L'UE est-elle un projet économique ou politique ?
Un partisan du Brexit dit que nous n'avions adhéré qu'à un marché commun. Un fédéraliste dit que l'union sans cesse plus étroite a toujours été le but. Ils décrivent la même UE, et chacun a exactement à moitié raison.
La collision
« Nous avons rejoint un Marché commun. On nous a dit qu'il s'agissait de commerce. Personne n'a voté pour un drapeau, un hymne, un parlement, une monnaie, un président et une politique étrangère dirigée depuis Bruxelles. »
— La thèse eurosceptique, résumée (Nigel Farage et le rappel constant du référendum de 1975 par la campagne Vote Leave, 2016)
« C'est la refondation d'une Europe souveraine, unie et démocratique. Ayons ensemble l'audace de frayer ce chemin. »
— Emmanuel Macron, discours de la Sorbonne, septembre 2017
Les deux hommes décrivent la même Union européenne. Chacun trouve l'autre naïf. Mais l'économie et la politique de l'intégration européenne sont si enchevêtrées que l'envie de « choisir l'une des deux » est le mauvais réflexe. On n'arrive à la réponse qu'en regardant les deux choses que l'UE a réellement construites.
Deux lectures sont sur la table, et elles affirment des choses opposées sur ce que l'UE est. La lecture du projet économique : au fond, l'UE est un marché commun, une union douanière et un ensemble de libertés commerciales qui s'est trouvé doté, en chemin, de quelques meubles politiques. La lecture du projet politique : l'UE est un État en devenir, et l'économie est le véhicule qu'elle emprunte pour y parvenir. Ce sont deux descriptions rivales, et au moins l'une d'elles se trompe sur beaucoup de choses.
Ce que les deux camps se disputent, c'est une chronologie : la Communauté européenne du charbon et de l'acier en 1951, le traité de Rome en 1957, l'Acte unique européen en 1986, le traité de Maastricht en 1992 et le lancement de l'euro en 1999. L'arc de l'intégration, ce qui a été construit, dans quel ordre et sous quelle pression, est retracé dans Histoire économique, chapitre 18 (Mondialisation, financiarisation et Grande Modération). Nous ne le raconterons pas à nouveau ici. Prenons plutôt les deux plus grandes réalisations de cette chronologie, un marché unique et une monnaie unique, et demandons à chaque lecture de les expliquer.
« Nous avons voté pour rejoindre un Marché commun, pas des États-Unis d'Europe. L'UE aurait dû rester ce qu'elle prétendait être. »
— Le cadrage du camp du départ, du rappel du référendum de 1975 jusqu'à Vote Leave, 2016
« Nous n'avons jamais adhéré qu'à un marché commun »
La thèse eurosceptique la plus tenace veut que l'UE ait pratiqué la tromperie sur la marchandise : vendue comme du commerce, livrée comme un gouvernement. Est-ce vrai, ou est-ce un récit que l'on se raconte sur des traités qu'on n'a pas lus ?
Deux lectures, dans leurs propres mots
« Le marché unique est la plus grande réussite de l'UE, un point c'est tout. Tout le reste est contesté. Pas lui. »
— La lecture du projet économique, dans la bouche de ses plus solides défenseurs
Dans toute sa force, la lecture économique demande de juger l'UE sur ce qu'elle fait de façon démontrable. Elle a aboli les droits de douane et les frictions aux frontières sur tout un continent, harmonisé les normes pour qu'un produit fabriqué une fois puisse se vendre dans vingt-sept pays, et laissé le capital et le travail aller là où ils valent le plus. Ce sont les gains de manuel que procurent l'échange, l'échelle et la concurrence. Ils sont réels, mesurables, et indifférents à la question de savoir si quelqu'un a jamais voulu d'un parlement européen. Retirez la symbolique, et il reste un marché commun qui fonctionne et se justifie par la seule économie.
« L'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d'abord une solidarité de fait. »
— Robert Schuman, déclaration Schuman, mai 1950
Pour la lecture politique, l'économie a toujours été le moyen. La déclaration Schuman, texte fondateur de l'UE, met en commun le charbon et l'acier pour qu'une guerre franco-allemande devienne « non seulement impensable, mais matériellement impossible ». C'est un projet de paix déguisé en politique commerciale. Chaque « réalisation concrète », l'union douanière, le marché unique, l'euro, a été délibérément conçue pour créer des faits accomplis qui rapprocheraient les nations et rendraient tout retour en arrière trop coûteux pour être envisagé. L'économie est réelle, mais elle a été construite au service d'une destination politique nommée dès le premier jour.
Où cela nous mène
Les deux cadrages sont des affirmations concurrentes sur ce qu'est l'UE, et chacun a raison à moitié. Nous tranchons donc en regardant les deux choses que l'UE a réellement construites, un marché unique et une monnaie unique. Elles appellent des réponses entièrement différentes, et l'écart entre ces deux réponses est toute l'explication.
Commençons par le marché unique. Presque personne ne conteste qu'il fonctionne. Si l'UE est fondamentalement un projet économique, c'est ici que la thèse est la plus forte.
L'UE comme projet économique
« Le marché unique est le cœur de l'Europe. Il est le moteur de notre prospérité et le fondement de tout ce que nous avons construit par ailleurs. »
— d'après Jacques Delors, président de la Commission européenne de 1985 à 1995, architecte de l'Acte unique européen
Le marché unique est la partie de l'UE que même les économistes eurosceptiques défendent. Quand les critiques veulent partir tout en gardant quelque chose, c'est cela qu'ils veulent garder. Le marché unique est-il de la bonne économie à part entière, selon ses propres critères, sans que la politique soit nécessaire ?
Commençons par la forme institutionnelle. Une union douanière va plus loin qu'une zone de libre-échange : ses membres suppriment les droits de douane entre eux, adoptent un tarif extérieur commun et agissent comme un bloc unique face au reste du monde. Par-dessus, l'UE a bâti les quatre libertés, la libre circulation des biens, des services, des capitaux et des travailleurs. Ces quatre libertés, ce sont les gains à l'échange inscrits dans une constitution. La logique est un résultat établi de longue date en économie : quand chaque producteur se spécialise là où son coût d'opportunité est le plus bas et échange pour le reste, la production totale augmente. Le marché unique permet que cela se produise à l'échelle d'un continent au lieu de vingt-sept enclos.
Trois moteurs produisent les gains. L'avantage comparatif déplace la production vers le lieu où elle coûte le moins. Les économies d'échelle permettent aux entreprises de servir 450 millions de consommateurs comme un seul marché, en descendant le long de leur courbe de coût moyen comme aucun marché national ne le permettrait. Et la concurrence sur ce marché élargi discipline les champions nationaux naguère confortablement protégés sur leur marché intérieur. L'appareil se trouve au chapitre 6, §6.2 (Monopole : structures de marché et concurrence). L'harmonisation réglementaire en ajoute un quatrième : une norme au lieu de vingt-sept signifie qu'un produit est conçu et certifié une seule fois, et le coût de mise en conformité s'effondre.
Une union douanière est-elle automatiquement bénéfique ? Pas tout à fait. Jacob Viner a montré en 1950 qu'une union douanière a deux effets opposés. La création de commerce : des fournisseurs internes moins chers remplacent des producteurs nationaux coûteux, ce qui améliore le bien-être. Le détournement de commerce : le tarif extérieur commun peut pousser les membres vers un fournisseur interne plus coûteux au détriment d'un fournisseur extérieur moins cher, ce qui réduit le bien-être. Une union est gagnante en net quand elle crée plus de commerce qu'elle n'en détourne.
La condition de bien-être d'une union douanière est simplement que la valeur du commerce créé dépasse la valeur du commerce détourné :
$$\Delta W \;=\; \underbrace{(P_d - P_{partner})\,\Delta M_{\text{created}}}_{\text{gain}} \;-\; \underbrace{(P_{world} - P_{partner})\,M_{\text{diverted}}}_{\text{loss}} \;>\; 0$$où $P_d$ est le prix intérieur avant l'union, $P_{partner}$ le prix du partenaire et $P_{world}$ le prix mondial le plus bas. Pour un bloc aussi vaste et aussi concurrentiel en interne que l'UE, le terme de création domine. Le marché unique est l'exemple type de la création de commerce réussie.
Un marché de 450 millions de personnes au lieu de vingt-sept petits. Les entreprises grandissent et gagnent en efficacité parce qu'elles peuvent vendre partout. Les consommateurs obtiennent des biens moins chers et plus de choix parce que les entreprises se font concurrence par-delà les frontières. Un camion va de Pologne au Portugal sans remplir un seul formulaire de douane. Rien de tout cela n'a besoin d'un drapeau ou d'un hymne pour avoir un sens économique : cela se rembourse en prix plus bas et en productivité plus élevée.
C'est le libre-échange devenu institution. La théorie générale (l'avantage comparatif, la plage des gains à l'échange, le coût en perte sèche des droits de douane) est traitée en entier dans la Grande Question sur le libre-échange, Le libre-échange est-il toujours bénéfique ? Le marché unique est l'application la plus poussée de cette théorie que quiconque ait construite. Le diagramme d'introduction de l'union douanière et du commerce international se trouve au chapitre 2, §2.6.
La carte du PIB permet de suivre les trajectoires du PIB par habitant de l'Allemagne, de la France, de l'Irlande, de la Pologne et du Royaume-Uni. Ces convergences et ces divergences sont le socle sur lequel repose la thèse institutionnelle.
« Quitter le marché unique coûtera à l'économie britannique 4 à 5 % du PIB à long terme : la gravité des échanges ne pardonne pas. »
— Le consensus économique sur le coût du Brexit, résumé (l'estimation de l'Office for Budget Responsibility britannique, 2021)
Le marché unique est la partie qui fonctionne, sans ambiguïté
Même les estimations du coût du Brexit en apportent une preuve à rebours : si partir fait mal, c'est uniquement parce que le marché unique produisait ses effets. Mais « cela fonctionne économiquement » suffit-il à établir que c'est seulement économique ?
Une économie qui se justifie par elle-même, ou un tremplin depuis le début ?
« L'intégration profonde du marché européen a produit des gains bien au-delà d'une simple zone de libre-échange : des entreprises plus grandes, une concurrence plus vive et des chaînes d'approvisionnement qui traitent le continent comme une seule usine. »
— La thèse des économistes du commerce, dans la tradition des travaux de Richard Baldwin sur l'intégration européenne
La thèse économique ne s'embarrasse pas de sentiment. Mesurez la chose. Les chaînes d'approvisionnement européennes sont devenues continentales. Une voiture est conçue en Allemagne, câblée en Slovaquie et finie au Portugal, parce que le marché unique a rendu les frontières intérieures économiquement invisibles. Les entreprises ont atteint une taille efficace qu'elles n'auraient jamais atteinte dans un seul marché national. Les consommateurs ont obtenu la variété et les prix que procurent l'échelle et la concurrence. C'est le théorème des gains à l'échange monnayé à l'échelle d'un continent. Le marché unique vaudrait d'être construit pour ces seules raisons.
« Le marché unique n'a jamais été une fin en soi. Il était la plateforme, le fondement indispensable sur lequel se bâtiraient l'union monétaire puis, à terme, l'union politique. »
— La lecture fédéraliste de l'Acte unique européen, dans l'esprit du dessein de Delors lui-même
La voix du « ce n'a jamais été seulement économique » concède chaque gain et conteste le cadrage. Le préambule de 1957 plaçait en premier l'union sans cesse plus étroite, et le marché unique est venu comme méthode. Delors l'a construit précisément parce qu'un marché profondément intégré crée la demande d'une monnaie commune, et qu'une monnaie commune crée la demande d'institutions politiques communes. La libre circulation des travailleurs transforme des partenaires commerciaux en concitoyens. Dans cette architecture, l'économie est l'échafaudage. Le marché unique fonctionne, et ce bon fonctionnement a toujours été destiné à entraîner la politique vers l'avant.
Où cela nous mène
Sur le marché unique, la lecture du projet économique l'emporte. Mais les fédéralistes ne cessent de répéter, et d'avoir raison, que le marché unique a toujours été un tremplin. Pour savoir s'ils ont raison sur la destination, regardez ce que l'UE a construit ensuite, la partie où l'économie et la politique cessent de coopérer et entrent ouvertement en collision.
L'euro. Une monnaie unique pour des économies qui, selon les propres critères du manuel, n'avaient rien à faire ensemble sous une même monnaie. Les économistes l'ont dit avant le lancement. Alors pourquoi existe-t-il, et que dit cette réponse de ce qu'est l'UE ?
L'UE comme projet politique
« L'euro n'est pas une affaire d'économie. Il s'agit d'arrimer irréversiblement une Allemagne réunifiée à l'Europe, pour que le passé du continent ne puisse jamais revenir. Cela vaut bien plus qu'un taux de change. »
— Le marché Kohl–Mitterrand, résumé (la logique franco-allemande derrière Maastricht, 1991–1992)
Cette affirmation doit résister à un fait. La zone euro échoue à la plupart des critères que les économistes eux-mêmes posent pour une union monétaire viable. L'économie dominante l'a écrit, noir sur blanc, avant le lancement. Et les responsables politiques l'ont construite malgré tout. C'est l'élément le plus clair dont nous disposions sur ce qu'est réellement l'UE.
Quand des pays devraient-ils partager une monnaie ? Robert Mundell s'est posé la question en 1961, et sa réponse est devenue la théorie des zones monétaires optimales. Une monnaie commune apporte des coûts de transaction plus faibles et la disparition de l'incertitude de change, mais elle coûte le taux de change lui-même, l'amortisseur qu'un pays utilise quand une difficulté ne frappe que lui. La question est donc de savoir si les membres sont assez semblables et assez liés pour se passer de cet amortisseur.
Mundell et ses successeurs ont nommé cinq conditions nécessaires à une union monétaire viable : la mobilité du travail (les travailleurs peuvent quitter la région en crise pour la région en plein essor), les transferts budgétaires (un budget central qui envoie automatiquement de l'argent à une région en récession), l'ouverture commerciale, la symétrie des chocs (les chocs frappent les membres en même temps, si bien qu'une seule politique monétaire convient à tous) et l'intégration financière. S'y ajoute le triangle d'incompatibilité : un pays ne peut pas à la fois fixer son taux de change, laisser circuler librement les capitaux et mener une politique monétaire indépendante. Entrez dans une union monétaire avec des marchés de capitaux ouverts et vous avez renoncé à l'indépendance monétaire, définitivement, pour chacun des membres.
La décision se ramène à une comparaison des avantages et des coûts. Un pays devrait adhérer quand les gains dépassent les pertes :
$$B \;>\; C, \qquad B = \phi\,\tau, \qquad C = \frac{\alpha\,\sigma^2_{\text{asym}}}{\mu}$$L'avantage $B$ croît avec la part des échanges $\tau$ et l'économie réalisée par transaction $\phi$. Le coût $C$ croît avec la variance des chocs asymétriques $\sigma^2_{\text{asym}}$ et décroît avec les mécanismes d'ajustement $\mu$, c'est-à-dire la mobilité du travail et les transferts budgétaires. Pour la zone euro, la périphérie obtient un score élevé sur $\tau$, mais faible sur la symétrie des chocs et quasi nul sur les transferts budgétaires, si bien que $C$ reste élevé et $\mu$ reste faible. Le modèle dit de ne pas le faire sans mécanisme de transfert. Ils l'ont fait sans mécanisme de transfert.
Les États-Unis peuvent partager un dollar parce que deux choses sont vraies : les gens passent librement d'un État en crise à un État en plein essor, et Washington envoie automatiquement de l'argent fédéral à un État en récession (assurance chômage, dépenses fédérales, recettes fiscales en baisse). Ce sont les amortisseurs. La zone euro n'a ni l'un ni l'autre à grande échelle. Les langues et les frontières freinent la mobilité du travail, et aucun trésor européen ne signe de chèques à un membre en difficulté. Alors quand un choc asymétrique frappe un pays, la Grèce par exemple, il n'y a pas d'amortisseur. Le pays ne peut pas dévaluer, ne peut pas créer de monnaie, et personne ne lui envoie de transferts. Il se vide de son sang.
Le manuel le montre directement. Au chapitre 17, §17.4, le graphique radar ZMO de la figure 17.4 permet de comparer des régions sur les cinq critères de Mundell. Choisissez le préréglage Zone euro — périphérie et vous obtenez une profonde encoche sur la symétrie des chocs et les transferts budgétaires, là où les États américains dessinent un pentagone complet. L'euro a été lancé en 1999 sans union budgétaire pour combler cette encoche, et au départ sans union bancaire non plus. C'était un pari assumé, pris pour des raisons politiques.
Une union monétaire sans union budgétaire est structurellement incomplète : les membres renoncent à la planche à billets mais gardent leurs propres budgets, si bien qu'un membre en difficulté ne peut pas monétiser sa dette et ne dispose d'aucun filet fédéral, selon la logique de la contrainte budgétaire du gouvernement exposée au chapitre 16, §16.3 (La contrainte budgétaire du gouvernement). Milton Friedman a publiquement prédit que l'euro ne survivrait pas à sa première récession sérieuse, précisément parce qu'il enfermait les pays dans une seule politique monétaire sans les amortisseurs. La filiation monétariste, favorable aux changes flottants et au marché, qui s'est opposée aux blocs monétaires à parités fixes figure dans Histoire de la pensée économique, chapitre 10 (La contre-révolution).
La crise grecque est le moment où cette incomplétude a cessé d'être un diagramme pour devenir une quasi-catastrophe : un pays qui ne pouvait ni dévaluer, ni créer de monnaie, et qui n'avait aucun transfert sur lequel se replier. La mécanique structurelle de ce cas est traitée en entier dans l'étude de cas sur la crise de la dette grecque, et nous nous en tenons ici à la lecture qui sert le verdict. La contrainte du triangle d'incompatibilité et de l'incomplétude budgétaire qui a brisé le système de Bretton Woods en 1971 est celle que l'euro a reconstruite. Ce parallèle historique forme l'ossature de l'étude de cas sur l'effondrement de Bretton Woods.
« La zone euro échoue à quatre des cinq critères de Mundell pour une union monétaire viable. Les économistes le savaient. Ils l'ont construite malgré tout. »
— Le résultat de la théorie des zones monétaires, énoncé sans détour (Mundell 1961 ; le consensus économique d'avant le lancement)
L'euro était un choix politique, pas économique
Le marché unique se rembourse de lui-même. L'euro, non, selon les propres critères du manuel. Alors pourquoi existe-t-il ? Parce qu'il n'a jamais été, au départ, une décision économique.
La finalité politique contre le pari économique
« Une monnaie unique est le pas irréversible. Une fois la monnaie partagée, on a créé une communauté de destin dont aucun gouvernement ne peut sortir sans catastrophe. C'est précisément le but. »
— La thèse fédéraliste de la finalité politique, dans la filiation de Monnet et de Delors
La lecture fédéraliste assume le problème de la zone monétaire optimale. Toute la stratégie de l'intégration européenne, depuis Schuman, a consisté à créer des « faits accomplis » si contraignants que l'union politique devienne la seule voie possible. Une monnaie commune est ce qui lie le plus fortement. Elle force les membres dans une communauté de destin, où la crise de l'un est la crise de tous, et où les seules issues sont une union plus profonde ou la catastrophe. Les architectes savaient que l'euro était économiquement incomplet. Ils voulaient que cette incomplétude crée une pression en faveur de l'union politique qui viendrait la combler. Selon cette lecture, l'euro est un pari délibéré, à très haut risque, sur l'irréversibilité de l'intégration. C'est une théorie politique sérieuse.
« L'Europe n'est pas aujourd'hui une zone monétaire unique et il est peu probable qu'elle le devienne. L'adoption d'une monnaie commune, en supprimant le taux de change, éliminerait le seul mécanisme par lequel les pays membres peuvent s'ajuster aux chocs asymétriques. »
— d'après Milton Friedman, sur les perspectives de l'euro, 1997–1999
La lecture de l'économiste sceptique ne nie pas la logique politique : elle nie que la logique politique puisse abroger l'économie. La prédiction de Friedman était précise et elle s'est réalisée. La première récession sérieuse de l'euro, en 2010, a frappé la périphérie exactement comme l'analyse des zones monétaires optimales l'annonçait, sans taux de change pour amortir le coup ni union budgétaire pour le partager. Le romantisme politique de l'irréversibilité prend un autre visage vu d'Athènes, où une décennie de chômage digne d'une dépression a été le prix d'une communauté de destin dont on ne pouvait pas sortir. Le constat que l'euro échoue au test des zones monétaires n'est pas un argument d'eurosceptique. C'est le propre résultat de l'économie dominante, et ce même résultat vaut dans les deux sens. Il prouve que l'euro était politique et il réfute le cadrage de l'étape 1 selon lequel « l'UE n'est qu'un marché commun », car aucun marché commun ne demande jamais à ses membres de renoncer à leur indépendance monétaire au nom d'une idée.
Où cela nous mène
Sur l'euro, la lecture du projet politique l'emporte, et nettement. La zone euro a été construite contre l'économie, pour la politique. L'euro est la finalité politique de l'UE rendue concrète et irréversible. Vue de l'extérieur, la même incomplétude a un second visage. L'euro ne peut pas remplacer le dollar comme monnaie de réserve mondiale précisément parce qu'il n'existe pas d'actif sûr unifié de la zone euro à acheter. L'union budgétaire manquante réapparaît dans le système monétaire international, et cet angle fait l'objet de la Grande Question sur le statut de monnaie de réserve du dollar.
Le marché unique est donc économique et l'euro politique. La réponse est-elle simplement « les deux, moitié-moitié » ? Non. L'incomplétude de l'euro est un trait de la manière dont toute l'UE est construite, et c'est en nommant ce trait que l'on tranche enfin la question.
Le verdict : les deux, en tension
« J'ai toujours pensé que l'Europe se ferait dans les crises, et qu'elle serait la somme des solutions qu'on apporterait à ces crises. »
— Jean Monnet, Mémoires, 1976
Monnet l'a écrit en 1976, et cela s'est vérifié. C'est aussi la clé de la réponse « les deux ». Le marché unique et l'euro sont deux couches d'un même projet dont la politique ne cesse de devancer l'économie, et dont les pièces manquantes ne se construisent jamais que lorsqu'une crise l'impose.
Les institutions sont des engagements, et les engagements se construisent par étapes, sous pression, rarement d'un seul coup. L'UE en est l'étude de cas. Le marché unique est économique et se justifie par lui-même, l'euro est politique et économiquement incomplet. Ce sont deux strates d'une même structure dont l'ambition politique (l'union sans cesse plus étroite, la monnaie unique) a sans cesse devancé les fondations économiques et institutionnelles, et chaque crise a forcé l'écart à se refermer en partie. Le prisme des institutions comme engagements progressifs est présenté au chapitre 18, §18.2 (Nouvelle économie institutionnelle : le cadre de North).
Les politistes ont un nom pour cette dynamique : « failing forward », avancer par l'échec. L'UE construit une institution a minima pour des raisons politiques, une crise révèle la lacune, et la crise impose tout juste assez d'intégration pour survivre, toujours sous la forme de la prochaine rustine minimale. Cette lecture a été cristallisée par la littérature d'économie politique d'après 2008, dont le récit de l'intégration européenne proposé en 2016 par Jones, Kelemen et Meunier sous le titre « Failing Forward », ce genre de science économique plurielle et post-paradigmatique que Histoire de la pensée économique, chapitre 17 (La nouvelle synthèse et le pluralisme moderne) présente comme la signature de l'époque.
La preuve, c'est le schéma lui-même. L'union bancaire, avec le mécanisme de surveillance unique en 2014 et le mécanisme de résolution unique en 2016, n'est arrivée qu'après la quasi-rupture de 2012 qui avait failli déchirer l'euro. Les 750 milliards d'euros de dette commune émise conjointement au titre de NextGenerationEU sont arrivés en 2020, sous la pression de la pandémie : le « moment hamiltonien » enfin, et partiellement, advenu. Un endettement commun auquel la Cour constitutionnelle allemande avait résisté pendant deux décennies a été ratifié en quelques mois dès que l'alternative était l'effondrement. Les épisodes historiques, la quasi-rupture de la zone euro de 2010–2012 et les réparations qui ont suivi, forment l'ossature de Histoire économique, chapitre 19, §19.2 (La crise de la zone euro : une union monétaire à l'épreuve). Et malgré tout cela, il n'existe toujours pas d'union de transferts budgétaires complète. L'architecture est plus complète qu'en 1999, et moins complète que ce dont elle a besoin selon la théorie.
« L'euro n'est pas une affaire d'économie. Il s'agit d'arrimer irréversiblement une Allemagne réunifiée à l'Europe, pour que le passé du continent ne puisse jamais revenir. Cela vaut bien plus qu'un taux de change. »
— Le marché Kohl–Mitterrand, résumé (la logique franco-allemande derrière Maastricht, 1991–1992)
L'UE ne s'intègre que sous la pression des crises
Maastricht après la guerre froide. L'union bancaire après 2012. La dette commune après 2020. Le bilan est frappant, mais l'intégration par les crises converge-t-elle vers une fédération stable, ou ne fait-elle que gagner du temps jusqu'au choc suivant ?
Convergence, ou simple sursis ?
« Chaque crise a laissé l'union plus intégrée qu'auparavant. La trajectoire, malgré tous ses soubresauts, va dans un seul sens : vers une fédération plus complète. »
— La lecture de la convergence, dans la tradition optimiste de l'équilibre fédéral
La lecture de la convergence désigne le cliquet. Après chaque crise, l'UE a plus d'institutions communes qu'avant : une union bancaire qui n'existait pas en 2011, un instrument de dette commune qui n'existait pas en 2019, un fonds de sauvetage permanent (le MES) qui n'existait pas en 2009. La direction est constante même quand la vitesse ne l'est pas. Les crises font avancer l'intégration d'un cran sans jamais vraiment la faire reculer, et sur plusieurs décennies, un cliquet qui ne tourne que dans un sens finit par arriver quelque part : à une union budgétaire et politique que la politique des temps calmes n'aurait jamais pu construire délibérément, assemblée à la place une urgence après l'autre.
« Chaque rustine est calibrée pour faire le minimum nécessaire à la survie face à la crise immédiate, et rien de plus. La lacune fondamentale, l'union budgétaire manquante, est toujours là. »
— La lecture du sursis, dans la tradition sceptique de l'économie politique
La lecture du sursis désigne ce que les rustines laissent en suspens. L'union bancaire n'a toujours pas de système commun de garantie des dépôts, la pièce la plus difficile politiquement et la plus importante. NextGenerationEU a été émis comme instrument pandémique ponctuel, assorti d'une clause d'extinction sur laquelle les États excédentaires ont insisté. Après chaque crise, l'écart avec la zone monétaire optimale reste ouvert, sans union de transferts budgétaires pour absorber les chocs asymétriques. Selon cette lecture, l'UE ne converge pas vers l'achèvement : elle le diffère sans fin, dépense la fenêtre politique de chaque crise dans la rustine la moins chère qui met fin à l'urgence, et affrontera la même vulnérabilité au prochain choc.
Le verdict
L'UE est véritablement un projet à la fois économique et politique, et « les deux » est ici une affirmation précise, en couches. Le marché unique est un projet économique réussi : il se justifie par lui-même, ses gains sont réels, et il vaudrait d'être construit sans drapeau derrière lui. L'euro est un projet politique bâti sur des fondations économiques incomplètes : il échoue aux critères de la zone monétaire optimale, il a été lancé malgré tout pour des raisons politiques, et l'économie dominante avait prévenu. Les crises à répétition sont le prix d'une ambition politique qui dépasse l'achèvement économique et institutionnel : chacune impose l'intégration que la politique des temps calmes ne peut pas produire, et le système s'intègre en avançant par l'échec. Chaque réponse fondée sur un seul cadrage a exactement à moitié raison, et la moitié où elle se trompe est celle que détient l'autre cadrage.
Le « nous ne voulions qu'un marché commun » eurosceptique est plus juste que ne l'admettent ses critiques à propos du marché unique, et faux sur l'ensemble. Le cœur économique était bien la partie qui fonctionnait, mais l'union sans cesse plus étroite figurait à la première page du traité de 1957, et l'euro l'a rendue indéniable. Le « l'union sans cesse plus étroite a toujours été le but » fédéraliste a raison sur la finalité et se montre trop optimiste sur la mise en œuvre. La destination est réelle et ancienne, mais l'union budgétaire hamiltonienne a sans cesse devancé ce que la politique des États membres acceptait de ratifier. Et le « l'euro était une erreur » de l'économiste sceptique a raison de dire que l'euro a été lancé au mépris des critères des zones monétaires, et va trop loin quand il en conclut que l'euro est donc condamné. Ce mépris est réel, mais l'endogénéité de Frankel et Rose, la réparation par l'union bancaire après la crise et le coût politique considérable d'un démantèlement font que « condamné » ne découle pas de « construit contre les critères ».
Une réserve : savoir si l'intégration par l'échec converge vers une fédération stable ou ne fait que repousser l'heure des comptes reste véritablement non résolu, un désaccord vivant sur l'ampleur. Et l'UE est la dernière expérience en date de construction d'une entité politique au-dessus de l'État-nation, un fil qui traverse les époques et que retrace le fil sur la formation de l'État.
Où cela nous mène
Nous sommes partis d'une collision : un partisan du Brexit convaincu que l'UE n'avait jamais été qu'un marché commun, un fédéraliste convaincu que l'union sans cesse plus étroite avait toujours été le but. Pour en sortir, il fallait regarder les deux choses que l'UE a réellement construites. Le marché unique s'est révélé une véritable réussite économique, qui se justifie par elle-même, indifférente au drapeau, la partie que même ses critiques veulent garder. L'euro s'est révélé une décision politique qui a passé outre l'économie, une union monétaire qui échoue aux critères de ses propres concepteurs, lancée pour des raisons de paix et d'irréversibilité, et mise à nu par la crise grecque exactement comme la théorie le prédisait. Et la relation entre les deux est le schéma que Monnet a nommé en 1976 : l'ambition politique devance les fondations économiques, la crise révèle l'écart, et la crise pousse l'intégration en avant.
La réponse est donc « les deux ». Le marché unique est économique. L'euro est politique et incomplet. Les crises sont le prix à payer. Le système s'intègre en avançant par l'échec. La prochaine fois que quelqu'un vous dira que l'UE n'est « qu'un marché commun » ou « un super-État fédéral en gestation », vous aurez les outils pour dire ce qui est vrai dans chaque affirmation, et pour désigner la monnaie unique, qui établit quelle moitié de chacune a raison.