Ist die EU ein wirtschaftliches oder ein politisches Projekt?
Ein Brexit-Anhänger sagt, man habe nur einem gemeinsamen Markt zugestimmt. Ein Föderalist sagt, die immer engere Union sei von Anfang an der Zweck gewesen. Beide beschreiben dieselbe EU, und jeder hat genau zur Hälfte recht.
Der Zusammenprall
„Wir sind einem Gemeinsamen Markt beigetreten. Man hat uns gesagt, es gehe um Handel. Niemand hat für eine Flagge gestimmt, für eine Hymne, ein Parlament, eine Währung, einen Präsidenten und eine Außenpolitik, die in Brüssel gemacht wird.“
— Die euroskeptische Position, verdichtet (Nigel Farage und der wiederkehrende Rückgriff der Kampagne Vote Leave auf das Referendum von 1975, 2016)
„Es ist die Neubegründung eines souveränen, geeinten und demokratischen Europa. Haben wir gemeinsam den Mut, uns diesen Weg zu bahnen.“
— Emmanuel Macron, Rede an der Sorbonne, September 2017
Beide Männer beschreiben dieselbe Europäische Union. Jeder hält den anderen für naiv. Doch die wirtschaftliche und die politische Seite der europäischen Integration sind so ineinander verschränkt, dass der Reflex, sich für eine von beiden zu entscheiden, in die falsche Richtung führt. Zur Antwort gelangt man nur, wenn man die zwei Dinge betrachtet, die die EU tatsächlich gebaut hat.
Zwei Lesarten liegen auf dem Tisch, und sie behaupten Gegensätzliches darüber, was die EU ist. Die Lesart als Wirtschaftsprojekt: Im Kern ist die EU ein gemeinsamer Markt, eine Zollunion und ein Bündel von Handelsfreiheiten, dem zufällig etwas politisches Mobiliar zugewachsen ist. Die Lesart als politisches Projekt: Die EU ist ein Staat im Werden, und die Wirtschaft ist das Vehikel, mit dem sie dorthin gelangt. Es sind rivalisierende Beschreibungen, und mindestens eine von ihnen liegt in vielem falsch.
Beide Seiten streiten über eine Chronologie: die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl 1951, die Römischen Verträge 1957, die Einheitliche Europäische Akte 1986, der Vertrag von Maastricht 1992 und die Einführung des Euro 1999. Den Bogen der Integration, also was gebaut wurde, in welcher Reihenfolge und unter welchem Druck, erzählt Wirtschaftsgeschichte, Kap. 18 (Globalisierung, Finanzialisierung und die Große Moderation). Wir erzählen ihn hier nicht noch einmal. Stattdessen nehmen wir die zwei größten Dinge auf dieser Zeitleiste, einen Binnenmarkt und eine gemeinsame Währung, und fragen jede Lesart, wie sie sie erklärt.
„Wir haben dafür gestimmt, einem Gemeinsamen Markt beizutreten, nicht den Vereinigten Staaten von Europa. Die EU hätte bleiben sollen, was sie zu sein vorgab.“
— Die Rahmung der Austrittsseite, vom Rückgriff auf das Referendum von 1975 bis zu Vote Leave, 2016
„Wir haben immer nur einem gemeinsamen Markt zugestimmt“
Die langlebigste euroskeptische Behauptung lautet, die EU habe Etikettenschwindel betrieben: als Handel verkauft, als Regierung geliefert. Stimmt das, oder ist es eine Legende, die man sich über Verträge erzählt, die man nicht gelesen hat?
Zwei Lesarten, in ihren eigenen Worten
„Der Binnenmarkt ist die größte Errungenschaft der EU, Punkt. Alles andere ist umstritten. Das nicht.“
— Die Lesart als Wirtschaftsprojekt, in der Stimme ihrer stärksten Verteidiger
In ihrer stärksten Form sagt die ökonomische Lesart: Man beurteile die EU nach dem, was sie nachweislich leistet. Sie hat Zölle und Reibungen an den Grenzen eines ganzen Kontinents abgeschafft, Normen harmonisiert, sodass ein einmal hergestelltes Produkt in siebenundzwanzig Ländern verkauft werden kann, und Kapital und Arbeit dorthin fließen lassen, wo sie am meisten wert sind. Das sind Lehrbuchgewinne aus Handel, Größenvorteilen und Wettbewerb. Sie sind real, messbar und davon unabhängig, ob irgendjemand je ein europäisches Parlament wollte. Zieht man die Symbolik ab, bleibt ein funktionierender gemeinsamer Markt, der sich allein ökonomisch rechtfertigt.
„Europa lässt sich nicht mit einem Schlage herstellen und auch nicht durch eine einfache Zusammenfassung. Es wird durch konkrete Tatsachen entstehen, die zunächst eine Solidarität der Tat schaffen.“
— Robert Schuman, Schuman-Erklärung, Mai 1950
Nach der politischen Lesart war die Wirtschaft immer das Mittel. Die Schuman-Erklärung, das Gründungsdokument der EU, legt Kohle und Stahl zusammen, damit jeder Krieg zwischen Frankreich und Deutschland „nicht nur undenkbar, sondern materiell unmöglich“ wird. Das ist ein Friedensprojekt im Gewand der Handelspolitik. Jede „konkrete Tatsache“, ob Zollunion, Binnenmarkt oder Euro, war bewusst darauf angelegt, vollendete Tatsachen zu schaffen, die die Nationen enger aneinanderbinden und eine Umkehr so kostspielig machen, dass niemand sie auch nur erwägt. Die wirtschaftliche Substanz ist echt, aber sie wurde im Dienst eines politischen Ziels konstruiert, das vom ersten Tag an benannt war.
Wo uns das hinführt
Die beiden Rahmungen sind konkurrierende Aussagen darüber, was die EU ist, und jede hat zur Hälfte recht. Also entscheiden wir die Frage, indem wir die zwei Dinge betrachten, die die EU tatsächlich gebaut hat, einen Binnenmarkt und eine gemeinsame Währung. Für beide fällt die Antwort völlig verschieden aus, und im Abstand zwischen diesen beiden Antworten liegt die ganze Erklärung.
Beginnen wir mit dem Binnenmarkt. Kaum jemand bestreitet, dass er funktioniert. Wenn die EU im Grunde ein Wirtschaftsprojekt ist, dann hat diese Lesart hier ihr stärkstes Argument.
Die EU als Wirtschaftsprojekt
„Der Binnenmarkt ist das Herz Europas. Er ist der Motor unseres Wohlstands und das Fundament von allem anderen, was wir aufgebaut haben.“
— sinngemäß nach Jacques Delors, Präsident der Europäischen Kommission 1985–1995, Architekt der Einheitlichen Europäischen Akte
Der Binnenmarkt ist der Teil der EU, den selbst euroskeptische Ökonomen verteidigen. Wenn Kritiker austreten, aber etwas behalten wollen, dann ist es das. Ist der Binnenmarkt aus eigenem Recht gute Ökonomik, ganz ohne Politik?
Beginnen wir mit der institutionellen Form. Eine Zollunion ist mehr als eine Freihandelszone: Die Mitglieder schaffen die Zölle untereinander ab, führen einen gemeinsamen Außenzoll ein und treten nach außen als ein Block auf. Darauf hat die EU die vier Grundfreiheiten gesetzt, den freien Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Arbeitskräften. Diese vier Grundfreiheiten sind Handelsgewinne, zur Verfassung gemacht. Die Logik ist ein altes Ergebnis der Ökonomik: Spezialisiert sich jeder Produzent dort, wo seine Opportunitätskosten am niedrigsten sind, und bezieht er den Rest über den Handel, steigt die Gesamtproduktion. Der Binnenmarkt lässt das über einen ganzen Kontinent hinweg geschehen statt innerhalb von siebenundzwanzig Zäunen.
Drei Motoren treiben die Gewinne an. Der komparative Vorteil verlagert die Produktion an ihren günstigsten Standort. Größenvorteile erlauben es Unternehmen, 450 Millionen Verbraucher als einen Markt zu bedienen und ihre Durchschnittskostenkurven so weit hinabzugleiten, wie es kein einzelner nationaler Markt zuließe. Und der Wettbewerb im größeren Markt diszipliniert die bequemen nationalen Champions, die früher im Inland geschützt waren. Das Instrumentarium steht in Kap. 6 §6.2 (Marktstrukturen und Wettbewerb). Die Harmonisierung der Regulierung kommt als vierter Motor hinzu: Eine Norm statt siebenundzwanzig bedeutet, dass ein Produkt einmal entwickelt und zertifiziert wird, und die Kosten der Regelbefolgung brechen ein.
Ist eine Zollunion automatisch gut? Nicht ganz. Jacob Viner zeigte 1950, dass eine Zollunion zwei gegenläufige Wirkungen hat. Handelsschaffung: Billigere Anbieter innerhalb der Union ersetzen teure inländische, was die Wohlfahrt erhöht. Handelsumlenkung: Der gemeinsame Außenzoll kann Mitglieder von einem billigeren Anbieter außerhalb zu einem teureren innerhalb der Union lenken, was die Wohlfahrt senkt. Eine Union ist ein Nettogewinn, wenn sie mehr Handel schafft als umlenkt.
Die Wohlfahrtsbedingung für eine Zollunion lautet schlicht, dass der Wert des geschaffenen Handels den Wert des umgelenkten Handels übersteigt:
$$\Delta W \;=\; \underbrace{(P_d - P_{partner})\,\Delta M_{\text{created}}}_{\text{gain}} \;-\; \underbrace{(P_{world} - P_{partner})\,M_{\text{diverted}}}_{\text{loss}} \;>\; 0$$wobei $P_d$ der inländische Preis vor der Union ist, $P_{partner}$ der Preis des Partners und $P_{world}$ der niedrigste Weltmarktpreis. Für einen so großen und im Inneren so wettbewerbsintensiven Block wie die EU überwiegt der Term der Handelsschaffung. Der Binnenmarkt ist der Standardfall gelungener Handelsschaffung.
Ein Markt mit 450 Millionen Menschen statt siebenundzwanzig kleiner. Unternehmen werden größer und effizienter, weil sie überall verkaufen können. Verbraucher bekommen billigere Waren und mehr Auswahl, weil Unternehmen über Grenzen hinweg konkurrieren. Ein Lkw fährt von Polen nach Portugal, ohne ein einziges Zollformular auszufüllen. Nichts davon braucht eine Flagge oder eine Hymne, um ökonomisch sinnvoll zu sein. Es bezahlt sich selbst durch niedrigere Preise und höhere Produktivität.
Das ist Freihandel, zur Institution gemacht. Die allgemeine Theorie, also komparativer Vorteil, die Spanne der Handelsgewinne und der Wohlfahrtsverlust durch Zölle, behandelt ausführlich die Große Frage zum Freihandel, Ist Freihandel immer gut? Der Binnenmarkt ist die tiefste Verwirklichung dieser Theorie, die je jemand gebaut hat. Das einführende Diagramm zu Zollunion und internationalem Handel steht in Kap. 2 §2.6.
Auf der BIP-pro-Kopf-Karte können Sie die Pro-Kopf-Verläufe von Deutschland, Frankreich, Irland, Polen und Großbritannien verfolgen. Diese Verläufe der Konvergenz und Divergenz liegen der institutionellen These zugrunde.
„Der Austritt aus dem Binnenmarkt wird die britische Wirtschaft langfristig 4 bis 5 Prozent des BIP kosten. Die Schwerkraft des Handels verzeiht nichts.“
— Der ökonomische Konsens zu den Kosten des Brexit, verdichtet (die Schätzung des britischen Office for Budget Responsibility, 2021)
Der Binnenmarkt ist der Teil, der unbestreitbar funktioniert
Selbst die Kostenschätzungen zum Brexit sind ein Beweis über Bande: Der Austritt schmerzt nur, weil der Binnenmarkt etwas geleistet hat. Aber folgt aus „er funktioniert ökonomisch“, dass er nur ökonomisch ist?
Ökonomik, die sich selbst rechtfertigt, oder von Anfang an das Sprungbrett?
„Die tiefe Integration des europäischen Marktes brachte Gewinne, die weit über eine einfache Freihandelszone hinausgehen: größere Unternehmen, schärferen Wettbewerb und Lieferketten, die den Kontinent als eine einzige Fabrik behandeln.“
— Das Argument der Handelsökonomen, in der Tradition von Richard Baldwins Arbeiten zur europäischen Integration
Das ökonomische Argument ist nüchtern. Man messe die Sache. Europäische Lieferketten wurden kontinental. Ein Auto wird in Deutschland entworfen, in der Slowakei verkabelt und in Portugal ausgestattet, weil der Binnenmarkt die inneren Grenzen ökonomisch unsichtbar gemacht hat. Unternehmen erreichten eine effiziente Größe, die sie innerhalb eines einzigen nationalen Marktes nie hätten erreichen können. Die Verbraucher bekamen die Vielfalt und die Preise, die Größe und Wettbewerb liefern. Das ist das Theorem der Handelsgewinne, eingelöst im Maßstab eines Kontinents. Schon aus diesen Gründen allein wäre der Binnenmarkt es wert, gebaut zu werden.
„Der Binnenmarkt war nie Selbstzweck. Er war die Plattform, das unverzichtbare Fundament, auf dem die Währungsunion und schließlich die politische Union errichtet werden sollten.“
— Die föderalistische Lesart der Einheitlichen Europäischen Akte, im Geist von Delors’ eigenem Entwurf
Die Stimme „es war nie nur ökonomisch“ räumt jeden Gewinn ein und bestreitet die Rahmung. Die Präambel von 1957 stellte den immer engeren Zusammenschluss an den Anfang, der Binnenmarkt kam als Methode. Delors baute ihn gerade deshalb, weil ein tief integrierter Markt die Nachfrage nach einer gemeinsamen Währung erzeugt und eine gemeinsame Währung die Nachfrage nach gemeinsamen politischen Institutionen. Die Freizügigkeit der Arbeitskräfte macht aus Handelspartnern Mitbürger. In dieser Architektur ist die Wirtschaft das Gerüst. Der Binnenmarkt funktioniert, und dieses Funktionieren sollte die Politik von Anfang an nach vorn ziehen.
Wo uns das hinführt
Beim Binnenmarkt gewinnt die Lesart als Wirtschaftsprojekt. Doch die Föderalisten sagen immer wieder, und behalten damit immer wieder recht, dass der Binnenmarkt von Anfang an das Sprungbrett war. Ob sie auch mit dem Ziel recht haben, zeigt sich an dem, was die EU als Nächstes baute: an dem Teil, in dem wirtschaftliche und politische Logik aufhören zusammenzuarbeiten und offen zusammenstoßen.
Der Euro. Eine gemeinsame Währung für Volkswirtschaften, die nach den eigenen Kriterien des Lehrbuchs nichts daran zu suchen hatten, sich eine zu teilen. Ökonomen sagten das schon vor der Einführung. Warum also gibt es ihn, und was verrät die Antwort darüber, was die EU ist?
Die EU als politisches Projekt
„Beim Euro geht es nicht um Wirtschaft. Es geht darum, ein wiedervereinigtes Deutschland unumkehrbar in Europa einzubinden, damit die Vergangenheit des Kontinents nie zurückkehren kann. Das ist sehr viel mehr wert als ein Wechselkurs.“
— Die Abmachung zwischen Kohl und Mitterrand, verdichtet (die deutsch-französische Logik hinter Maastricht, 1991–92)
Diese These muss einer Tatsache standhalten. Die Eurozone verfehlt die meisten Kriterien, die Ökonomen selbst für eine funktionsfähige Währungsunion aufgestellt haben. Die Mainstream-Ökonomik hat das vor der Einführung schwarz auf weiß gesagt. Und die Politiker haben sie trotzdem gebaut. Das ist das deutlichste Indiz dafür, was die EU tatsächlich ist.
Wann sollten Länder eine Währung teilen? Robert Mundell stellte diese Frage 1961, und seine Antwort wurde zur Theorie der optimalen Währungsräume. Eine gemeinsame Währung bringt niedrigere Transaktionskosten und keine Wechselkursunsicherheit, aber sie kostet den Wechselkurs selbst, den Stoßdämpfer, auf den ein Land zurückgreift, wenn Probleme nur es allein treffen. Die Frage ist also, ob die Mitglieder einander ähnlich und miteinander verbunden genug sind, um ohne diesen Dämpfer zu leben.
Mundell und seine Nachfolger nannten fünf Bedingungen, die eine tragfähige Währungsunion braucht: Arbeitskräftemobilität (Arbeitskräfte können aus der Krisenregion in die boomende Region ziehen), Fiskaltransfers (ein zentraler Haushalt, der einer Region in der Rezession automatisch Geld zuleitet), Handelsoffenheit, Schocksymmetrie (Schocks treffen die Mitglieder gemeinsam, sodass eine einzige Geldpolitik für alle passt) und Finanzintegration. Darüber liegt das unmögliche Dreieck: Ein Land kann nicht zugleich seinen Wechselkurs fixieren, freien Kapitalverkehr zulassen und eine unabhängige Geldpolitik betreiben. Wer einer Währungsunion mit offenen Kapitalmärkten beitritt, hat die monetäre Unabhängigkeit aufgegeben, dauerhaft und für jedes Mitglied.
Die Entscheidung läuft auf einen Vergleich von Nutzen und Kosten hinaus. Ein Land sollte beitreten, wenn die Gewinne die Verluste übersteigen:
$$B \;>\; C, \qquad B = \phi\,\tau, \qquad C = \frac{\alpha\,\sigma^2_{\text{asym}}}{\mu}$$Der Nutzen $B$ steigt mit dem Handelsanteil $\tau$ und der Ersparnis je Transaktion $\phi$. Die Kosten $C$ steigen mit der Varianz asymmetrischer Schocks $\sigma^2_{\text{asym}}$ und sinken mit den Anpassungsmechanismen $\mu$, also mit Arbeitskräftemobilität und Fiskaltransfers. In der Eurozone erreicht die Peripherie hohe Werte bei $\tau$, aber niedrige bei der Schocksymmetrie und Werte nahe null bei den Fiskaltransfers, sodass $C$ groß und $\mu$ klein bleibt. Das Modell sagt: nicht ohne Transfermechanismus. Man tat es ohne Transfermechanismus.
Die Vereinigten Staaten können sich einen Dollar teilen, weil zwei Dinge zutreffen: Menschen ziehen ungehindert aus einem Bundesstaat in der Krise in einen boomenden, und Washington schickt einem Bundesstaat in der Rezession automatisch Bundesgeld (Arbeitslosenversicherung, Bundesausgaben, geringere Steuereinnahmen). Das sind die Stoßdämpfer. Die Eurozone hat keinen von beiden in nennenswertem Umfang. Sprachen und Grenzen bremsen die Arbeitskräftemobilität, und es gibt kein europäisches Finanzministerium, das einem Mitglied in Not Geld überweist. Trifft also ein asymmetrischer Schock ein einzelnes Land, etwa Griechenland, gibt es keinen Dämpfer. Das Land kann nicht abwerten, kann kein Geld drucken, und niemand schickt Transfers. Es blutet einfach aus.
Das Lehrbuch stellt das unmittelbar dar. In Kap. 17 §17.4 lässt Sie das OCA-Radardiagramm der Abbildung 17.4 Regionen nach allen fünf Mundell-Kriterien vergleichen. Wählen Sie die Voreinstellung Eurozone Peripherie, und Sie sehen eine tiefe Kerbe bei Schocksymmetrie und Fiskaltransfers, wo die US-Bundesstaaten ein volles Fünfeck zeigen. Der Euro startete 1999 ohne eine Fiskalunion, die diese Kerbe hätte füllen können, und anfangs auch ohne Bankenunion. Es war eine Wette mit bekanntem Risiko, eingegangen aus politischen Gründen.
Eine Währungsunion ohne Fiskalunion ist strukturell unvollständig: Die Mitglieder geben die Notenpresse ab, behalten aber ihre eigenen Haushalte, sodass ein Mitglied in Not seine Schulden nicht monetisieren kann und keinen bundesstaatlichen Rückhalt hat. Diese Logik der staatlichen Budgetbeschränkung behandelt Kap. 16 §16.3 (Die staatliche Budgetbeschränkung). Milton Friedman sagte öffentlich voraus, der Euro werde seine erste ernste Rezession nicht überstehen, gerade weil er Länder ohne die Stoßdämpfer an eine einzige Geldpolitik band. Die Denklinie der flexiblen Wechselkurse und des Marktmonetarismus, die gegen feste Währungsblöcke argumentierte, steht in Ideengeschichte, Kap. 10 (Die Gegenrevolution).
In der Griechenlandkrise hörte diese Unvollständigkeit auf, ein Diagramm zu sein, und wurde beinahe zur Katastrophe: ein Land, das nicht abwerten konnte, kein Geld drucken konnte und keine Transfers hatte, auf die es zurückgreifen konnte. Die strukturelle Mechanik dieses Falls behandelt ausführlich die Fallstudie zur griechischen Schuldenkrise. Hier bleiben wir auf der Ebene des Urteils. Dieselbe Beschränkung aus unmöglichem Dreieck und fiskalischer Unvollständigkeit, an der 1971 das System von Bretton Woods zerbrach, hat der Euro neu konstruiert. Auf dieser historischen Parallele ruht die Fallstudie zum Zusammenbruch von Bretton Woods.
„Die Eurozone verfehlt vier von Mundells fünf Kriterien für eine funktionsfähige Währungsunion. Die Ökonomen wussten es. Man hat sie trotzdem gebaut.“
— Der Befund zum Währungsraum, klar ausgesprochen (Mundell 1961; der ökonomische Konsens vor der Einführung)
Der Euro war politisch, nicht ökonomisch
Der Binnenmarkt bezahlt sich selbst. Der Euro tut das nach den eigenen Kriterien des Lehrbuchs nicht. Warum gibt es ihn also? Weil er von Anfang an keine ökonomische Entscheidung war.
Das politische Endziel gegen die ökonomische Wette
„Eine gemeinsame Währung ist der Punkt, von dem es kein Zurück gibt. Wer sich das Geld teilt, hat eine Schicksalsgemeinschaft geschaffen, aus der sich keine Regierung ohne Katastrophe verabschieden kann. Genau darum geht es.“
— Das föderalistische Argument vom politischen Endziel, in der Denklinie von Monnet und Delors
Die föderalistische Lesart macht sich das OCA-Problem zu eigen. Die ganze Strategie der europäischen Integration seit Schuman bestand darin, so bindende vollendete Tatsachen zu schaffen, dass die politische Union zum einzigen Weg nach vorn wird. Eine gemeinsame Währung bindet am stärksten. Sie zwingt die Mitglieder in eine Schicksalsgemeinschaft, in der die Krise des einen die Krise aller ist und die einzigen Auswege eine tiefere Union oder die Katastrophe sind. Die Architekten wussten, dass der Euro ökonomisch unvollständig war. Sie wollten, dass die Unvollständigkeit Druck erzeugt, hin zu der politischen Union, die ihn vollenden würde. So gelesen ist der Euro eine bewusste Wette mit hohem Einsatz auf die Unumkehrbarkeit der Integration. Das ist eine ernst zu nehmende politische Theorie.
„Europa ist kein einheitlicher Währungsraum und wird wahrscheinlich auch keiner werden. Eine gemeinsame Währung würde, indem sie den Wechselkurs abschafft, den einzigen Mechanismus beseitigen, mit dem sich die Mitgliedsländer an asymmetrische Schocks anpassen können.“
— sinngemäß nach Milton Friedman, zu den Aussichten des Euro, 1997–1999
Die ökonomisch-skeptische Lesart bestreitet die politische Logik nicht. Sie bestreitet, dass die politische Logik die Ökonomik außer Kraft setzen kann. Friedmans Vorhersage war konkret, und sie hat sich bewahrheitet: Die erste ernste Rezession des Euro traf 2010 die Peripherie genau so, wie die OCA-Analyse es vorhergesagt hatte, ohne Wechselkurs, der den Schlag abfedert, und ohne Fiskalunion, die ihn teilt. Die politische Romantik der Unumkehrbarkeit sieht von Athen aus anders aus, wo ein Jahrzehnt Arbeitslosigkeit auf dem Niveau einer Depression der Preis einer Schicksalsgemeinschaft war, aus der es keinen Ausgang gab. Der Befund, dass der Euro den Test des Währungsraums nicht besteht, ist kein euroskeptisches Schlagwort. Er ist ein Ergebnis der Mainstream-Ökonomik selbst, und derselbe Befund schneidet in beide Richtungen. Er beweist, dass der Euro politisch war, und er widerlegt die Rahmung „die EU ist nur ein gemeinsamer Markt“ aus Schritt 1, denn kein gemeinsamer Markt verlangt von seinen Mitgliedern je, um einer Idee willen die monetäre Unabhängigkeit aufzugeben.
Wo uns das hinführt
Beim Euro gewinnt die Lesart als politisches Projekt, und zwar eindeutig. Die Eurozone wurde gegen die Ökonomik gebaut, für die Politik. Der Euro ist das politische Endziel der EU, konkret und unumkehrbar gemacht. Von außen betrachtet hat dieselbe Unvollständigkeit ein zweites Gesicht. Der Euro kann den Dollar als Weltreservewährung nicht ersetzen, gerade weil es keine einheitliche sichere Anlage des Euroraums zu kaufen gibt. Die fehlende Fiskalunion zeigt sich im internationalen Währungssystem erneut, und dieser Aspekt ist Gegenstand der Großen Frage zur Stellung des Dollars als Reservewährung.
Der Binnenmarkt ist also ökonomisch und der Euro politisch. Lautet die Antwort dann einfach „beides, halb und halb“? Nein. Die Unvollständigkeit des Euro war ein Merkmal der Bauweise der gesamten EU, und dieses Merkmal zu benennen entscheidet die Frage schließlich.
Das Urteil: beides, in Spannung zueinander
„Europa wird in Krisen geschmiedet werden, und es wird die Summe der Lösungen sein, die für diese Krisen beschlossen werden.“
— Jean Monnet, Mémoires, 1976
Monnet schrieb das 1976, und es hat sich bewährt. Es ist auch der Schlüssel zur Antwort „beides“. Binnenmarkt und Euro sind zwei Schichten eines Projekts, dessen politischer Anspruch seinen wirtschaftlichen Grundlagen ständig vorauseilt und dessen fehlende Teile immer erst gebaut werden, wenn eine Krise dazu zwingt.
Institutionen sind Selbstverpflichtungen, und Selbstverpflichtungen entstehen nach und nach, unter Druck, selten auf einmal. Die EU ist das Fallbeispiel. Der Binnenmarkt ist ökonomisch und rechtfertigt sich selbst, der Euro ist politisch und ökonomisch unvollständig. Sie sind zwei Schichten eines Bauwerks, dessen politischer Anspruch, die immer engere Union und die gemeinsame Währung, seinen wirtschaftlich-institutionellen Fundamenten wiederholt davongelaufen ist, und jede Krise hat die Lücke teilweise geschlossen. Den Blickwinkel, der Institutionen als nach und nach eingegangene Selbstverpflichtungen versteht, behandelt Kap. 18 §18.2 (Neue Institutionenökonomik: Norths Ansatz).
Die Politikwissenschaft hat einen Namen für diese Dynamik: „Failing forward“, vorwärts scheitern. Die EU baut eine Institution aus politischen Gründen zu schwach, eine Krise legt die Lücke offen, und die Krise erzwingt gerade so viel Integration, wie zum Überleben nötig ist, immer den nächsten minimal tragfähigen Flicken. Geprägt hat diese Lesart die politökonomische Literatur nach 2008, namentlich die Darstellung der europäischen Integration als „Failing Forward“ von Jones, Kelemen und Meunier aus dem Jahr 2016, jene Art pluraler, postparadigmatischer Ökonomik, die Ideengeschichte, Kap. 17 (Der moderne Pluralismus) als Kennzeichen der Epoche beschreibt.
Der Beleg ist das Muster selbst. Die Bankenunion kam erst nach dem Beinahe-Auseinanderbrechen von 2012, das den Euro fast zerrissen hätte: der Einheitliche Aufsichtsmechanismus 2014, der Einheitliche Abwicklungsmechanismus 2016. Die 750 Milliarden Euro gemeinsam aufgenommener Schulden von NextGenerationEU kamen 2020 unter dem Druck der Pandemie, der „Hamilton-Moment“, der endlich, wenn auch nur teilweise, eintrat. Gemeinsame Verschuldung, gegen die sich das Bundesverfassungsgericht zwei Jahrzehnte lang gestemmt hatte, wurde binnen Monaten ratifiziert, sobald die Alternative der Zusammenbruch war. Die historischen Episoden, die Beinahe-Auflösung der Eurozone 2010–2012 und die Reparaturen danach, stehen im Zentrum von Wirtschaftsgeschichte, Kap. 19 §19.2 (Die Eurozonenkrise: eine Währungsunion unter Belastung). Und trotz alledem gibt es noch immer keine vollständige Transferunion. Die Architektur ist vollständiger als 1999 und weniger vollständig, als die Theorie es verlangt.
„Beim Euro geht es nicht um Wirtschaft. Es geht darum, ein wiedervereinigtes Deutschland unumkehrbar in Europa einzubinden, damit die Vergangenheit des Kontinents nie zurückkehren kann. Das ist sehr viel mehr wert als ein Wechselkurs.“
— Die Abmachung zwischen Kohl und Mitterrand, verdichtet (die deutsch-französische Logik hinter Maastricht, 1991–92)
Die EU integriert sich immer nur unter Krisendruck
Maastricht nach dem Kalten Krieg. Bankenunion nach 2012. Gemeinsame Schulden nach 2020. Der Befund ist eindrucksvoll, aber läuft eine krisengetriebene Integration auf eine stabile Föderation zu, oder kauft sie nur Zeit bis zum nächsten Schock?
Konvergenz oder nur Aufschub?
„Jede Krise hat die Union stärker integriert hinterlassen als zuvor. Bei allem Schlingern führt der Weg nur in eine Richtung: hin zu einer vollständigeren Föderation.“
— Die Konvergenz-Lesart, in der optimistischen Tradition des föderalen Gleichgewichts
Die Konvergenz-Lesart verweist auf die Sperrklinke. Nach jeder Krise hat die EU mehr gemeinsame Institutionen als zuvor: eine Bankenunion, die es 2011 nicht gab, ein Instrument gemeinsamer Verschuldung, das es 2019 nicht gab, einen dauerhaften Rettungsfonds (den ESM), den es 2009 nicht gab. Die Richtung ist beständig, auch wenn das Tempo es nicht ist. Krisen treiben die Integration wie eine Sperrklinke voran und nie ganz zurück, und über Jahrzehnte kommt eine Sperrklinke, die sich nur in eine Richtung dreht, irgendwo an: bei einer Fiskal- und politischen Union, die Politik in ruhigen Zeiten nie bewusst hätte bauen können und die stattdessen Notfall um Notfall zusammengesetzt wird.
„Jeder Flicken ist so bemessen, dass er das Minimum leistet, das zum Überstehen der akuten Krise nötig ist, und nicht mehr. Die grundlegende Lücke, die fehlende Fiskalunion, ist noch immer da.“
— Die Aufschub-Lesart, in der skeptischen Tradition der politischen Ökonomie
Die Aufschub-Lesart verweist auf das, was die Flicken ungetan lassen. Der Bankenunion fehlt noch immer eine gemeinsame Einlagensicherung, das politisch schwierigste und wichtigste Stück. NextGenerationEU wurde als einmaliges Pandemie-Instrument ausgegeben, mit einer Auslaufklausel, auf der die Überschussländer bestanden. Nach jeder Krise ist die OCA-Lücke noch offen, ohne Transferunion, die asymmetrische Schocks abfedert. So gelesen läuft die EU nicht auf ihre Vollendung zu. Sie schiebt sie fortwährend auf, verbraucht das politische Zeitfenster jeder Krise für den billigsten Flicken, der den Notfall beendet, und wird beim nächsten Schock derselben Verwundbarkeit begegnen.
Das Urteil
Die EU ist tatsächlich beides, ein wirtschaftliches und ein politisches Projekt, und „beides“ ist hier eine präzise, geschichtete These. Der Binnenmarkt ist ein erfolgreiches Wirtschaftsprojekt: Er rechtfertigt sich selbst, seine Gewinne sind real, und er wäre es wert, auch ohne jede Flagge gebaut zu werden. Der Euro ist ein politisches Projekt auf unvollständigen ökonomischen Fundamenten: Er verfehlt die OCA-Kriterien, er wurde trotzdem aus politischen Gründen eingeführt, und die Mainstream-Ökonomik hat vorher davor gewarnt. Die wiederkehrenden Krisen sind der Preis dafür, dass der politische Anspruch die wirtschaftlich-institutionelle Vollständigkeit übersteigt: Jede erzwingt die Integration, die Politik in ruhigen Zeiten nicht zustande bringt, und das System integriert sich, indem es vorwärts scheitert. Jede Antwort, die nur eine Rahmung gelten lässt, hat genau zur Hälfte recht, und die Hälfte, in der sie irrt, gehört der anderen Rahmung.
Das euroskeptische „wir wollten nur einen gemeinsamen Markt“ hat beim Binnenmarkt mehr recht, als seine Kritiker zugeben, und beim Ganzen unrecht. Der wirtschaftliche Kern war tatsächlich der Teil, der funktionierte, doch die immer engere Union stand auf der ersten Seite des Vertrags von 1957, und der Euro machte sie unbestreitbar. Das föderalistische „die immer engere Union war von Anfang an der Zweck“ hat beim Endziel recht und ist bei der Umsetzung zu optimistisch. Das Ziel ist real und alt, doch der Anspruch einer Fiskalunion nach Hamiltons Vorbild eilte dem, was die Politik der Mitgliedstaaten zu ratifizieren bereit war, immer wieder voraus. Und das ökonomisch-skeptische „der Euro war ein Fehler“ hat recht damit, dass der Euro den Kriterien des Währungsraums zum Trotz eingeführt wurde, und schießt über das Ziel hinaus, wenn es daraus schließt, der Euro sei deshalb zum Scheitern verurteilt. Der Verstoß gegen die Kriterien ist real, doch die Endogenität nach Frankel und Rose, die Reparatur durch die Bankenunion nach der Krise und die schieren politischen Kosten eines Rückbaus bedeuten, dass aus „gegen die Kriterien gebaut“ nicht „zum Scheitern verurteilt“ folgt.
Eine Einschränkung: Ob das Vorwärtsscheitern auf eine stabile Föderation zuläuft oder die Abrechnung nur aufschiebt, ist tatsächlich ungelöst, ein offener Streit über Größenordnungen. Und die EU ist das jüngste Experiment, ein Gemeinwesen oberhalb des Nationalstaats zu errichten, ein Strang, der durch die Epochen läuft und den der Strang zur Staatsbildung verfolgt.
Wo uns das hinführt
Wir haben mit einem Zusammenprall begonnen: ein Brexit-Anhänger, der sicher ist, die EU sei immer nur ein gemeinsamer Markt gewesen, und ein Föderalist, der sicher ist, die immer engere Union sei von Anfang an der Zweck gewesen. Der Ausweg bestand darin, die zwei Dinge zu betrachten, die die EU tatsächlich gebaut hat. Der Binnenmarkt erwies sich als echter wirtschaftlicher Erfolg, der sich selbst rechtfertigt, der Flagge gegenüber gleichgültig ist und den selbst seine Kritiker behalten wollen. Der Euro erwies sich als politische Entscheidung, die sich über die Ökonomik hinwegsetzte: eine Währungsunion, die die Kriterien ihrer eigenen Konstrukteure verfehlt, eingeführt um des Friedens und der Unumkehrbarkeit willen und durch die Griechenlandkrise genau so bloßgelegt, wie die Theorie es vorhergesagt hatte. Und das Verhältnis zwischen beiden ist das Muster, das Monnet 1976 benannte: Der politische Anspruch eilt den wirtschaftlichen Fundamenten voraus, die Krise legt die Lücke offen, und die Krise treibt die Integration voran.
Die Antwort lautet also „beides“. Der Binnenmarkt ist ökonomisch, der Euro politisch und unvollständig, die Krisen sind der Preis, und das System integriert sich, indem es vorwärts scheitert. Wenn Ihnen das nächste Mal jemand erzählt, die EU sei „nur ein gemeinsamer Markt“ oder „ein föderaler Superstaat im Wartestand“, haben Sie das Werkzeug, um zu sagen, was an beiden Behauptungen stimmt, und auf die gemeinsame Währung zu zeigen, die entscheidet, welche Hälfte jeder Behauptung zutrifft.