Les sanctions financières peuvent-elles être efficaces ?
En 2022, l'Occident a gelé les réserves d'une grande puissance et a parlé de frappe nucléaire financière. La guerre n'a pas pris fin. Alors, qu'était-ce : l'arme décisive, ou un coûteux théâtre ?
Voir la filiation du pluralisme moderneL'arme, et le haussement d'épaules
« Nous allons provoquer l'effondrement de l'économie russe. »
— Bruno Le Maire, ministre français de l'Économie et des Finances, à propos du gel des réserves russes, 1er mars 2022
« Le rouble est revenu à son niveau d'avant-guerre. Le PIB russe a reculé d'environ 2 % en 2022 et a progressé en 2023. Le pétrole se vend toujours. À l'aune de tous les critères censés faire plier le régime, les sanctions ont échoué. »
— la réplique qui s'est imposée en quelques mois, tirée des données du FMI et de la Banque de Russie, 2022–2023
En février et mars 2022, les États-Unis et leurs alliés ont gelé environ 300 milliards de dollars de réserves de la banque centrale russe et coupé les grandes banques russes du système de messagerie SWIFT. Personne n'avait jamais immobilisé le trésor de guerre de la banque centrale d'un pays du G20. On a salué l'événement comme la transformation de la finance en arme, et en quelques mois, la réplique établie était que le patient n'était pas mort. L'époque de politique économique dans laquelle cela s'inscrit, l'ordre d'après 2008 où banques centrales et ministères des Finances ont appris à improviser, fait l'objet d'Histoire économique, ch. 19 §19.7 (L'improvisation institutionnelle comme nouvelle normalité). Les deux affirmations sont vraies. C'est bien là le problème.
Que veut dire, au juste, « faire de la finance une arme » ? Concrètement, un État en position de contrôle peut priver une cible de quatre choses : l'accès à la compensation en dollars (les tuyaux par lesquels presque tous les paiements transfrontaliers finissent par être réglés), les relations de correspondance bancaire (les comptes que les banques étrangères doivent détenir pour pouvoir simplement déplacer des dollars), les rails de messagerie SWIFT qui indiquent à ces banques ce qu'elles doivent faire, et, geste sans précédent de 2022, les propres réserves de la cible, gelées là où elles figurent, dans les livres des banques centrales occidentales.
« Le dollar est l'arme la plus puissante dont nous disposons. Il est plus puissant que n'importe quel porte-avions. »
— la thèse de la pression maximale, telle que l'ont formulée pendant une décennie des responsables du Trésor et de la sécurité nationale
« La finance est l'arme décisive »
Un pays se trouve au centre du système mondial de paiements et peut débrancher n'importe quel autre pays. Selon cette lecture, 2022 n'a pas été une expérience ratée, mais le premier coup d'une forme de puissance qu'aucune armée ne peut égaler.
Le coup et le rétablissement
« Le gel des avoirs de la banque centrale russe est l'action de coercition économique la plus importante du XXIe siècle. Nous avons montré que les réserves qu'un pays constitue pour sa sécurité peuvent être transformées, en un week-end, en passif. »
— le cadrage du gel des réserves de 2022 par la coalition occidentale, février–mars 2022
Le train de mesures de 2022 a marqué un tournant dans l'art de gouverner : il ne visait ni une entreprise ni un secteur, il visait la défense monétaire d'un État-nation tout entier. Geler les réserves signifiait que la Russie ne pouvait pas dépenser sa propre épargne pour soutenir le rouble par les voies habituelles. Il a été mis en œuvre en quelques jours par une coalition formée des États-Unis, de l'Union européenne, du Royaume-Uni, du Japon et du Canada. Et il a porté.
« Et pourtant : le rouble est plus fort qu'avant la guerre, les recettes pétrolières ont financé le budget, et Moscou a reconstitué ses approvisionnements en importations via des pays tiers en moins d'un an. Si c'était un coup de grâce, l'adversaire est toujours debout. »
— la réplique de l'adaptation, tirée des données commerciales et monétaires de 2022–2024
Les sceptiques présenteront leur thèse complète à l'étape 3, mais un fait doit être posé dès maintenant. La Russie s'est adaptée. Les réserves ont été gelées, mais la banque centrale a mis en place un contrôle des capitaux et une hausse de taux punitive, le rouble s'est redressé en quelques semaines, et le pétrole a continué d'affluer vers des acheteurs asiatiques grâce à une flotte fantôme changée de pavillon. Un coût a été imposé, pas un effondrement. La question que soulève ce camp sans pouvoir encore y répondre est celle que tranchent les étapes 2 et 3 : quand le coup porté se traduit-il en objectif atteint ?
Où cela nous mène
Les deux cadrages sont vrais à la fois. Le train de mesures de 2022 était réellement sans précédent, il a réellement imposé un coût, la Russie ne s'est réellement pas effondrée, et la guerre n'a pas pris fin. La question phare, « est-ce que cela a marché ? », est donc la mauvaise question tant qu'on n'a pas répondu à deux questions préalables : les sanctions financières peuvent-elles seulement porter, et quand le fait de porter se traduit-il en objectif atteint ? Nous ne noterons pas le cas russe avant de les avoir tranchées, d'abord avec l'argument le plus fort en faveur de l'efficacité des sanctions, puis avec l'argument le plus fort contre.
Commençons par les optimistes sous leur meilleur jour. Il existe un cas canonique où l'arme financière a amené un adversaire déterminé à la table des négociations.
L'argument en faveur de leur efficacité
« Les exportations de pétrole de l'Iran ont chuté de plus de moitié, d'environ 2,5 millions de barils par jour à moins de 1 million, et ses banques ont été exclues du système mondial. C'est cette pression qui a amené Téhéran à la table des négociations. »
— l'effondrement documenté des exportations de pétrole iraniennes en 2012–2015, qui a précédé l'accord sur le nucléaire
Le cas iranien est l'exemple canonique de sanctions qui contraignent un adversaire déterminé à une véritable concession. Pour voir pourquoi les sanctions financières peuvent porter, il faut regarder la tuyauterie.
Le mécanisme du point d'étranglement financier. Presque tous les paiements transfrontaliers en dollars sont finalement compensés par un petit nombre de comptes de correspondance qui passent par les États-Unis, et une concentration comparable vaut pour la compensation en euros, qui passe par l'Europe. Un État en position de contrôle peut refuser à une cible l'accès à ces rails : pas de compensation, pas de comptes de correspondance, pas de messagerie. Le gel des réserves est l'escalade plus récente et plus tranchante. Une banque centrale détient une grande partie de son coussin de sécurité à l'étranger, sous forme de créances sur les banques centrales et les États occidentaux, et geler ces créances neutralise la défense monétaire propre de la cible. La comptabilité de qui détient des créances sur qui par-delà les frontières relève du ch. 17 §17.1 (Comptabilité de la balance des paiements). La demande d'encaisses de réserve qui donne son importance au coussin d'une banque centrale relève du ch. 16 §16.1 (Pourquoi détenir de la monnaie ?).
Les sanctions secondaires comme démultiplicateur. Le point d'étranglement s'étend au-delà des frontières. Une banque d'un pays tiers qui continue de traiter avec la cible peut elle-même être privée de l'accès au dollar. Cette seule règle transforme une mesure américaine unilatérale en mesure quasi mondiale, sans que personne d'autre ait besoin de donner son accord : placée devant le choix entre un client sanctionné et le dollar, presque toute banque choisit le dollar. C'est pourquoi une cible financièrement intégrée est tellement plus facile à étrangler qu'une cible isolée.
Ciblées ou globales. L'argumentation des optimistes repose sur des mesures financières ciblées, des frappes précises sur des banques, des élites et des transactions nommément désignées, coordonnées entre alliés, et non sur les embargos commerciaux globaux et grossiers d'une époque antérieure. La distinction compte, parce que la fréquence de référence décevante de l'étape 3 code l'ensemble des sanctions, embargos compris. La question est de savoir si les sanctions financières ciblées font mieux que cette moyenne dominée par les embargos. Le camp de l'efficacité soutient que oui, précisément parce qu'elles frappent la seule couche, la compensation en dollars, la plus difficile à contourner.
Le choix de la banque tierce se ramène à une simple comparaison. Soit $V_d$ la valeur de l'accès au dollar conservé et $V_t$ la valeur des affaires liées à la cible. La banque se conforme à la sanction dès lors que
$$V_d - V_t > 0$$Pour toutes les institutions sauf une poignée d'établissements de niche, $V_d \gg V_t$, et c'est pourquoi les sanctions secondaires se propagent en cascade dans le système sans armée pour les faire appliquer. La capitulation de la cible, en revanche, dépend de ce que le coût imposé dépasse ou non la valeur qu'elle attache au comportement contesté, un seuil bien plus élevé et bien plus variable. C'est pourquoi le point d'étranglement est fiable et le résultat ne l'est pas.
Imaginez que toutes les routes vers l'économie mondiale passent par un seul péage, et que les États-Unis en soient propriétaires. C'est le point d'étranglement. Les sanctions secondaires sont la règle selon laquelle quiconque est pris à transporter le voyageur interdit perd son propre badge de télépéage, si bien que le monde entier fait respecter l'interdiction pour protéger son accès. Le hic : contrôler le péage permet d'appauvrir une cible. Cela ne permet pas, à soi seul, de décider de ce qu'elle fera ensuite.
Albert Hirschman a montré en 1945 qu'une dépendance commerciale asymétrique est en elle-même un levier de coercition : l'État qui peut se passer de la relation a du pouvoir sur celui qui ne le peut pas. Les sanctions financières appliquent cette idée au système de paiements plutôt qu'au commerce des marchandises. La même logique, selon laquelle l'ouverture crée la dépendance et la dépendance crée un levier, traverse le débat sur la politique commerciale. Son versant efficience et répartition relève de la Grande Question sur le libre-échange, et la mécanique particulière du gel des réserves d'une banque centrale renvoie à la Grande Question sur les banques centrales, qui explique comment ces réserves sont détenues et gérées au départ.
« Ce sont les sanctions qui ont amené l'Iran à la table des négociations. La pression était réelle, elle portait, et elle a produit une négociation qui n'aurait pas eu lieu autrement. »
— l'argument selon lequel l'accord de 2015 sur le nucléaire est un succès des sanctions, tel que l'ont défendu ses négociateurs
« L'accord iranien en est la preuve »
Les sanctions ont réduit de moitié les exportations de pétrole de l'Iran et exclu ses banques du système. Puis l'Iran a signé un accord plafonnant son programme nucléaire. Si ce n'est pas là des sanctions qui fonctionnent, qu'est-ce qui le serait ?
Ce que manque l'indicateur du taux de succès
« Ne compter que les cas où la cible capitule entièrement, c'est ignorer tout ce que font les sanctions entre-temps : elles renchérissent un comportement, elles signalent une détermination à un prix que le bluffeur ne paiera pas, et elles soudent une coalition. L'indicateur sous-estime l'instrument. »
— l'argument de la coercition économique selon lequel l'efficacité ne se réduit pas au succès des objectifs affichés
Le camp de l'efficacité avance deux arguments. D'abord, le levier que donne la centralité financière est sans égal, et le cas iranien prouve qu'il peut contraindre. Ensuite, la grille d'évaluation habituelle demande seulement si la cible a entièrement cédé, ce qui laisse de côté l'essentiel de ce qu'accomplissent les sanctions. Un signal coûteux a de la valeur précisément parce qu'il est coûteux : un État qui s'inflige, à lui-même et à ses alliés, une vraie douleur économique pour punir un comportement communique une détermination qu'aucun discours ne peut communiquer. Le train de mesures de 2022, même en admettant qu'il n'a pas mis fin à la guerre, a fait quelque chose que l'indicateur ignore entièrement : il a soudé une vaste coalition dans une action commune et relevé durablement le coût de l'agression pour le prochain agresseur qui observe. La coercition à la marge, le signal, la construction de coalitions : un décompte des capitulations n'en compte aucun.
« Un coût imposé n'est pas un objectif atteint. L'Iran a encaissé la douleur, signé un accord, puis l'accord s'est effondré, et l'Iran est aujourd'hui plus proche de l'arme qu'en 2015. Où est donc la victoire ? »
— la question d'ouverture du sceptique, développée à l'étape 3
La thèse complète du sceptique vient à l'étape 3, mais il porte déjà un coup que le camp de l'efficacité doit encaisser : l'écart entre imposer un coût et changer un comportement. Oui, l'Iran a senti l'étau. Oui, il a négocié. Et oui, en trois ans l'arrangement s'était effondré et le problème de fond s'était aggravé. Si l'on mesure le succès au résultat stratégique plutôt qu'à la meurtrissure économique, le cas iranien ressemble à une pause temporaire et réversible.
Où cela nous mène
Les sanctions financières peuvent porter, et plus fort qu'il y a une génération, parce que la tuyauterie mondiale des paiements passe par un point d'étranglement que contrôlent les États-Unis, et que les sanctions secondaires étendent ce point d'étranglement à toute la planète. Et elles ont fonctionné : le cas iranien montre un adversaire déterminé contraint à une véritable concession, et la coalition de 2022 montre la fonction de signal et de cohésion que l'indicateur du taux de succès ne compte jamais. Mais regardez de près ce qui a fonctionné, un objectif étroit, une coalition solide, une cible financièrement intégrée, et les contours des cas où elles échouent se dessinent déjà. Les conditions qui ont fait de l'Iran une victoire sont exactement celles qui manquent à la plupart des campagnes.
Car pour chaque Iran de 2015, il y a une Cuba soumise au blocus depuis 1960, un Iran qui a survécu à quatre décennies de pression, une Corée du Nord qui a construit une bombe sous les sanctions les plus lourdes de l'histoire. Les sceptiques ont un chiffre, et il est brutal.
L'argument contre leur efficacité
« Sur le plus vaste catalogue de cas jamais constitué, les sanctions économiques ont atteint leurs objectifs affichés au mieux une fois sur trois environ, et ce tiers est dominé par les objectifs modestes. Pour les objectifs ambitieux, le taux de succès s'effondre. »
— d'après le codage de Hufbauer, Schott et Elliott dans Economic Sanctions Reconsidered (3e éd., 2007), l'ancrage empirique canonique
L'argument le plus fort contre les optimistes est un bilan. Citez un seul régime que les sanctions ont renversé : la liste est courte au point d'être vide, alors que celle des régimes qui ont enduré des décennies de pression est longue. Cuba, la Corée du Nord, l'Iran, le Venezuela.
La fréquence de référence, et le problème de sélection. Le projet de Hufbauer, Schott et Elliott a codé l'univers moderne des sanctions et trouvé un succès partiel dans environ un tiers des cas, un succès fortement concentré sur les objectifs modestes. La réanalyse de Robert Pape a fait tomber ce taux bien plus bas en exigeant une attribution causale plus stricte. Daniel Drezner et d'autres ont défendu et prolongé le codage tout en concédant l'échec face aux objectifs ambitieux. Sous ce différend se cache un problème de sélection qui joue dans les deux sens : les sanctions sont imposées dans les cas difficiles, aux cibles qui n'auraient pas cédé à une menace, ce qui biaise vers le bas le taux de succès observé, et elles sont souvent brandies sans être imposées précisément quand elles auraient fonctionné, ce qui soustrait entièrement leurs succès au décompte. Le taux codé n'est pas le taux causal.
Ce que couvre la fréquence de référence, et ce qu'elle ne couvre pas. Cette fréquence de référence code l'ensemble des sanctions, dominé par les embargos commerciaux globaux de l'ancien type. La question autour de laquelle est construite cette Grande Question est plus étroite : les sanctions financières ciblées. Savoir si les instruments précis des années 2010 et 2020, qui agissent au niveau de la compensation en dollars, font mieux que la moyenne dominée par les embargos est en soi contesté. Il n'est pas honnête de brandir contre les sanctions financières un chiffre qui inclut les embargos comme s'il s'agissait du même instrument, et il n'est pas plus honnête de supposer que les nouveaux instruments échappent à l'ancien bilan. Les sanctions financières sont un sous-ensemble dont l'efficacité peut différer, et l'ampleur de toute différence est précisément ce dont débat la profession.
Les cibles s'adaptent. Une cible financièrement intégrée se réorganise. La Russie d'après 2022 en fait la démonstration : importations parallèles par les États voisins, flotte fantôme de pétroliers acheminant le pétrole vers des acheteurs asiatiques hors du système occidental d'assurance et de transport maritime, règlements dans des monnaies autres que le dollar, et une banque centrale qui a défendu le rouble par le contrôle des capitaux et des hausses de taux. L'Iran a construit quatre décennies de contournements. Chaque contournement coûte en efficience, puisque la cible paie plus cher, vend avec une décote et tourne plus lentement, mais il émousse le point d'étranglement, et avec le temps cet émoussement s'accumule. La mécanique de ces réorientations en économie ouverte, détournement des échanges, fuite des capitaux, recherche de nouvelles contreparties, est l'objet du ch. 17 §17.7 (Déséquilibres mondiaux et flux de capitaux).
Le mal retombe sur les civils, et peut renforcer le régime. La douleur frappe d'abord les gens ordinaires, avec des médicaments qui se raréfient, des prix qui flambent et une épargne qui s'évapore, tandis que le régime, qui contrôle des devises devenues précieuses, peut les rationner au profit de ses fidèles et resserrer son emprise. Et la population, voyant une puissance étrangère lui imposer cette pénurie, peut se rassembler autour du drapeau plutôt que contre le dirigeant. Plus le régime est autarcique, plus il peut isoler sa population, plus les sanctions frappent les civils et moins elles contraignent les dirigeants. Le Venezuela est une entrée de ce registre. L'explication causale complète de la raison pour laquelle son effondrement n'a pas produit de réforme, et du poids que pèsent dans cette explication les sanctions financières imposées après 2017 à sa compagnie pétrolière, relève de la Grande Question sur le Venezuela, qui traite les sanctions comme une cause contestée d'un effondrement particulier plutôt que comme un instrument général.
Et l'usage excessif use l'arme elle-même. Chaque fois que l'arme financière sert, chaque cible et chaque spectateur inquiet reçoit une raison de plus de se ménager une issue : détenir ses réserves en or plutôt qu'en dollars, régler ses échanges dans d'autres monnaies, bâtir des rails de paiement hors de portée de l'Occident. Les banques centrales achètent de l'or à un rythme record, et le règlement hors dollar progresse à la marge. C'est le canal de l'auto-affaiblissement, et c'est là que cette Grande Question passe le relais à la Grande Question sur le statut de réserve du dollar : celle-là demande si faire du dollar une arme érode son statut de monnaie de réserve, celle-ci demande si l'arme atteint ses objectifs au départ.
« Citez un seul régime que les sanctions ont renversé. Cuba, la Corée du Nord, l'Iran, le Venezuela : tous sanctionnés pendant des décennies, tous toujours debout. L'issue la plus fréquente, c'est une population meurtrie et un dirigeant retranché. »
— le défi du sceptique radical, dans la tradition de Pape
« Le bilan est la réfutation »
Les optimistes ont des anecdotes. Les sceptiques ont une fréquence de référence : un succès environ une fois sur trois, et presque jamais pour les objectifs qui comptent le plus. Les régimes qui ont survécu sont l'argument.
« Les sanctions globales fonctionnent comme une punition collective infligée à toute une population civile pour la conduite d'un gouvernement qu'elle ne contrôle pas. »
— d'après la critique des dommages humanitaires formulée par les rapporteurs spéciaux de l'ONU sur les mesures coercitives unilatérales et par la littérature d'économétrie de la mortalité (CEPR / Weisbrot)
« La facture est adressée aux mauvaises personnes »
Les sanctions visent les dirigeants et retombent sur les gouvernés. L'accusation morale est sérieuse, et elle porte sur un autre axe que la question de savoir si l'instrument atteint son objectif.
Du théâtre, ou un tout autre animal ?
« Les sanctions réussissent rarement à contraindre les États visés. Elles perdurent parce qu'elles permettent aux dirigeants de paraître agir avec fermeté sans aller jusqu'à la guerre : leur attrait est intérieur et symbolique, non stratégique. »
— la position du sceptique radical, dans la tradition de Robert Pape
Le sceptique radical plaide pour revoir les prétentions à la baisse : le taux de succès est lamentable dès qu'on exige une véritable attribution causale, le coût imposé est régulièrement confondu avec l'objectif atteint, et les sanctions durent parce qu'elles sont politiquement utiles sur le plan intérieur, une façon d'exprimer l'indignation et de montrer sa détermination sans les coûts ni les risques de la force. Dans cette lecture, le train de mesures de 2022 comme la campagne contre l'Iran relèvent davantage de la politique expressive que d'instruments qui feraient plier les adversaires de manière fiable. Le cimetière des campagnes menées pendant des décennies contre des régimes restés debout en est la preuve.
« La fréquence de référence sous-estime l'instrument. Elle est biaisée par une sélection en faveur des cas difficiles, elle ignore les victoires obtenues par la seule menace, et elle mêle les mesures financières chirurgicales aux embargos grossiers du passé. Les sanctions financières ciblées sont un tout autre animal. »
— la défense calibrée, dans la tradition de Daniel Drezner
Le défenseur calibré concède l'échec face aux objectifs ambitieux. Le chiffre affiché est la mauvaise mesure de l'instrument moderne. Le biais de sélection le tire vers le bas, les victoires obtenues par la menace sans imposition n'y entrent jamais, et surtout, le codage mêle les embargos commerciaux globaux aux mesures financières précises, au niveau de la compensation en dollars, qui sont le véritable sujet ici. Savoir si les sanctions financières ciblées font mieux que la moyenne dominée par les embargos est la question empirique ouverte, et la réponse honnête est que nous n'en connaissons pas encore l'ampleur. Nous savons seulement que tenir l'ancien chiffre pour le verdict sur le nouvel instrument est une erreur de catégorie.
Où cela nous mène
Le chiffre des sceptiques est brutal : les objectifs ambitieux, changement de régime, arrêt d'une guerre, capitulation générale, ne sont presque jamais atteints, et l'issue la plus fréquente d'une campagne de pression maximale contre un régime autarcique est une population meurtrie et un dirigeant retranché. Mais « atteint rarement ses objectifs affichés » ne veut pas dire « ne marche jamais ». Le tiers qui marche est réel. Il penche vers des objectifs modestes, bien définis et coordonnés multilatéralement face à des cibles intégrées, et l'indicateur du taux de succès laisse systématiquement de côté la coercition à la marge, le signal et la cohésion des coalitions, sur lesquels les optimistes avaient à moitié raison. Les étapes 2 et 3 situent la réponse : elle est conditionnelle, et les conditions sont désormais visibles.
Ce qui nous permet enfin de répondre à la question de départ et de noter honnêtement le gel russe de 2022, y compris un coût que les optimistes n'ont jamais inscrit au registre.
Un instrument réel mais limité
« Chaque fois que nous utilisons l'arme financière, nous donnons au reste du monde une raison de plus de construire quelque chose que nous ne pourrons pas atteindre. Nous scions la branche sur laquelle nous sommes assis. »
— d'après l'avertissement sur le retour de bâton de la dédollarisation formulé par des analystes, dont Zoltan Pozsar, et d'anciens responsables du Trésor
La réponse honnête à « les sanctions financières peuvent-elles être efficaces ? » est une réponse conditionnelle, assortie d'un coût de long terme que les gros titres ne comptent jamais. Un scalpel qui s'émousse un peu à chaque incision.
Prenez le levier du point d'étranglement de l'étape 2 et le bilan de l'étape 3, fait de fréquence de référence et d'adaptation, et passez-les tous deux au crible de quatre conditions : l'étroitesse de l'objectif, la solidité de la coordination multilatérale, le degré d'intégration financière de la cible, et la nature du but, coercition à la marge ou capitulation maximale. L'Iran de 2015 obtient une note élevée sur les quatre et a réussi. Une campagne de pression maximale contre un régime autarcique déterminé à survivre obtient une note faible et échoue. Les conditions sont la réponse.
L'instrument s'affaiblit lui-même. Le point d'étranglement fonctionne parce que la finance mondiale passe par la compensation en dollars, et cette centralité est la source du pouvoir. Mais chaque usage apprend aux cibles et aux spectateurs à la contourner, ce qui érode avec le temps la centralité même dont dépend l'arme. L'éclatement d'un ordre financier commun et intégré en blocs rivaux, la logique de fragmentation, est traité au ch. 17 §17.5 (Coordination des politiques internationales), où l'échec de la coordination est l'image inversée de l'intégration qui a rendu le point d'étranglement possible. Le versant de cette érosion qui touche le statut de monnaie de réserve relève de la Grande Question sur le statut de réserve du dollar.
« On fait de la monnaie une arme, et la réponse sera de détenir moins de la monnaie de celui qui la brandit. Le coût de l'usage de l'instrument se paie en puissance future de l'instrument lui-même. »
— la thèse de l'instrument qui s'affaiblit lui-même, dans la tradition de Pozsar
« L'arme s'émousse d'elle-même »
Le coût des sanctions dont on parle le plus est le mal fait à la cible. Celui dont on parle le moins est le mal fait au levier futur du pays qui sanctionne, et c'est peut-être celui qui compte le plus.
La véritable question ouverte
« Les échecs sont des échecs par excès d'ambition, non des échecs de l'instrument. Utilisées pour des objectifs étroits et multilatéraux contre des cibles intégrées, les sanctions financières fonctionnent : l'Iran et la coalition de 2022 le prouvent. La solution est de mieux se servir de l'instrument, non de l'abandonner. »
— la position du défenseur conditionnel
Le bilan est un réquisitoire contre la façon dont on utilise les sanctions. Visez des objectifs étroits et bien définis, construisez et maintenez une vraie coalition, choisissez des cibles intégrées, et acceptez que la victoire sera limitée et peut-être réversible. Faites cela, et l'instrument mérite sa place dans la panoplie de l'art de gouverner. L'accord iranien et la cohésion de la coalition de 2022 sont le modèle. Les fantasmes de pression maximale sont l'écart à la norme.
« L'instrument promet trop, frappe les civils, consolide les régimes qu'il vise et érode la centralité du dollar qui fait sa puissance. Mettez en balance le coût diffus de long terme et le gain marginal de court terme, et le registre est plus défavorable que ne l'admettent ses partisans. »
— la position sceptique doublée de l'argument du retour de bâton
La voix qui ajoute au scepticisme l'argument du retour de bâton pousse plus loin : comment mettre en balance un gain coercitif concret que l'on voit et une érosion diffuse que l'on ne peut pas encore mesurer ? Si l'usage excessif construit peu à peu les rails qui neutraliseraient l'arme, alors même les usages étroits « réussis » grèvent le levier futur d'une charge cachée, et le mal fait aux civils est payé en entier, que l'objectif soit atteint ou non. C'est la question ouverte du débat, et elle n'est pas tranchée ici, parce qu'elle tient à un désaccord de cadre, sur ce qui compte comme « fonctionner » et sur la manière de mettre en prix un coût lent face à un bénéfice rapide, que les faits ne suffisent pas à départager.
Le verdict
Les sanctions financières sont un instrument réel mais limité : efficace pour la coercition à la marge, le signal et la coordination des coalitions, inefficace pour le changement de régime et la capitulation générale. Il vaut la peine de nommer séparément les strates. Que les sanctions atteignent rarement des objectifs ambitieux fait quasiment consensus dans la littérature sur la coercition économique : Hufbauer, Schott et Elliott, Pape et Drezner s'accordent tous à dire que le taux d'échec face aux objectifs ambitieux est élevé, et le cadrage public de la pression maximale se situe bien en dehors de ce consensus professionnel. Qu'elles atteignent des objectifs étroits, marginaux, de signal et de coalition relève du courant dominant, mais les ordres de grandeur sont contestés : à quelle fréquence, dans quelle mesure, et si les sanctions financières ciblées font mieux que la fréquence de référence dominée par les embargos, tout cela reste ouvert.
Ce qui nous permet enfin de noter le gel russe de 2022, et la grille d'évaluation honnête est qu'il est véritablement ambigu. Il a réussi à imposer un coût réel et à souder une vaste coalition dans une action commune. Il a échoué à obtenir la capitulation stratégique au nom de laquelle on l'avait implicitement vendu, puisque la guerre n'a pas pris fin et que le régime n'est pas tombé. Et il a accéléré la couverture contre le dollar, un coût que les optimistes n'ont jamais inscrit au registre. Savoir s'il a « fonctionné » dépend de l'objectif qu'on lui assigne, et la profession est divisée parce que la question sous-jacente est en partie : « à quoi servait-il ? » La structure conditionnelle est la prise de position.
Et le coût de long terme est réel, et partagé avec le débat sur le statut de monnaie de réserve : l'usage excessif érode la centralité du dollar dont dépend l'instrument. Le canal fait consensus, c'est sa vitesse qui divise des analystes raisonnables. Utilisez l'arme avec parcimonie, de manière multilatérale et pour des objectifs étroits. La conséquence de tout cela pour le statut de réserve relève de la Grande Question sur le statut de réserve du dollar, la filiation du commerce comme instrument de coercition de la Grande Question sur le libre-échange, et le foyer, à travers les époques, de la théorie et du régime de la monnaie, dont l'étalon-dollar devenu arme est le chapitre actuel, est le fil sur la théorie et le régime de la monnaie.
Où cela nous mène
- Le gel a été ambigu dès le premier jour. Immobiliser 300 milliards de dollars de réserves d'une grande puissance était sans précédent et cela a porté, et la Russie s'est adaptée, le rouble s'est redressé, la guerre a continué. Les deux cadrages étaient vrais, ce qui faisait de « est-ce que cela a marché ? » la mauvaise première question.
- Le point d'étranglement est réel, et l'Iran est la victoire. Les paiements mondiaux passent par un péage dont les États-Unis sont propriétaires, les sanctions secondaires font appliquer l'interdiction par le monde entier, et le gel des réserves d'une cible neutralise sa défense monétaire. Ce levier a amené l'Iran à la table des négociations en 2015 : un vrai succès, étroit et réversible.
- La fréquence de référence est basse, et les cibles s'adaptent. Les sanctions atteignent leurs objectifs affichés au mieux une fois sur trois environ, presque jamais les plus ambitieux. Cuba, la Corée du Nord, l'Iran et le Venezuela ont tous tenu, et le mal retombe sur les civils et peut consolider le régime.
- La réponse est conditionnelle, et il y a un coût caché. Les sanctions fonctionnent pour des objectifs étroits, multilatéraux et marginaux contre des cibles intégrées, et échouent pour des objectifs maximalistes contre des cibles capables de s'adapter ou autarciques, et chaque usage érode la centralité du dollar qui les rend possibles.
Alors, les sanctions financières peuvent-elles être efficaces ? Oui, pour la bonne tâche. Elles sont un scalpel, efficace pour la coercition à la marge, pour signaler une détermination au prix qu'elle coûte et pour souder des coalitions, contre des cibles branchées sur le système que contrôlent les États-Unis. Face à un régime déterminé, capable de s'adapter ou retranché derrière ses murs, et qui cherche à survivre, l'objectif ambitieux n'arrive presque jamais, et la population paie une facture à laquelle le régime échappe en grande partie. Le gel russe de 2022 résume tout l'argument en un seul événement : l'action de coercition financière la plus ambitieuse jamais entreprise, et une démonstration des limites de l'instrument, dont la note honnête est l'ambiguïté.
Et l'arme s'émousse d'elle-même. Sa puissance vient de la centralité du dollar, et chaque usage donne au monde une raison de la contourner. C'est l'argument en faveur de la retenue : la finance est un instrument fini, et la dépenser pour des objectifs qu'elle ne peut pas atteindre gaspille à la fois la campagne et le levier. Utilisez-la avec parcimonie, de manière multilatérale et pour des objectifs étroits, ou regardez-la perdre la puissance qui en faisait tout l'intérêt.