Planen Autokratien langfristig besser?
China baut Hochgeschwindigkeitsstrecken, während Demokratien streiten. Ist Entschlossenheit also dasselbe wie Weisheit?
Die verführerische Rahmung: Autokratien planen besser
„Was wäre, wenn wir nur für einen Tag China sein könnten, wo wir tatsächlich die richtigen Lösungen beschließen könnten, für alles von der Wirtschaft bis zur Umwelt.“
— Thomas Friedman, der sein eigenes Argument aus Hot, Flat, and Crowded (2008) sinngemäß wiederholt, in Meet the Press, 2010
China beschloss, ein landesweites Hochgeschwindigkeitsnetz zu bauen, und verlegte davon in fünfzehn Jahren 40.000 km. Kalifornien versucht schon länger, eine einzige Strecke fertigzustellen, und hat es bis heute nicht geschafft. Peking kann per Dekret dekarbonisieren, eine Industriepolitik anordnen und sich auf einen Fünfzigjahresplan festlegen, während Washington über einen Haushaltsstreit in den Shutdown gerät und ein Infrastrukturgesetz ein Jahrzehnt braucht, bis sein Geld ausgegeben ist. Daher die unbequeme Frage: Wenn der Horizont lang und die Entscheidung schwer ist, plant eine Autokratie dann schlicht besser als eine Demokratie?
Die Behauptung stützt sich auf zwei Gedanken.
Der erste ist die wahlbedingte Kurzsichtigkeit. Ein Regierungschef, der sich in vier Jahren zur Wiederwahl stellen muss, diskontiert alles, was sich erst in zwanzig Jahren auszahlt. Beim Staudamm, bei der Bahnstrecke, bei der Dekarbonisierung fallen die Kosten jetzt an und der Nutzen erst nach der nächsten Wahl, und so ist eine Demokratie strukturell versucht, solche Vorhaben aufzuschieben. Ein Autokrat, dem keine Abrechnung zu einem festen Termin bevorsteht, kann sich nach dieser Rahmung den langen Blick erlauben, den sich ein Politiker nicht leisten kann.
Der zweite sind die Vetopunkte: Parlamente, Gerichte, Koalitionspartner und Anwohnerklagen nach dem Sankt-Florians-Prinzip, die jedes große demokratische Vorhaben überstehen muss. Francis Fukuyama nannte die amerikanische Ausprägung „Vetokratie“, ein System, das so dicht mit Akteuren besetzt ist, die Nein sagen können, dass kaum noch jemand Ja sagen kann. Eine Autokratie hat wenige Vetopunkte. Wenn die Führung einem Projekt Vorrang gibt, ist niemand befugt, es zu bremsen. Genau nach diesem Mechanismus greift der Wunsch nach „China für einen Tag“.
Der konkrete Erfolg, auf dem die Rahmung aufbaut, ist real und liegt nicht lange zurück: Chinas Infrastrukturausbau in der Reformära, die Bahn, die Häfen, das Stromnetz, die Städte, die binnen einer Generation hochgezogen wurden.
Der Aufschwung der Reformära mit Dengs Öffnung, den Sonderwirtschaftszonen und dem WTO-Beitritt, der das Land zur Werkbank der Welt machte, ist der Kern von Wirtschaftsgeschichte, Kap. 17 (Chinas Reform und das asiatische Jahrhundert). Formal ausgearbeitet werden die Begriffe der Vetopunkte und der wahlbedingten Kurzsichtigkeit in der polit-ökonomischen Darstellung von Kap. 18 §18.6 (Politische Ökonomie).
Zuerst eine Abgrenzung, denn man überschreitet diese Grenze leicht, ohne es zu merken. Diese Große Frage untersucht, ob Autokratien besser planen, also die Frage nach der Umsetzung über lange Horizonte und nach der Fehlerkorrektur. Sie untersucht nicht, ob Demokratie Wachstum verursacht. Diese Frage nach Regime und Wachstum (wächst ein Land schneller, weil es sich demokratisiert?) ist eine eigene Debatte und wird in der verwandten Großen Frage „Verursacht Demokratie Wachstum?“ behandelt. Hier setzen wir die Wachstumsergebnisse weitgehend als gegeben voraus und prüfen den Planungsmechanismus dahinter.
Ein Flügel der Rahmung betrifft das Klima. „Demokratien können nicht schnell genug dekarbonisieren, eine Autorität, die den Umbau anordnen kann, wird es schaffen“, so lautet das Argument, und Chinas Ausbau sauberer Technologien dient als Paradebeispiel für ein vorrangiges Projekt. Wir behandeln das hier nur als einen Fall der Frage nach der Planungsfähigkeit. Die vollständige Debatte darüber, welches klimapolitische Instrument man einsetzen sollte, wird in „Wie sollen wir den Klimawandel bezahlen?“ geführt.
„China für einen Tag“
Friedmans halber Scherz ist die sauberste Formulierung der ganzen These: Nur ein einziges Mal soll Amerika die schwere Entscheidung so treffen dürfen, wie Peking es kann. Der Frust ist ehrlich und die Umsetzungslücke real, doch die Formel schmuggelt eine Annahme ein, die der Prüfung nicht standhält.
Die Verlockung und der erste Riss
„Eine autokratische Einparteienherrschaft hat gewiss ihre Nachteile. Aber wenn sie von einer halbwegs aufgeklärten Gruppe von Menschen geführt wird, wie es in China heute der Fall ist, kann sie auch große Vorteile haben. Diese eine Partei kann die politisch schwierigen, aber entscheidend wichtigen Maßnahmen einfach durchsetzen, die nötig sind, um eine Gesellschaft im 21. Jahrhundert voranzubringen.“
— Thomas Friedman, The New York Times, 2009
Das ist die Rahmung mit eigener Stimme und in voller Lautstärke. Ein ernsthafter Kolumnist sieht einen realen Stillstand und einen realen Ausbau und zieht den naheliegenden Schluss. Die Hochgeschwindigkeitsstrecken existieren. Die Solarkapazität existiert. Die amerikanische Strecke existiert nicht. Wer in einem Land das fertige Bauwerk sieht und im anderen den steckengebliebenen Bauplan, dem drängt sich der Schluss, dass der Unterschied am Regime liegt, fast zwangsläufig auf. Lassen Sie diese Anziehungskraft auf sich wirken, denn stärker wird das Argument nicht.
„Genau der Stillstand, den Sie hassen, ist derselbe Mechanismus, mit dem eine Demokratie einen Fehler rückgängig machen kann. Sie bewundern ein Auto dafür, dass es keine Bremsen hat.“
— die Erwiderung in einem Satz, ausgeführt in den nächsten beiden Schritten
Der erste Riss. Achten Sie darauf, was die Rahmung misst: das Tempo eines sichtbaren, bereits beschlossenen Projekts. Sie misst nicht, wie gut die Wahl war oder was geschieht, wenn die Wahl falsch ist. Der Stillstand, den die Rahmung hasst, ist zugleich die Fehlerkorrektur, die der Autokratie fehlt: Dieselbe Reibung, die die Bahn bremst, hätte die Hungersnot gestoppt. Belegt haben wir diese Behauptung noch nicht. Aber von hier an lautet das Argument, dass sich beides nicht trennen lässt.
Wo uns das hinführt
Wenn eine Autokratie einem baubaren Projekt Vorrang gibt, baut sie es schneller, als eine Demokratie es kann. So viel trifft die Rahmung, und das räumen wir voll ein. Aber „sie können einfach entscheiden“ leistet zweierlei. Das eine ist Umsetzungstempo. Das andere ist die stillschweigende Annahme, die Entscheidungen würden klug sein, und die haben wir nicht geprüft. Bevor wir sie prüfen, sollten wir das Argument für autokratische Planung so stark machen, wie es nur geht, stärker als Friedmans Bonmot.
Denn die stärkste Version dieses Arguments gehört einer ganzen Schule der Ökonomik, denjenigen, die das ostasiatische Wunder erklärt haben und die argumentieren, dass staatlich gelenkte Planung über lange Horizonte genau der Weg war, auf dem die größten Aufholerfolge der modernen Geschichte zustande kamen. Nehmen wir das ernst.
Das Argument für autokratische Planung, ernst genommen
„Politische Meritokratie, also die Idee, dass ein politisches System darauf abzielen sollte, Führungskräfte mit überlegener Fähigkeit und Tugend auszuwählen und zu befördern, kann als Verfahren zur Auswahl politischer Führungskräfte mit der Wahldemokratie konkurrieren.“
— sinngemäß nach Daniel A. Bell, The China Model: Political Meritocracy and the Limits of Democracy (2015)
Lassen wir Friedmans Frust beiseite. Hier ist die sorgfältige Version. Daniel Bell vertritt eine durchdachte These: Ein System, das nach nachgewiesener Kompetenz auswählt und befördert und nicht an den Vierjahreshorizont gebunden ist, kann über Jahrzehnte planen, wie es eine Demokratie nicht kann. Mit dieser Version sollte man sich direkt auseinandersetzen, denn vieles daran stimmt.
Hinter dem Argument steht echte Ökonomik. Beginnen wir mit der Koordination. Manche Investitionen zahlen sich nur aus, wenn viele von ihnen gleichzeitig getätigt werden: Das Stahlwerk braucht die Eisenbahn, die Eisenbahn den Hafen, der Hafen die ausgebildeten Arbeitskräfte. Kein einzelner privater Investor baut sein Teil als Erster, weil es allein wertlos ist. Das ist das Problem des „Big Push“, ein Koordinationsversagen, das der Markt über Generationen ungelöst lassen kann. Ein Staat, der Kapital gleichzeitig in alle einander ergänzenden Teile lenken kann, kann den Knoten durchschlagen. Das ist der analytische Kern der Erklärung, die das ostasiatische Wunder auf den Entwicklungsstaat zurückführt.
Die zweite Säule ist die glaubwürdige Selbstbindung. Ein Projekt mit langem Horizont, etwa eine Industriestrategie über mehrere Jahrzehnte oder ein Ausbauprogramm über fünfzig Jahre, zieht die nötigen Investitionen nur an, wenn alle glauben, dass die Politik in zwanzig Jahren noch gilt. Eine Demokratie kann das nur schwer versprechen, denn die nächste Regierung kann alles umkehren. Eine Exekutive, die vor Machtwechseln durch Wahlen geschützt ist, kann sich glaubwürdig auf einen Horizont festlegen, den eine Demokratie nicht erreicht. Die institutionenökonomische Literatur behandelt das als echten Vorteil der Staatskapazität.
Die ostasiatischen Entwicklungsstaaten, also Japans MITI, Koreas Modell aus Chaebol und Exporten und Taiwans staatlich gelenkte Industrialisierung, bilden die Beweisgrundlage, und das Aufholen, das sie erreichten, gehört zu den echten Leistungen der Wirtschaftsgeschichte des 20. Jahrhunderts. Dieser institutionelle Aufbau und der Vergleich mit den langsameren entkolonialisierten Volkswirtschaften, die stattdessen auf Importsubstitution setzten, sind dokumentiert in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 14 §14.3 (Der ostasiatische Entwicklungsstaat). Chinas eigene Variante und die Tigerstaaten, die ihr vorausgingen, stehen in Kap. 17 §17.4 (Die asiatischen Tigerstaaten).
Auch diese Idee hat eine Denklinie. Alexander Gerschenkron argumentierte, je rückständiger eine Volkswirtschaft sei, desto mehr brauche sie einen Ersatz für die spontane Koordination, die ihr fehlt, sei es ein Staat, eine Großbank oder eine lenkende Hand, eben weil sie nicht warten kann, bis der Markt die Teile zusammenfügt, die eine Führung per Dekret zusammenfügen kann. Aus dieser Einsicht erwuchs die strukturalistische Entwicklungstradition, und in ihr hat das Argument für staatlich gelenkte Planung seinen geistigen Ursprung.
Die entwicklungsökonomische Denklinie hinter dem Koordinationsargument, von Lewis und der strukturalistischen Gründung bis zum Streit um den „Big Push“ darüber, was der Markt allein nicht leisten kann, steht in Ideengeschichte, Kap. 16 §16.2 (Koordination, die der Markt nicht leisten kann). Man kann sie auch auf dem Graphen der Denklinien verfolgen.
Zwei Vorbehalte, bewusst eng gehalten. Ob die schrittweise Abfolge der chinesischen Reformen die entscheidende Variable war und nicht der Regimetyp, ist ein eigener Vergleich und wird in „China und die Sowjetunion: der Weg der Planung und der Weg der Reform“ behandelt. Ob Industriepolitik im Allgemeinen funktioniert, ist wiederum eine eigene Debatte, geführt in „Ist die Industriepolitik zurück, und ist sie gerechtfertigt?“ Industriepolitik dient uns hier nur als ein Fall des Vorteils bei vorrangigen Projekten. Ob sie gerechtfertigt ist, verhandeln wir nicht neu.
„Demokratien können nicht über die nächste Wahl hinausdenken. China kann sich auf einen Fünfzigjahresplan festlegen.“
— die These, Autokratien seien frei von Kurzsichtigkeit, in der Form, in der sie in Gastkommentaren und auf Podien in Davos wiederholt wird
„Keine wahlbedingte Kurzsichtigkeit“
Das sorgfältige Argument für die Autokratie: Frei vom Vierjahreshorizont und frei von Vetopunkten kann ein meritokratischer Staat über Jahrzehnte planen. Vieles daran stimmt, und deshalb muss das Urteil es erst einräumen, bevor es das Argument korrigieren kann.
Regimetyp oder Staatskapazität?
„Der Staat mobilisierte die Wirtschaft wie für einen Krieg. Wo der Markt gezögert hätte, koordinierte der Entwicklungsstaat: Er disziplinierte das Kapital, lenkte Kredite in ausgewählte Branchen und zwang Unternehmen, auf Exportmärkten zu konkurrieren, die sie allein nie hätten erobern können.“
— die Tradition des Entwicklungsstaats: Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle (1982); Alice Amsden, Asia’s Next Giant (1989); Robert Wade, Governing the Market (1990); Peter Evans, Embedded Autonomy (1995)
Das ist das Argument in seiner stärksten Form, und dahinter steht ernsthafte Forschung. Johnson, Amsden, Wade und Evans dokumentierten, wie Staaten Koordinationsversagen aufbrachen, bei denen der Markt längst aufgegeben hatte: Sie wählten Branchen aus, lenkten Kredite und setzten vor allem Exportdisziplin durch, sodass ein geschütztes Unternehmen, das auf den Weltmärkten scheiterte, seine Subvention verlor. Das Ergebnis waren Lernprozesse, Größenvorteile und eine industrielle Basis, aufgebaut binnen einer Generation. Evans’ Begriff der „eingebetteten Autonomie“ benennt den Kunstgriff: eine Bürokratie, nah genug an der Industrie, um sie zu kennen, und autonom genug, um nicht von ihr vereinnahmt zu werden. Wo das funktionierte, funktionierte es spektakulär.
„Japan, Korea und Taiwan demokratisierten sich während ihrer Wunder, nicht danach. Was der Entwicklungsstaat brauchte, war eine fähige, disziplinierte Bürokratie, nicht die Abwesenheit von Wahlen.“
— die Lesart desselben Befunds, die auf die Staatskapazität abstellt
Die Variable, die in diesen Fällen die Arbeit leistet, ist die Staatskapazität, also eine kompetente, autonome Bürokratie mit der Disziplin, Fehlschlägen die Unterstützung zu entziehen, und Staatskapazität ist nicht dasselbe wie Autokratie. Korea und Taiwan schufen ihre Wunder, während sie sich liberalisierten. Singapur ist der echte autokratische Erfolg, aber es ist ein Stadtstaat mit Rechtsstaatlichkeit und offener Wirtschaft, keine Vorlage für die Regierung einer Milliarde Menschen. Nimmt man die Fälle auseinander, ist der Regimetyp mit der Qualität der Bürokratie und dem historischen Zeitpunkt vermengt. Der Entwicklungsvorteil ist real. Ihn ausgerechnet der Autokratie zuzuschreiben ist der Zug, der der Prüfung nicht standhält.
Wo uns das hinführt
Der Vorteil ist real. Wenn eine Autokratie einem Projekt Vorrang gibt, erlaubt ihr das Fehlen von Vetopunkten, schnell zu bauen und sich langfristig festzulegen, und so kamen einige der großen Aufholerfolge zustande. Aber das Zugeständnis ist eng: ein Vorteil beim Umsetzen dessen, was beschlossen ist. Wir haben noch kein Wort darüber gesagt, ob das Beschlossene richtig ist, oder darüber, was dieselbe Maschinerie tut, wenn die Entscheidung katastrophal falsch ist.
Dieselbe Maschinerie, die die Bahnstrecke baut, ohne dass jemand sie bremsen kann, treibt auch die Hungersnot voran, ohne dass jemand sie aufhalten kann. Vorteil und Katastrophe entspringen einer einzigen Quelle, und deshalb ist „plant besser“ der falsche Name dafür.
Information, Rechenschaft und Varianz
„Die Getreidespeicher waren voll von erfundenem Getreide. Funktionäre überboten einander mit Meldungen über Rekordernten, von denen sie wussten, dass es sie nicht gab, die Abgabequoten wurden nach den Lügen festgesetzt, und das wirkliche Getreide wurde requiriert und abtransportiert. Dann verhungerten die Menschen, und es gab niemanden, zu dem die Wahrheit gefahrlos hätte gelangen können.“
— der Mechanismus der Hungersnot des Großen Sprungs nach vorn, sinngemäß nach Yang Jisheng, Tombstone (2008)
Dasselbe Regime, das später die Bahn baute, führte den Großen Sprung nach vorn durch, eine Hungersnot, die in der Größenordnung von dreißig Millionen Menschen tötete und drei Jahre andauerte, weil niemand Mao sagen konnte, dass er aufhören solle. Die Ein-Kind-Politik zementierte einen demografischen Fehler für eine Generation. Null-Covid hielt eine ganze Gesellschaft im Lockdown, lange nachdem sich die Kosten-Nutzen-Rechnung umgekehrt hatte, weil es die Politik des Parteichefs war und niemand dem Parteichef sagen durfte, dass er sich irrte. Die Entschlossenheit, die die Bahn baut, ist dieselbe, die die Hungersnot vorantreibt.
Hier laufen vier Probleme zusammen. Tragend ist ein Befund, die Varianz, und die anderen drei sind die Mechanismen, die sie hervorbringen.
1. Das Informationsproblem. Einem Planer fehlt das verstreute Wissen, das Märkte und Wahlen bündeln. Friedrich August von Hayeks Einwand gegen die Zentralplanung lautete nie, Planer seien dumm. Er lautete, dass die Informationen, die man zur Lenkung einer Volkswirtschaft braucht, nämlich wer was will, zu welchem Preis und wo es woran fehlt, nur als Millionen verstreuter lokaler Tatsachen existieren, die keine zentrale Behörde rechtzeitig einsammeln kann. Ein Preis ist ein Signal. Nimmt man das Signal weg, fliegt der Planer mit weniger Instrumenten. Bei einem Projekt mit bekannter technischer Lösung wie dem Bau einer Bahnstrecke ist das zu verkraften. Katastrophal ist es bei einem Problem, das verteilte Informationen in Echtzeit braucht, etwa bei der Lenkung der Landwirtschaft oder der Bewältigung einer Pandemie.
Die Denklinie ist hier die Debatte über die sozialistische Wirtschaftsrechnung: Mises’ These, dass eine Planwirtschaft ohne Preise nicht rational allozieren kann, und Hayeks Perspektivwechsel, der daraus ein Wissensproblem machte. Sie wird behandelt in Ideengeschichte, Kap. 6 §6.4 (Hayek und das Wissensproblem), das Rechnungsproblem selbst in §6.3 (Mises und das Wirtschaftsrechnungsproblem).
2. Das Rechenschaftsproblem. Demokratien haben einen kostengünstigen Mechanismus, um schlechte Politik und schlechte Regierende loszuwerden: Wahlen, Gerichte, eine freie Presse und eine organisierte Opposition. Autokratien haben ihn nicht. Demokratien scheitern ständig, aber sie korrigieren sich auch ständig, während eine Autokratie, die sich auf eine falsche Politik festgelegt hat, diese bis zum Ende durchziehen kann. Die Hungersnot des Großen Sprungs dauerte drei Jahre, obwohl die örtlichen Funktionäre Bescheid wussten, weil der Rückmeldekanal zerstört war. Die Wahrheit nach oben zu melden war gefährlich, also flossen die Lügen nach oben und das Getreide aus den Dörfern ab. Dieselbe Abwesenheit von Vetopunkten, die die Bahn schnell baut, ließ die Hungersnot ungehindert weiterlaufen.
Institutionen sind eine Maschinerie aus Rückmeldung und Abberufung, und der Unterschied zwischen extraktiven und inklusiven Institutionen besteht weitgehend darin, ob es diese Maschinerie gibt. Ausführlich behandelt wird das in Kap. 18 §18.4 (Extraktive vs. inklusive Institutionen). Die Denklinie von North zu Acemoglu, die diesen Ansatz hervorbrachte, steht in Ideengeschichte, Kap. 15 §15.4 (Die Neue Institutionenökonomik: Williamson, North und die IV-Revolution). Die länderübergreifende Version der Erklärung durch extraktive und inklusive Institutionen, also warum Institutionen und nicht die Geografie bestimmen, wer reich ist, bildet den Kern von „Warum sind manche Länder reich und andere arm?“
3. Höhere Varianz, der tragende Befund. Nimmt man Autokratien und Demokratien zusammen und betrachtet die Streuung der Ergebnisse, zeigt sich: Autokratische Ergebnisse haben eine höhere Varianz. Die größten Planungserfolge wie die ostasiatischen Wunder oder Chinas Aufholen in der Reformära und die größten Planungskatastrophen wie der Große Sprung, die sowjetischen Hungersnöte, Venezuela oder Null-Covid sind überproportional autokratisch. Der autokratische Mittelwert ist nicht höher, die Verteilung ist breiter. Und man kann den Vorteil nicht ohne den Nachteil bestellen, denn beide entspringen derselben Quelle: unkontrollierter Entschlossenheit ohne Fehlerkorrektur. Ein Planer, der für eine einmalige Wette mit langem Horizont ein Regime wählen müsste, hinter einem Schleier des Nichtwissens darüber, ob die Führung ein Lee Kuan Yew oder ein Mao sein wird, würde nicht die Option mit der höheren Varianz wählen.
Formulieren wir die Behauptung präzise. Sei $Y$ das langfristige Ergebnis eines Planungsregimes. Die Rahmung behauptet $\mathbb{E}[Y_{\text{auto}}] > \mathbb{E}[Y_{\text{dem}}]$, also einen höheren Mittelwert. Die Evidenz stützt stattdessen
$$\mathbb{E}[Y_{\text{auto}}] \approx \mathbb{E}[Y_{\text{dem}}], \qquad \operatorname{Var}(Y_{\text{auto}}) \gg \operatorname{Var}(Y_{\text{dem}})$$Die Mittelwerte sind vergleichbar, die Streuung ist es nicht. Die Überlebensverzerrung besteht darin, auf $Y > \text{eine Schwelle}$ zu bedingen, also nur die sichtbaren Erfolge zu betrachten, und das bläht den scheinbaren autokratischen Mittelwert auf, gerade weil die autokratische Verteilung an beiden Enden breitere Ränder hat.
Zwei Würfel. Die Würfe der Demokratie sammeln sich in der Mitte, selten brillant, selten katastrophal. Die Würfe der Autokratie streuen an beide Enden, zu den besten Ergebnissen und zu den schlechtesten. Im Durchschnitt kommen beide etwa gleich heraus. Die Rahmung zeigt Ihnen immer nur die Sechsen der Autokratie (die Bahn, Singapur) und vergisst die Einsen (die Hungersnot, Äquatorialguinea). Dieses selektive Gedächtnis ist die Überlebensverzerrung, und sie lässt die breitere Streuung wie einen höheren Durchschnitt aussehen.
4. Das Selektorat und der falsche Horizont. Warum sollte der lange Horizont überhaupt auf das Gemeinwohl zielen? Die Selektoratstheorie von Bueno de Mesquita und Smith, die Tradition der politischen Ökonomie der Autokratie, sagt voraus, dass er das meist nicht tut. Ein Regime, das überlebt, indem es eine kleine Gewinnkoalition zufriedenstellt, optimiert auf private Güter für diese Koalition und auf das eigene Überleben. Der „lange Horizont“, den die Rahmung dem Autokraten gutschreibt, ist also im Durchschnitt ein Horizont des Regimeüberlebens. Und selbst dieser Horizont reicht nur so weit wie die Amtszeit des Planers, die durch die ungeklärte Nachfolge unsicher wird: Die Ein-Kind-Politik überdauerte die demografische Logik, die sie begründet hatte, weil die Institution, die sie festgesetzt hatte, keinen Mechanismus besaß, sie zu revidieren. (Die Selektoratstheorie ist eine politikwissenschaftliche Denklinie an der Grenze zur Ökonomik.)
Die Hungersnot des Großen Sprungs und der längere Bogen der sowjetischen Planung, die forcierte Industrialisierung, die gelang, und die Informationsprobleme, an denen sie scheiterte, stehen in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 15 §15.5 (Das maoistische China: erster Fünfjahresplan, Großer Sprung, Kulturrevolution), das umfassendere Urteil darüber, was die Planung konnte und was nicht, in §15.8. Der sowjetische Verlauf selbst ist auf der BIP-Karte zu sehen: Aufstieg und Stagnation, Erfolg und Zusammenbruch desselben Regimes.
Zwei der schärfsten zeitgenössischen Belege liegen außerhalb dessen, was jenes Buch abdeckt. Die Ein-Kind-Politik und Null-Covid gehören zu einem jüngeren China, deshalb behandeln wir sie hier direkt: die Ein-Kind-Politik als den auf fünfzig Jahre festgeschriebenen Fehler, den eine niemandem rechenschaftspflichtige Institution nicht revidieren konnte, Null-Covid als fehlende Fehlerkorrektur, sichtbar in Echtzeit und auf Video, lange nachdem sich die Logik der Politik umgekehrt hatte. Venezuela ist der Gegenpol, der negative Beleg: autokratisches Regieren, das mit Putschsicherung und verweigerten Reformen geradewegs in den Zusammenbruch führte. Wir führen es als einen Datenpunkt in der Varianz an. Vollständig behandelt wird der Fall in der Fallstudie zum Zusammenbruch Venezuelas.
„Autokratien können die schweren Entscheidungen treffen, zu denen Demokratien nicht fähig sind.“
— die These von der Entschlossenheit, in ihrer bewunderndsten Form
„Sie können die schweren Entscheidungen treffen“
Die Entschlossenheit ist real, und genau das ist das Problem. Unkontrollierte Entschlossenheit bringt den Großen Sprung und Null-Covid hervor. Sie hat keinen Qualitätsfilter, und sie baut in beide Richtungen schnell.
Keine Rückmeldung oder nur unzuverlässigere?
„Ein Machthaber, der nicht abgesetzt werden kann, kann nicht korrigiert werden. Die kleine Koalition, der er verpflichtet ist, will ihren Anteil und nicht das Wohl der Öffentlichkeit, und gerade die Informationen, die er für eine gute Planung braucht, wagen seine Untergebenen am wenigsten, ihm zu überbringen.“
— das Instrumentarium der Gegenposition: Hayek über lokales Wissen; Bueno de Mesquita & Smith, The Dictator’s Handbook (2011) und The Logic of Political Survival (2003)
Das ist die Gegenposition in ihrer stärksten Form, und die drei Mechanismen verstärken einander. Ohne Preissignal und ohne Wahlsignal ist der Planer halb blind. Ohne Rechenschaft läuft eine falsche Politik bis zum Ende. Und die Logik des Selektorats bedeutet, dass die Anreize des Machthabers auf Zuwendungen an die Koalition und auf das eigene Überleben zielen, sodass selbst ein gut informierter und korrigierbarer Autokrat die falsche Zielgröße optimiert. Legt man die drei übereinander, erhält man ein System, dessen Fehler groß, dauerhaft und unentdeckt sind.
„China entkam der Armutsfalle nicht, indem es einem Bauplan folgte, sondern durch Improvisation: Es ließ örtliche Funktionäre experimentieren, belohnte, was funktionierte, und weitete es aus. Das ist Fehlerkorrektur, aufgebaut ohne Wahlen.“
— sinngemäß nach Yuen Yuen Ang, How China Escaped the Poverty Trap (2016)
Das ist das ehrliche Zugeständnis, und es hat echtes Gewicht. Es ist der Grund, warum das Urteil auf Varianz lautet. Ang zeigt, dass die besseren Autokratien Ersatzmechanismen der Fehlerkorrektur aufbauten: lokale Politikexperimente, technokratische Rückkopplungsschleifen und eine leistungsabhängige Beförderung, die Funktionäre belohnte, deren Regionen florierten. Das China der Deng-Ära betrieb eine gewaltige gelenkte Improvisation, die sich weit besser selbst korrigierte, als es Maos China je gekonnt hätte. Manche Autokratien schaffen einen teilweisen Ersatz für die Rückmeldung, die Demokratien automatisch erhalten, und genau deshalb sind ihre Ergebnisse nicht durchweg schlecht. Deshalb sind sie aber auch nicht durchweg gut: Die Ersatzmechanismen sind fragil, sie hängen davon ab, dass die Führung die Wahrheit hören will, und dasselbe System kann sie abschalten, wie Chinas jüngste Zentralisierung zeigt. Teilweise, widerrufliche Rückmeldung ist genau das, was eine breite Verteilung hervorbringt.
Wo uns das hinführt
Manche Autokratien planen brillant, und Ang zeigt, wie. Aber ohne verlässliche Fehlerkorrektur explodiert die Varianz. Man bekommt die Bahn und die Hungersnot aus derselben Maschine. Die größten Erfolge und die größten Katastrophen in der Geschichte der langfristigen Planung sind beide überproportional autokratisch. Die Rahmung erinnerte sich an die Triumphe und vergaß die Katastrophen, und dieses selektive Gedächtnis ist ihr ganzes Argument.
Damit bleibt eine Frage für das Urteil. Wenn Vorteil und Nachteil derselben Quelle entspringen, ist „plant langfristig besser“ dann überhaupt die richtige Bezeichnung dafür?
Das Urteil: Entschlossenheit ist nicht Weisheit
„Die entscheidende Variable ist nicht, ob ein Staat demokratisch oder autoritär ist, sondern ob er fähig ist, ob er tatsächlich liefern kann. Staatskapazität, Rechtsstaatlichkeit und Rechenschaft sind das, worauf es ankommt, und sie decken sich nicht säuberlich mit dem Regimetyp.“
— sinngemäß nach Francis Fukuyama, Political Order and Political Decay (2014), und Yuen Yuen Ang
Wer sich die BIP-pro-Kopf-Linie eines einzigen Landes ansieht, hat das ganze Argument auf einem Diagramm. Chinas Aufstieg nach 1978 gehört zu den steilsten der dokumentierten Wirtschaftsgeschichte, und dieselbe Linie zeigt zwei Jahrzehnte früher den Einbruch des Großen Sprungs von 1959–61, den tiefsten Rückgang in Friedenszeiten, den eine große Volkswirtschaft je verzeichnet hat. Ein Regime. Sein größter Erfolg und seine größte Katastrophe auf einer Linie. Das ist die Antwort.
Schritt 2 hat einen echten Umsetzungsvorteil eingeräumt, der daraus folgt, dass es keine wahlbedingte Kurzsichtigkeit und keine Vetopunkte gibt. Schritt 3 hat gezeigt, dass dasselbe Fehlen von Vetopunkten die Fehlerkorrektur beseitigt, die katastrophale Fehler abfängt, und so eine höhere Varianz erzeugt.
Und dasselbe Regime bringt beides hervor. Die Planwirtschaften der forcierten Industrialisierung brachten auch die Hungersnöte hervor, und damit steht der Varianzbefund in der Bilanz einer einzigen Institution, dokumentiert in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 15 §15.8 (Was die Planung konnte und was nicht). Der Vorteil des Entwicklungsstaats, den Schritt 2 eingeräumt hat, war eng und an Bedingungen geknüpft. Die Erklärung über Institutionen und Entwicklung, die ihm Grenzen setzt, steht in Kap. 20 §20.4 (Institutionen und Entwicklung).
„Eine entschlossene Regierung plant besser.“
— die Gleichsetzung im Kern der Rahmung
„Entschlossen heißt besser“
Der zentrale Zug der Rahmung ist ein Tausch: Sie zeigt Ihnen Entschlossenheit und bittet Sie, darin Weisheit zu lesen. Das sind zwei verschiedene Eigenschaften, eine der Umsetzung und eine des Urteilsvermögens, und sie zu verwechseln ist der ganze Fehler.
„Autokratische Planung hat keinen höheren Durchschnitt, sie hat eine breitere Streuung. Die größten Erfolge und die größten Katastrophen sind beide überproportional autokratisch.“
— die korrigierte Lesart und die tragende These dieser Großen Frage
„Höhere Varianz, nicht höherer Mittelwert“
Das ist die These, die an die Stelle der Rahmung tritt: Autokratien planen mit größerer Varianz, und den Vorteil gibt es nicht ohne den Nachteil.
Das Urteil
Erster Teil, voll eingeräumt. Autokratien können bestimmte vorrangige Projekte mit langem Horizont schneller umsetzen als Demokratien, wenn sich die Führung festlegt: Hochgeschwindigkeitsbahnen, den Drei-Schluchten-Damm, gezielte Industriepolitik, Dekarbonisierung per Dekret. Der Mechanismus ist echt: keine wahlbedingte Kurzsichtigkeit, keine Vetopunkte.
Zweiter Teil, die Korrektur. Die schnellere Umsetzung eines gewählten Projekts ist nicht bessere Planung. Autokratien fehlt die Fehlerkorrektur, die Demokratien aus Wahlen, Gerichten und einer freien Presse beziehen. Ihnen fehlt die Rückmeldung, die Preise und Stimmen bündeln. Ihr Selektorat richtet den langen Horizont auf das Überleben des Regimes aus. Und die Rahmung beruht auf der Überlebensverzerrung: Wir erinnern uns an die Bahn und vergessen die Hungersnot. Das Ergebnis ist eine höhere Varianz. Die größten Planungserfolge und die größten Planungskatastrophen sind beide überproportional autokratisch, und sie entspringen einer einzigen Quelle.
Der Schluss. Autokratien setzen vorrangige Projekte schneller um, aber ihnen fehlt die Fehlerkorrektur, und das erzeugt Ergebnisse mit höherer Varianz. Die starke These, Autokratien seien systematisch bessere Planer, ist zurückgewiesen. Offen bleibt die Größenordnung: wie groß der Umsetzungsvorteil ist und wie viel Fehlerkorrektur die am besten geführten Autokratien über Angs technokratische Ersatzmechanismen aufbauen. Die Grundsatzfrage ist entschieden, offen ist die Frage nach den Parametern.
Zweierlei ist dieses Urteil nicht. Es lautet nicht „Diktatur schlecht“: Der Umsetzungsvorteil ist real, die ostasiatischen Staaten haben hervorragend geplant, und reflexhafter Beifall für die Demokratie wäre ein eigenes Versagen an Ehrlichkeit. Und es ist kein Urteil darüber, ob Demokratie Wachstum verursacht. Diese Frage nach Regime und Wachstum ist eine eigene und wird in der verwandten Großen Frage „Verursacht Demokratie Wachstum?“ behandelt. China erscheint hier auf beiden Seiten der Varianz, mit dem Erfolg der Reformära und dem Einbruch des Großen Sprungs, als deutlichster Einzelfall des Befunds: ein Regime, die breiteste Streuung.
Wo uns das hinführt
Wir begannen mit der Bahnstrecke, die China baute und Kalifornien nicht, und mit der Frage, die sie aufzudrängen scheint: Planen Autokratien langfristig schlicht besser? Vier Schritte haben das Argument zerlegt.
- Die verführerische Rahmung. „China für einen Tag“ ist ehrlicher Frust über demokratische Lähmung, und die Umsetzungslücke, auf die er zeigt, ist real. Aber „sie können einfach entscheiden“ leistet zweierlei, Tempo und eine unverdiente Annahme von Weisheit, und nur das Erste hält stand.
- Das stärkste Argument, eingeräumt. Die Ökonomen des Entwicklungsstaats haben recht damit, dass staatlich gelenkte Koordination und glaubwürdige Selbstbindung die ostasiatischen Wunder hervorgebracht haben. Aber das ist eine Frage der Staatskapazität, die mit dem Regimetyp vermengt wird, und es ist ein Vorteil beim Umsetzen dessen, was beschlossen wurde.
- Die Wende. Ohne Fehlerkorrektur erzeugen das Informationsproblem, die Rechenschaftslücke und der falsche Horizont des Selektorats Varianz: die Bahn und die Hungersnot aus einer Maschine. Die Rahmung erinnerte sich an die Bahn und vergaß die Hungersnot.
- Das Urteil. Entschlossenheit ist nicht Weisheit. Autokratien setzen vorrangige Projekte schneller um, aber ihnen fehlt die Fehlerkorrektur, und das erzeugt Ergebnisse mit höherer Varianz. Die Grundsatzfrage ist entschieden, offen ist nur die Größenordnung.
„Welches Regime plant besser?“ ist die falsche Frage, denn sie fragt nach dem Durchschnitt, und die Durchschnitte liegen nahe beieinander. Die richtige Frage lautet, welches Regime sich korrigiert. Die Demokratie kauft Fehlerkorrektur zum Preis des Tempos. Die Autokratie macht den umgekehrten Tausch, und für eine einmalige, langfristige Wette, die man nicht zurücknehmen kann, ist das ein schlechter Tausch.
Die Gabe des Autokraten ist genau seine Gefahr. Die Gabe ist die Macht, zu entscheiden, ohne aufgehalten zu werden, und das ist die Macht, katastrophal falsch zu liegen, ohne aufgehalten zu werden. Deshalb gehören die glänzende Bahnstrecke und die stille Hungersnot zu demselben Regime, auf derselben Linie, und deshalb lautet der ehrliche Name für das, was Autokratien tun, „höherer Einsatz“.