort ist an Bedingungen geknüpft. „Gradualismus schlägt Schocktherapie“ trifft zu, hängt aber von den Anfangsbedingungen ab und vor allem von der Staatskapazität. Die richtige Achse ist die Reihenfolge und die Frage, ob die Reform einen Staat erhielt, der die Transformation durchsetzen konnte. Hält man die sowjetische Seite durchgehend in ihrer eigenen stärksten Form, mit Allens echter industrieller Leistung, der Falle der Teilreform und einem Gorbatschow in einer echten Zwangslage, dann lautet die Lehre: Dieselbe Medizin braucht einen Körper, der stark genug ist, sie zu überstehen.
- Die Anfangsbedingungen legten den Schwierigkeitsgrad fest: Chinas Dividende aus überschüssiger Arbeit gegen die erschöpfte, überindustrialisierte Struktur der Sowjetunion.
- Die Strategie musste das Blatt trotzdem noch spielen. Chinas schrittweise Reihenfolge passte zu seiner Struktur. Russlands Big Bang antwortete auf eine Falle der Teilreform und einen zerfallenden Staat.
- Die Mechanismen liefen auseinander. Die Zweigleisigkeit ließ am Rand eine Wirtschaft mit harter Budgetbeschränkung wachsen, die Voucher-Privatisierung übergab die alten Betriebe mit weicher Budgetbeschränkung an Insider, und der Unterschied folgte aus der Staatskapazität.
- Die Staatskapazität war die Variable unter allen anderen. Das Urteil ist an Bedingungen geknüpft: Ein Plan lässt sich schrittweise reformieren, wenn der Staat handlungsfähig bleibt. Wo er das nicht bleibt, ist die Schocktherapie eine harte Antwort auf ein härteres Problem.
Dieser Vergleich ist ein vertiefter Fall mit zwei Ländern für eine größere Frage, Warum sind manche Länder reich und andere arm?, deren Argumentationslinie zu den Institutionen die allgemeine Form des hiesigen Befunds zur Staatskapazität ist. Ob Chinas Reformmodell seinen eigenen Erfolg überdauern kann und ob Autokratien langfristig besser planen, sind eigene Fragen, die ihren eigenen Großen Fragen überlassen bleiben.