L'Argentine contre l'Australie : comment deux économies presque identiques ont divergé
En 1900, elles expédiaient le même bœuf au même acheteur et leurs travailleurs gagnaient à peu près le même salaire. Un siècle plus tard, l'une est trois fois plus riche que l'autre. Ce n'est pas une affaire de chance, ni de caractère national.
Comparer l'Argentine et l'Australie sur la carte du PIBUn départ symétrique
« En 1913, l'Argentine était plus riche que la France, l'Allemagne et l'Italie. Elle comptait parmi les dix pays les plus riches du monde. Cent ans plus tard, cette phrase ressemble à de la science-fiction. »
— le cadrage récurrent du « paradoxe argentin », tel qu'il circule dans The Economist et, depuis, dans une centaine de vidéos explicatives sur YouTube
En 1900, Buenos Aires comptait parmi les villes les plus riches du monde. Son opéra rivalisait avec ceux de l'Europe, son revenu par habitant dépassait celui de la France et de l'Allemagne selon certaines mesures, et les capitaux britanniques y posaient les voies ferrées aussi vite qu'en Australie. Un Australien et un Argentin de cette année-là auraient reconnu au premier coup d'œil l'économie de l'autre : des prairies tempérées, du bœuf, du blé et de la laine, des immigrants européens descendant des navires, le tout tourné vers le même marché, Londres. Aujourd'hui, l'un des deux pays est trois fois plus riche que l'autre. Lequel, et pourquoi ?
La ressemblance était réelle, et c'est ce qui fait de la divergence une énigme. Les deux pays appartenaient à ce que les historiens de l'économie appellent les régions de peuplement récent : des territoires tempérés, peu peuplés, colonisés par des Européens, qui se sont enrichis dans le demi-siècle précédant 1914 en exportant des produits primaires intensifs en terre vers une économie atlantique en voie d'intégration. La terre y était abondante, le travail et le capital rares, si bien que les deux pays importaient les facteurs manquants (des migrants européens au passage subventionné, des capitaux britanniques levés sur le marché obligataire de Londres) et renvoyaient en sens inverse du blé, du bœuf et de la laine. Le moteur de la croissance d'une telle économie est son produit de base exporté, et la variable décisive est le prix que ce produit obtient à l'étranger.
Réduit à l'essentiel, le revenu réel par habitant d'une économie de peuplement suit les termes de l'échange de son produit de base. Si $P_x$ est le prix à l'exportation (celui du produit de base), $P_m$ le prix des biens manufacturés importés, et si le pays exporte un panier à peu près fixe de biens intensifs en terre, alors son pouvoir d'achat réel évolue avec
$$\tau = \frac{P_x}{P_m}$$Quand $\tau$ augmente, comme lors de l'essor du blé et de la laine entre 1870 et 1913, l'économie de peuplement s'enrichit sans effort. Mais une économie de produit de base vit et meurt d'un prix qu'elle ne fixe pas.
Une économie de peuplement s'enrichit en vendant une seule sorte de chose (céréales, viande, laine) et en achetant tout le reste. Sa prospérité tient donc à un seul chiffre : ce que le monde paie pour ce qu'elle vend, rapporté à ce qu'elle doit acheter. Quand ce rapport est élevé, le pays est riche sans avoir besoin d'être habile. Quand il baisse, tout le modèle se trouve à découvert. L'Argentine et l'Australie fonctionnaient toutes deux sur cette mécanique, et toutes deux la faisaient bien tourner.
Jusqu'ici, les deux pays sont interchangeables. Mais ce modèle commun masquait deux différences structurelles, et tout ce qui suit en dépend. La première tenait à l'héritage institutionnel. L'Australie a reçu une greffe plus complète des pratiques britanniques : des droits de propriété de common law, des normes parlementaires et un droit de vote des colons précoce et large. L'ordre constitutionnel argentin était réel mais plus jeune, son suffrage plus étroit et plus contesté jusqu'à la réforme de 1912. La seconde tenait à la position politique de l'élite exportatrice. L'oligarchie foncière argentine, les propriétaires d'estancias de la pampa, était exceptionnellement concentrée et politiquement dominante, comme les grands éleveurs australiens ne l'ont jamais été, car l'éleveur australien a dû partager la communauté politique avec une classe ouvrière urbaine organisée et dotée du droit de vote presque dès l'origine. Les jumeaux par le revenu n'étaient pas des jumeaux institutionnels.
L'appareil de croissance fondé sur le produit de base et les termes de l'échange trouve son traitement formel dans le chapitre sur la théorie de la croissance, et la trajectoire de croissance plus large des économies de peuplement (pourquoi elles ont convergé vers le monde riche puis, dans le cas de l'Argentine, ont décroché) ouvre le chapitre sur l'économie du développement. Le livre d'histoire retrace la chronologie de l'essor des économies de peuplement elles-mêmes : l'ère de mondialisation de 1820–1929, au cours de laquelle la Grande-Bretagne a financé les régions de peuplement récent, et le contraste qu'il établit entre trajectoires de peuplement et trajectoires extractives se trouvent dans Histoire économique, ch. 10 §10.5.
Placez les deux trajectoires sur un même axe. La carte du PIB par habitant annote l'Argentine comme l'Australie, avec les années qui marquent chaque tournant. Côte à côte, elles montrent une quasi-convergence vers 1900, puis un lent écartement en ciseaux qu'aucune mauvaise année isolée ne suffit à expliquer.
« L'Argentine n'a jamais vraiment été un pays riche. Elle avait une élite riche, une façade européenne et une culture incapable de faire durer la prospérité. Le déclin était écrit bien avant les coups d'État. »
— la lecture fataliste, telle qu'elle revient dans les vulgarisations qui expliquent « pourquoi l'Argentine a échoué »
« L'Argentine était condamnée au déclin. »
Le récit le plus répandu sur l'Argentine veut que la chute ait été inévitable, affaire de caractère national ou d'une richesse qui n'aurait jamais été qu'un mirage. C'est le seul cadrage qui rend la comparaison vaine avant même qu'elle commence.
Le départ était-il vraiment symétrique ?
« Mêmes prairies tempérées, mêmes produits de base, même acheteur, mêmes flux de migrants, mêmes capitaux londoniens et, à quelques pour cent près, même revenu. Si deux économies ont jamais constitué une expérience contrôlée, ce sont celles-là. »
— le cadrage du « départ pour l'essentiel symétrique », la prémisse qui rend la divergence digne d'être expliquée
Tenez fixes, dans les deux cas, la structure d'exportation de produits de base, le lien avec la Grande-Bretagne, le climat et la démographie des colons, et vous avez neutralisé presque tout ce sur quoi s'appuie une explication propre à un seul pays. Ce qui explique la divergence doit être quelque chose qui différait malgré toute cette similitude. Prenez cette voix au sérieux, et vous ne pouvez plus vous replier sur « des produits différents » ou « une chance différente ».
« Revenus égaux, institutions inégales. La pampa appartenait à quelques centaines de familles qui dirigeaient l'État, alors que le squatter australien devait rendre des comptes à un parlement et à un mouvement ouvrier. Cette différence existait déjà en 1900, simplement on ne la voyait pas dans le chiffre du PIB. »
— la correction de « l'héritage asymétrique », défendue dans toute sa force
Les deux voix ne décrivent pas la même couche. Les revenus concordaient, les structures politiques non. La richesse exportatrice de l'Australie passait par une démocratie de colons dotée d'une classe ouvrière votante et de mécanismes d'arbitrage naissants. Celle de l'Argentine passait par une élite foncière qui dominait l'État et ne rencontra aucun contrepoids comparable avant l'irruption du péronisme, des décennies plus tard. La correction compte parce qu'elle dit où chercher la divergence : dans la question de savoir qui détenait le pouvoir et avec quelle constance les règles le contraignaient. En 1900, c'est une différence de degré (l'Argentine était une vraie république), et c'est pourtant la ligne de faille le long de laquelle les deux économies se sont déchirées.
Où cela nous mène
Les points de départ étaient assez proches pour que la divergence soit une énigme. Le chiffre du revenu était réel et le modèle d'exportation de produits de base était commun, si bien que le cadrage des « jumeaux identiques » est à moitié juste, et c'est cette moitié juste qui donne sa force à la comparaison. Mais sous l'égalité des revenus, les deux économies différaient déjà sur deux points qui ont compté davantage que les produits eux-mêmes : qui détenait le pouvoir politique, et quelle était la solidité des institutions qui le contraignaient.
Si les produits étaient les mêmes et le revenu aussi, l'explication doit se trouver là où les deux pays différaient déjà, ou là où ils ont divergé ensuite. Le premier endroit où regarder est celui où l'Australie a vu juste et où l'Argentine s'est trompée à répétition : qui a le droit de gouverner, et si les règles résistent à ceux qui perdent l'élection.
L'État arbitre contre le cycle des coups d'État
« L'Argentine est le seul pays au monde qui, après avoir atteint le niveau d'une nation développée, est retombé dans le sous-développement. Elle est entrée dans le club des sociétés riches et inclusives, puis en est ressortie, plus d'une fois, et les institutions n'ont jamais tenu la porte ouverte. »
— d'après Daron Acemoglu & James Robinson, Prospérité, puissance et pauvreté (2012), sur les allers-retours répétés de l'Argentine vers les institutions inclusives
L'Australie a organisé des élections et en a respecté les résultats pendant un siècle. En Argentine, l'armée a renversé le gouvernement en 1930, 1943, 1955, 1962, 1966 et 1976. L'une des deux économies de peuplement a bâti un mécanisme durable pour régler les conflits de répartition dans les urnes et devant les tribunaux d'arbitrage. L'autre les a réglés, encore et encore, par la force. Quelle part d'un écart de revenu du simple au triple ce contraste peut-il porter à lui seul ?
L'appareil mobilisé ici est celui des institutions comme cause fondamentale de la croissance de long terme, le cadre qu'Acemoglu, Johnson et Robinson ont construit et identifié grâce à l'expérience naturelle de la mortalité des colons. La thèse veut que la qualité des institutions décide quelles sociétés font fructifier leur croissance dans la durée : des droits de propriété garantis, des contraintes réelles sur l'exécutif et une large participation politique. Là où les gouvernants peuvent être tenus en bride et où le pouvoir change de mains selon des règles plutôt que par la force, investisseurs et citoyens s'engagent sur le long terme. Là où l'exécutif peut exproprier ou être renversé à volonté, ils s'en abstiennent. L'Argentine et l'Australie sont toutes deux des « régions de peuplement récent » de manuel, si bien que la logique de l'expérience naturelle s'applique directement, mais les institutions qui ont effectivement pris racine dans les deux pays différaient sur la dimension que la théorie juge la plus importante.
Le problème d'identification tient à ce que la qualité institutionnelle $I$ et le revenu $Y$ sont déterminés conjointement, puisque les pays riches peuvent s'offrir de bonnes institutions. Le geste d'AJR consiste à instrumenter $I$ par une variable qui n'agit sur $Y$ qu'à travers les institutions :
$$Y_i = \alpha + \beta\, \hat{I}_i + \varepsilon_i, \qquad \hat{I}_i = f(\text{settler conditions}_i)$$où les conditions rencontrées par les colons ont déterminé si ceux-ci bâtissaient des institutions inclusives ou extractives. Le $\beta$ estimé est élevé : les institutions portent l'essentiel de la variance de long terme.
Neutralisez la richesse, la géographie et la culture : ce qui prédit le mieux quels pays se sont enrichis et le sont restés, c'est la possibilité de renvoyer un gouvernement par un vote. En Australie, on le pouvait. En Argentine, pendant la majeure partie du XXe siècle, on ne le pouvait pas. La théorie veut que cette seule différence pèse lourd. La difficulté tient à ce qu'elle laisse inexpliqué.
L'exécutif australien a été contraint de manière fiable, et ses gouvernements ont changé par l'élection pendant tout le siècle. En Argentine, la contrainte pesant sur l'exécutif s'est effondrée à maintes reprises, et l'armée jouait le rôle d'acteur de veto récurrent qui renversait les gouvernements qui lui déplaisaient. Un pays incapable de garder ses règles plus longtemps qu'un gouvernement ne peut pas tenir les engagements de long terme (envers la propriété, les contrats, une politique cohérente) qu'exige une croissance qui se cumule. Voilà l'essentiel d'un écart du simple au triple.
Mais l'appareil a une limite. Ces institutions sont en partie endogènes. La lecture stricte, qui place les institutions en premier, fait du cycle des coups d'État la cause profonde et s'arrête là. Or ce cycle avait son propre moteur : un conflit de répartition, entre l'élite agro-exportatrice et le mouvement ouvrier péroniste, que les institutions n'ont pas su canaliser. « Les institutions argentines ont échoué » est vrai, mais décrit le symptôme. Cela ne dit pas encore pourquoi elles ont échoué dans cette tâche précise. L'économie politique formelle des raisons pour lesquelles les institutions contraignent, ou n'y parviennent pas, relève du chapitre sur l'économie institutionnelle, dont le §18.3 expose le cadre AJR lui-même.
La filiation intellectuelle de cette réponse, la tradition institutionnaliste qui va de Veblen à la relance d'Acemoglu et Robinson en passant par la nouvelle économie institutionnelle de North et Williamson, a son foyer dans Histoire de la pensée économique, ch. 15 (La tradition institutionnaliste). Vous pouvez suivre cette école comme un ensemble connecté dans la vue institutionnaliste du graphe de filiation. Cette comparaison est aussi la version appliquée, sur une paire appariée, d'une question que la Grande Question « Pourquoi certains pays sont-ils riches et d'autres pauvres ? » traite à l'échelle générale, d'un pays à l'autre. Cette Grande Question-là construit l'appareil d'AJR dans l'abstrait. Celle-ci l'applique à la seule paire où la structure d'exportation de produits de base est tenue fixe. La filiation de la formation de l'État et de la stabilité des régimes, dans laquelle s'inscrit ce contraste, est retracée à travers les époques dans la Grande Question « La formation de l'État à travers les époques ». Elle suit la manière dont un État apprend à lever l'impôt, à emprunter et à piloter, et demande si la capacité qu'il se donne finit par servir son économie ou par la saigner à blanc.
« Les nations échouent aujourd'hui parce que leurs institutions économiques extractives ne créent pas les incitations nécessaires pour que les gens épargnent, investissent et innovent. En fin de compte, tout est affaire d'institutions. »
— d'après Daron Acemoglu & James Robinson, Prospérité, puissance et pauvreté, 2012
« Tout est affaire d'institutions. »
La lecture qui place les institutions en premier est la réponse centrale du courant dominant, et elle est pour l'essentiel correcte. La question est de savoir si « les institutions » constituent toute l'explication ou la surface visible d'une explication plus profonde.
Le cycle des coups d'État est-il la cause, ou le symptôme ?
« Un pays qui renverse son gouvernement six fois en cinquante ans ne peut s'engager sur rien au-delà d'une seule administration. Voilà pourquoi la croissance s'est cumulée en Australie et pas en Argentine. Les coups d'État expliquent tout. »
— la lecture qui place les institutions en premier, dans toute sa force
La croissance cumulative est un jeu de long terme, et la condition pour y jouer est un État capable de tenir un engagement au-delà de la prochaine élection. L'Australie le pouvait. L'Argentine, après 1930, ne le pouvait plus. Le système d'arbitrage, l'alternance parlementaire stable et l'État de droit formaient ensemble un mécanisme qui convertissait le conflit de répartition en compromis négociés, capables de survivre aux changements de gouvernement. Là où les règles tenaient, le capital et les compétences s'engageaient pour des décennies. Là où elles ne tenaient pas, chaque acteur jouait à court terme, et la croissance se cumulait à l'avenant. Sur l'axe de la contrainte pesant sur l'exécutif, la lecture qui place les institutions en premier est presque décisive.
« La réforme Sáenz Peña de 1912 a été une véritable démocratisation. Le coup d'État de 1930 répondait à une vraie crise. Les effondrements n'étaient pas un défaut du caractère national : c'était un problème de répartition non résolu, que les institutions n'avaient jamais été conçues pour contenir. »
— la mise en garde sur l'endogénéité, présentée loyalement
La loi Sáenz Peña de 1912 a instauré le suffrage masculin universel, secret et obligatoire : un véritable pas vers la démocratie. Les effondrements répétés qui ont suivi ont été la remontée à la surface d'un conflit de répartition que les institutions n'avaient aucun moyen de régler. Chaque fois que l'élite agro-exportatrice et le bloc ouvrier urbain se retrouvaient dans une impasse que les règles ne pouvaient débloquer, l'armée la débloquait à leur place. Les institutions sont le niveau où le conflit a été perdu.
Où cela nous mène
La stabilité institutionnelle est la plus grosse pièce de la réponse. Un siècle d'exécutifs contraints et d'alternances par les urnes en Australie, face à un demi-siècle de vetos militaires en Argentine, représente l'essentiel d'un écart du simple au triple. Mais les institutions ont échoué dans une tâche précise : canaliser un conflit de répartition bien réel, que les institutions australiennes se trouvaient avoir été conçues pour gérer.
Des institutions instables vous privent de la capacité de tenir une politique économique cohérente plus longtemps qu'un gouvernement, ce dont une économie commerçante ouverte a le plus besoin. Pendant que l'Australie passait la seconde moitié du siècle à ouvrir prudemment son économie, l'Argentine s'est enfermée dans le pari inverse, puis n'a jamais pu cesser d'en payer le prix.
Libéralisation contre verrouillage de l'ISI
« Les prix des produits primaires tendent à baisser par rapport à ceux des biens manufacturés sur le long terme. Une périphérie qui mise son avenir sur l'exportation de matières premières est condamnée à transférer les fruits de son propre progrès au centre industriel. »
— d'après Raúl Prebisch, la thèse de la CEPAL sur la dégradation des termes de l'échange (1950), justification intellectuelle de la substitution aux importations, présentée dans sa version la plus solide
Quand les années 1930 ont brisé l'ordre commercial ouvert pour lequel les deux économies avaient été bâties, toutes deux se sont tournées vers le protectionnisme. L'Australie a fini par changer de cap et par s'ouvrir. L'Argentine a verrouillé la substitution aux importations, a fait défaut à répétition et a vécu dans une inflation chronique. Quand l'ordre ouvert s'est effondré sans promesse fiable de retour, bâtir une base industrielle nationale derrière des droits de douane était un premier geste rationnel, et une bonne partie du monde en développement l'a fait. La question est de savoir pourquoi l'Australie a pu traiter la protection comme une phase, et l'Argentine non.
1. L'ISI et le verrouillage. L'industrialisation par substitution aux importations repose sur une panoplie familière : des droits de douane pour tenir à l'écart les biens manufacturés étrangers, un taux de change surévalué pour rendre moins chères les machines importées dont les nouvelles usines ont besoin, et du crédit bon marché dirigé vers les industries favorisées. L'ISI taxe le secteur exportateur compétitif (la base agro-exportatrice qui rapporte les devises) pour subventionner un secteur manufacturier qui reste non compétitif, et ce faisant elle fait grandir un groupe d'intérêt politique qui a tout à perdre à la libéralisation. C'est cela, le verrouillage. L'Australie a elle aussi pratiqué une protection réelle, par l'intermédiaire de sa commission tarifaire, pendant des décennies, mais sa base exportatrice (les minerais, plus tard les services) est restée compétitive et assez puissante politiquement pour imposer l'ouverture le moment venu. En Argentine, l'ISI a vidé le secteur exportateur de son poids politique et retranché le secteur protégé, de sorte que le groupe d'intérêt qui aurait pu la défaire ne s'est jamais formé. Le traitement formel de l'ISI et de l'économie politique du développement se trouve au §20.4 du chapitre sur l'économie du développement.
2. L'instabilité macroéconomique à répétition. Le choix de politique commerciale a alimenté un cycle macroéconomique devenu la signature de l'Argentine. L'industrie de l'ISI a besoin d'intrants importés, que le secteur exportateur taxé ne peut pas financer. L'économie bute donc sur le mur de la balance des paiements, le mur impose une dévaluation, la dévaluation nourrit l'inflation, on tente une stabilisation, la stabilisation s'effondre politiquement, et tout recommence. On lit ce rythme à même l'histoire économique du pays (défauts souverains en 1982, 1989, 2001, 2014 et 2020, avec une inflation élevée chronique dans l'intervalle). Les modèles macroéconomiques d'économie ouverte qui sous-tendent ce cycle figurent dans le chapitre sur la macroéconomie en économie ouverte. Les rouages profonds d'une crise argentine particulière, examinés de près, font l'objet de la Grande Question « Argentine 2023 : de l'hyperinflation à l'appareil d'analyse du désordre monétaire ». Ce qui compte ici, c'est le schéma récurrent. Cette Grande Question-là dissèque un cas.
Le dossier historique de cette divergence, la crise de la dette latino-américaine des années 1980 et le long démantèlement de la substitution aux importations, avec les trajectoires du ratio dette/exportations du Mexique, du Brésil et de l'Argentine, se trouve dans Histoire économique, ch. 16 §16.6. La confrontation intellectuelle qui sous-tend cette politique, avec d'un côté la thèse structuraliste de Prebisch et Singer en faveur de l'ISI, de l'autre la contre-révolution néoclassique et le consensus de Washington en faveur de la libéralisation, relève de la filiation de l'économie du développement dans Histoire de la pensée économique, ch. 16 §16.1. Vous pouvez suivre ensemble le courant structuraliste et celui de la croissance dans la filiation de la croissance de la frise chronologique de l'histoire de la pensée économique. L'ISI n'est qu'un cas d'un débat qui dépasse largement l'Argentine. La question générale de savoir si l'État doit choisir des industries à protéger et à subventionner, et si le retour actuel de cette idée corrige une erreur ancienne ou la répète, fait l'objet de la Grande Question « La politique industrielle est-elle de retour, et est-elle justifiée ? »
« Si les termes de l'échange évoluent durablement contre vous, le libre-échange n'est pas une option neutre par défaut : c'est un lent transfert de votre croissance à quelqu'un d'autre. Construire votre propre industrie est la réponse rationnelle. »
— l'argument structuraliste de Prebisch et de la CEPAL en faveur de la substitution aux importations
« La substitution aux importations était un pari rationnel. »
Avec le recul, on réécrit l'ISI comme une folie évidente. Ce qui a échoué, c'est le verrouillage et l'accommodement macroéconomique. Le virage initial, une bonne partie du monde en développement l'a pris pour des raisons sérieuses.
Deux économies de peuplement, deux protectionnismes
« La substitution aux importations était la bonne réponse à une économie mondiale brisée. L'erreur n'a pas été de la lancer, l'erreur a été une vie politique qui n'a jamais pu se permettre d'y mettre fin. »
— la trajectoire de la politique argentine, présentée dans sa version la plus solide
Le diagnostic structuraliste était fondé, l'effondrement des années 1930 était réel, et l'industrialisation précoce que l'ISI a permise l'était tout autant. Ce qui a transformé un pari raisonnable en trajectoire de déclin, c'est le verrouillage : les industries protégées sont devenues un groupe d'intérêt qu'aucun gouvernement ne pouvait affronter, le taux de change surévalué s'est durci en acquis, et l'instabilité macroéconomique qui a suivi est devenue chronique parce qu'aucun compromis politique ne pouvait absorber le coût de sa correction. L'Argentine a fait un choix raisonnable en 1945, puis s'est retrouvée incapable de choisir à nouveau.
« L'Australie aussi a protégé son économie, pendant des décennies, par sa commission tarifaire. La différence, c'est que lorsque la protection a eu fait son temps, on a pu élire un gouvernement qui l'a démantelée et qui y a survécu. Hawke et Keating ont ouvert l'économie, et ils ont gagné. »
— la voie australienne, présentée sans triomphalisme
L'Australie a pratiqué une forte protection tarifaire pendant la majeure partie du XXe siècle, sa commission tarifaire n'avait rien d'une sainte du libre-échange, et l'arc qui a mené de la protection à l'ouverture a pris des décennies. Ce qui séparait les deux pays, c'était la capacité institutionnelle à s'engager. La libéralisation de Hawke et Keating, dans les années 1980 et 1990, a été politiquement brutale et durement disputée, et elle a tenu parce qu'un gouvernement stable pouvait s'y engager d'un cycle électoral à l'autre et absorber le coût politique infligé aux perdants. L'étape 2 a reconnu aux institutions australiennes précisément cette capacité. Même tentation, même phase protectionniste, mais un seul des deux pays a pu clore la phase de son plein gré.
Où cela nous mène
La divergence des politiques commerciale et macroéconomique est le moteur immédiat de l'écart qui s'est creusé dans la seconde moitié du siècle. L'Australie a pu traiter la protection comme une phase parce qu'un gouvernement stable pouvait s'engager à la défaire. L'Argentine n'a pas pu sortir de l'ISI parce qu'aucun gouvernement ne pouvait maintenir le compromis politique assez longtemps, et chaque tentative de stabilisation s'est effondrée sur la même question. Les choix de politique économique étaient réels et lourds de conséquences, et c'étaient ceux que pouvait faire une communauté politique institutionnellement instable, prise dans une impasse distributive.
Derrière chaque stabilisation argentine manquée se trouve la même question sans réponse, qui paie ?, et derrière le siècle plus paisible de l'Australie, un mécanisme institutionnel bâti pour y répondre.
Pourquoi l'Argentine n'a pas pu tenir ses stabilisations
« L'économie argentine avance au rythme du stop and go : une dévaluation rétablit l'équilibre extérieur mais écrase les salaires réels urbains, puis la réaction politique rétablit les salaires mais rallume la crise extérieure. Chaque correction sème la suivante. L'énigme n'est pas que l'Argentine ait des crises, c'est qu'elle ne puisse pas cesser d'en avoir. »
— d'après Carlos Díaz-Alejandro, Essays on the Economic History of the Argentine Republic (1970), l'énoncé canonique du cycle de stop and go
Écartez « les mauvais choix » et « les institutions faibles », qui ne sont que des étiquettes, et demandez le mécanisme. L'économiste qui, le premier, a rendu célèbre le paradoxe argentin, une génération avant les vidéos explicatives de YouTube, a eu recours à une mécanique : deux secteurs puissants aux intérêts opposés, et aucune institution capable de négocier entre eux une paix durable. Cette mécanique explique à la fois les coups d'État, les défauts et les inflations.
1. Le cycle de stop and go de Díaz-Alejandro. L'Argentine comptait deux secteurs politiquement puissants aux intérêts directement opposés. L'élite agro-exportatrice voulait un taux de change compétitif et dévalué, des salaires intérieurs bas et un commerce ouvert, conditions dans lesquelles ses céréales et son bœuf rapportaient le plus. Le bloc industriel et ouvrier urbain, organisé et mobilisé sous le péronisme, voulait l'inverse : un taux de change surévalué pour rendre moins chers les intrants importés dont ses usines avaient besoin, la protection de ces usines et des salaires réels élevés. Les deux ne pouvaient pas être satisfaits à la fois. Chaque dévaluation qui sauvait la balance extérieure amputait les salaires réels urbains et déclenchait un retour de bâton politique. Chaque hausse des salaires réels qui achetait la paix en ville épuisait les réserves et imposait la dévaluation suivante. Stop and go. Le cycle a persisté parce qu'aucune institution ne pouvait faire respecter un compromis qui survive aux alternances.
2. L'autoritarisme bureaucratique selon O'Donnell. Quand le conflit de répartition est devenu ingérable dans le cadre des institutions démocratiques, la réponse a été un régime bureaucratique-autoritaire : une coalition de militaires et de technocrates imposant par la force le compromis que la politique démocratique ne parvenait pas à produire, en général celui de l'élite exportatrice, obtenu en réprimant le mouvement ouvrier organisé. Le cycle des coups d'État de l'étape 2 a été engendré par cette impasse, et c'est là l'endogénéité que l'étape consacrée aux institutions avait signalée. Les coups d'État étaient le symptôme récurrent et violent d'un conflit de répartition qu'aucune institution ne pouvait régler pacifiquement.
L'Australie a connu le même conflit. Elle aussi était une économie de peuplement dotée d'un secteur exportateur compétitif, fondé sur la terre et le capital, et d'une classe ouvrière urbaine organisée et votante, avec la même tension de fond entre compétitivité à l'exportation et salaires réels intérieurs. Ce qui différait, c'était la capacité à canaliser cette tension. Le système d'arbitrage australien, ses commissions salariales et son alternance parlementaire stable ont converti la lutte distributive en compromis négociés et reconductibles, au lieu d'un balancier tranché par la force. C'est ce qu'on a appelé « l'État-providence des salariés », dont l'arrêt Harvester de 1907 est l'acte fondateur.
Le chapitre sur le développement traite au §20.4 l'économie politique de ces conflits, c'est-à-dire les raisons pour lesquelles certaines sociétés parviennent à les arbitrer et d'autres non. La chronologie historique des échecs de stabilisation des années 1970 et 1980 figure dans Histoire économique, ch. 16 §16.6. L'exemple le plus récent de ce même schéma d'échec de la stabilisation, examiné de près, fait l'objet de la Grande Question « Argentine 2023 : de l'hyperinflation à l'appareil d'analyse du désordre monétaire ».
Tous les effondrements latino-américains ne reposent pas sur ce mécanisme. Le Venezuela a perdu les trois quarts de son économie selon une autre mécanique : une dépendance à une seule ressource, qui a permis à un gouvernement de vider le reste de l'économie de sa substance sans rencontrer d'obstacle. Même région, parfois même époque, mais un autre appareil. Voir la Grande Question « Le Venezuela s'est effondré. Pourquoi ? »
« L'Argentine avait tous les atouts et elle les a gâchés. Elle a choisi le populisme plutôt que la discipline, la planche à billets plutôt que l'épargne, la facilité plutôt que la bonne réponse. Personne n'a fait cela à l'Argentine. L'Argentine se l'est fait à elle-même. »
— le verdict moralisateur du « ils l'ont bien cherché », sous sa forme courante
« L'Argentine a mal choisi et ne peut s'en prendre qu'à elle-même. »
Ce cadrage n'est pas entièrement faux, puisque les choix étaient réels, mais comme explication il est creux, car il ne se demande jamais pourquoi c'étaient là les choix disponibles.
Caractère ou mécanisme ?
« D'autres économies de peuplement ont affronté des choix difficiles et ont fait les choix disciplinés. L'Argentine, encore et encore, a pris la voie de la facilité et en a payé le prix. À un moment donné, ce schéma, c'est le pays lui-même, et non sa malchance. »
— le cadrage moralisateur, pris sous sa forme la plus sérieuse
Le schéma existe, il se répète sous des gouvernements très différents, et cette répétition appelle une explication plutôt qu'une excuse. Une lecture qui balaierait chaque crise argentine comme un malheur venu de l'extérieur serait une dérobade. Le pays a bel et bien pris des décisions, dont certaines évitables, et ce sont les Argentins qui en ont supporté le coût. Le cadrage a raison d'exiger que l'explication rende compte de la persistance : pourquoi cela s'est produit encore et encore, sous des péronistes comme sous des antipéronistes, sous des civils comme sous des généraux. Il échoue sur ce qu'il avance comme explication du schéma, « le caractère national ».
« Le schéma est réel, et il a un mécanisme. Deux secteurs qui ne peuvent pas gagner tous les deux, et aucune institution capable de les amener à partager. Il se répète sous tous les gouvernements précisément parce qu'il est structurel, et non une affaire de personnes au pouvoir. »
— la lecture par le conflit de répartition, celle que défend cette Grande Question
Le mécanisme explique la persistance dont le cadrage moralisateur exige à juste titre qu'on rende compte. Si la cause était le mauvais caractère d'un parti, le schéma aurait changé quand le parti au pouvoir changeait. Il n'a pas changé, parce que la cause est la structure dans laquelle les deux camps étaient pris au piège. L'élite agro-exportatrice et le bloc ouvrier péroniste avaient chacun des revendications réelles et inconciliables, et aucune institution argentine ne pouvait arbitrer un compromis assez durable pour survivre à la dévaluation suivante. Chaque gouvernement, de quelque bord qu'il fût, a donc rejoué le même stop and go et s'est heurté au même mur. L'État arbitre australien était le mécanisme qui manquait à l'Argentine : il canalisait le même conflit vers des compromis qui tenaient. La lecture par le conflit de répartition fait ce que le caractère national ne peut pas faire. Elle explique le schéma, elle explique pourquoi l'Australie y a échappé, et elle nomme ce qui manquait à l'Argentine : une institution.
La réponse à laquelle la comparaison donne droit
La divergence a été produite par les institutions et la politique économique, la chance n'y prenant qu'une part secondaire. « Institutions » et « politique économique » sont deux niveaux d'une même cause. L'Argentine et l'Australie ont affronté le même conflit de répartition propre aux économies de peuplement, entre un secteur exportateur compétitif et une classe ouvrière urbaine dotée du droit de vote. L'Australie a hérité et bâti des institutions qui ont canalisé ce conflit vers des compromis reconductibles. L'Argentine non, et le conflit s'est donc dénoué par le cycle de stop and go, le cycle des coups d'État et les crises macroéconomiques à répétition, chaque stabilisation sombrant sur la question du qui paie, à laquelle aucune institution ne pouvait répondre durablement. Les choix de politique économique, l'ISI comme l'accommodement macroéconomique à répétition, étaient ceux que cette impasse pouvait produire.
Le courant dominant reste divisé sur les pondérations, c'est-à-dire sur la part qui revient à la qualité institutionnelle profonde et celle qui revient à la dynamique de la politique économique et de l'économie politique. Ce désaccord est réel, mais il porte surtout sur l'ampleur des paramètres à l'intérieur d'un cadre commun, puisque presque tout le monde s'accorde à dire que les institutions, la politique économique et leur interaction expliquent la divergence. La dispute porte sur les poids relatifs et sur la mesure dans laquelle la politique économique découle des institutions. Aux marges se tiennent deux positions minoritaires qui contestent le cadre lui-même : un fondamentalisme institutionnel strict, qui tient la politique économique pour entièrement endogène à la qualité des institutions, et un structuralisme strict, qui fait de la structure des termes de l'échange et de la dépendance le cadre à l'intérieur duquel tout le reste s'inscrit.
L'Argentine a donc reçu une donne distributive plus difficile que les autres économies de peuplement, et il lui manquait le mécanisme institutionnel pour la jouer. La même chose arrive à toute société divisée incapable de bâtir l'institution qui permet à ses factions de perdre une manche sans quitter la partie.
L'arc en quatre étapes
- Un départ symétrique, sur une structure asymétrique. Deux économies de peuplement au revenu presque égal en 1900, qui expédiaient les mêmes produits de base au même acheteur, mais qui différaient déjà par leur héritage institutionnel et par le degré de domination de l'élite exportatrice. C'est dans cette asymétrie que la divergence a trouvé de quoi grandir.
- La stabilité institutionnelle a fait l'essentiel du travail. L'exécutif contraint et les alternances par les urnes de l'Australie, face aux six coups d'État de l'Argentine, expliquent l'essentiel d'un écart du simple au triple. Mais « les institutions ont échoué » demandait encore une cause.
- La politique commerciale et macroéconomique a été le moteur immédiat. L'Australie a traité la protection comme une phase et a pu y mettre fin. L'Argentine a verrouillé l'ISI et n'a pas pu en sortir, parce qu'aucun gouvernement ne pouvait maintenir le compromis assez longtemps.
- Le conflit de répartition explique les trois autres. Une lutte à deux camps entre l'élite agro-exportatrice et le bloc ouvrier péroniste, sans institution capable d'arbitrer durablement entre eux, a produit le cycle de stop and go qui a engendré à la fois les coups d'État, les défauts et les inflations. L'Australie a connu le même conflit et l'a canalisé. L'Argentine n'a pas pu.
Institutions et politique économique sont les niveaux d'une seule et même explication. Les institutions fixent le menu de ce qu'un gouvernement peut faire durablement, le conflit de répartition a déterminé le plat choisi, et les choix de politique économique (la substitution aux importations, l'accommodement macroéconomique à répétition) ont ensuite verrouillé la trajectoire basse. La chance a pris une part secondaire, par les cycles des matières premières et le calendrier des guerres, mais une explication par la seule chance ne peut pas dire pourquoi la divergence a persisté à travers tant de cycles et de régimes. C'est la persistance qui ramène aux institutions et à la politique économique, et c'est pourquoi le désaccord qui subsiste dans le courant dominant porte surtout sur les pondérations.
Ce qu'enseignent ces deux trajectoires vaut pour toute société divisée qui cherche encore à bâtir cette institution.