Argentinien und Australien: wie zwei fast gleiche Volkswirtschaften auseinanderliefen
1900 verschifften beide dasselbe Rindfleisch an denselben Käufer und zahlten ungefähr dieselben Löhne. Ein Jahrhundert später ist das eine Land dreimal so reich wie das andere. Das liegt weder am Glück noch am Charakter.
ARG und AUS auf der BIP-pro-Kopf-Karte vergleichenDer symmetrische Start
„1913 war Argentinien reicher als Frankreich, Deutschland und Italien. Es gehörte zu den zehn wohlhabendsten Ländern der Welt. Hundert Jahre später liest sich dieser Satz wie Science-Fiction.“
— die wiederkehrende Rahmung des „argentinischen Paradoxons“, wie sie im The Economist und seither in hundert Erklärvideos auf YouTube kursiert
1900 war Buenos Aires eine der reichsten Städte der Erde. Sein Opernhaus konnte sich mit denen Europas messen, das Pro-Kopf-Einkommen lag nach manchen Maßstäben vor dem Frankreichs und Deutschlands, und britisches Kapital baute die argentinischen Eisenbahnen so schnell wie die australischen. Ein Australier und ein Argentinier jenes Jahres hätten die Wirtschaft des anderen auf den ersten Blick wiedererkannt: gemäßigtes Grasland, Rindfleisch, Weizen und Wolle, europäische Einwanderer, die von den Schiffen stiegen, und alles auf denselben Markt in London ausgerichtet. Heute ist eines der beiden Länder dreimal so reich wie das andere. Welches, und warum?
Die Ähnlichkeit war echt, und genau das macht die Divergenz zum Rätsel. Beide gehörten zu dem, was Wirtschaftshistoriker die Regionen jüngerer Besiedlung nennen: gemäßigte, dünn bevölkerte, von Europäern besiedelte Gebiete, die im halben Jahrhundert vor 1914 reich wurden, indem sie landintensive Rohstoffe in eine einzige, zusammenwachsende atlantische Wirtschaft exportierten. Land gab es reichlich, Arbeit und Kapital waren knapp. Also importierten beide die fehlenden Faktoren (europäische Einwanderer mit bezuschusster Überfahrt, britisches Kapital über die Londoner Anleihemärkte) und verschifften Weizen, Rindfleisch und Wolle in die Gegenrichtung. Der Wachstumsmotor einer solchen Wirtschaft ist ihr Hauptexportgut, und die entscheidende Größe ist der Preis, den dieses Gut im Ausland erzielt.
Auf den Kern reduziert, folgt das reale Pro-Kopf-Einkommen einer Siedlerwirtschaft den Terms of Trade ihres Hauptexportguts. Ist $P_x$ der Preis des Exportguts, $P_m$ der Preis importierter Industriegüter und exportiert das Land ein ungefähr festes, landintensives Güterbündel, dann bewegt sich die reale Kaufkraft mit
$$\tau = \frac{P_x}{P_m}$$Steigt $\tau$, wie während des Weizen- und Wollbooms von 1870–1913, wird die Siedlerwirtschaft ohne eigenes Zutun reicher. Doch eine Wirtschaft, die von einem Hauptexportgut lebt, steht und fällt mit einem Preis, den sie nicht selbst bestimmt.
Eine Siedlerwirtschaft wird reich, indem sie eine Art von Gut verkauft (Getreide, Fleisch, Wolle) und alles andere kauft. Ihr Wohlstand hängt deshalb an einer einzigen Zahl: wie viel die Welt für das zahlt, was sie verkauft, im Verhältnis zu dem, was sie kaufen muss. Ist dieses Verhältnis hoch, ist das Land reich, ohne besonders klug sein zu müssen. Fällt es, zeigt sich die Schwäche des ganzen Modells. Argentinien und Australien betrieben beide diese Maschine, und beide betrieben sie gut.
Bis hierhin sind die beiden austauschbar. Doch das gemeinsame Modell verdeckte zwei strukturelle Unterschiede, und an ihnen hängt alles Weitere. Der erste war das institutionelle Erbe. Australien erhielt eine vollständigere Verpflanzung britischer Praxis: Eigentumsrechte nach Common Law, parlamentarische Normen und ein frühes, breites Wahlrecht für die Siedler. Argentiniens Verfassungsordnung war echt, aber jünger, sein Wahlrecht bis zur Reform von 1912 enger und umstrittener. Der zweite Unterschied war die politische Stellung der Exportelite. Argentiniens Grundbesitzeroligarchie, die Estancia-Besitzer der Pampa, war ungewöhnlich konzentriert und politisch dominant, wie es Australiens Viehzüchter nie waren. Der australische Viehzüchter musste sich das Gemeinwesen nämlich fast von Anfang an mit einer organisierten städtischen Arbeiterschaft teilen, die das Wahlrecht besaß. Die Einkommenszwillinge waren keine institutionellen Zwillinge.
Die formale Darstellung des Wachstumsinstrumentariums aus Hauptexportgut und Terms of Trade steht im Kapitel zur Wachstumstheorie, und der weitere Wachstumspfad der Siedlerwirtschaften (warum diese Volkswirtschaften zur reichen Welt aufschlossen und im Fall Argentiniens dann zurückfielen) eröffnet das Kapitel zur Entwicklungsökonomie. Das Buch zur Wirtschaftsgeschichte liefert die Chronologie des Siedlerbooms selbst: Die Globalisierungsära von 1820–1929, in der Großbritannien die Regionen jüngerer Besiedlung mit Kapital ausstattete, und der Kontrast, den das Buch zwischen Siedlerpfaden und Pfaden der Extraktion zieht, stehen in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 10 §10.5.
Legen Sie beide Pfade auf eine Achse. Die BIP-pro-Kopf-Karte verzeichnet Argentinien und Australien jeweils mit den Jahren, die ihre Wendepunkte markieren. Nebeneinander zeigen sie eine Beinahe-Konvergenz um 1900 und danach eine Schere, die sich langsam öffnet und die kein einzelnes schlechtes Jahr erklärt.
„Argentinien war nie wirklich ein reiches Land. Es hatte eine reiche Elite, eine europäische Fassade und eine Kultur, die Wohlstand nie hätte halten können. Der Niedergang war lange vor den Putschen vorgezeichnet.“
— die fatalistische Lesart, wie sie in populären Erklärstücken zur Frage „Warum Argentinien scheiterte“ immer wiederkehrt
„Argentiniens Niedergang war von Anfang an besiegelt.“
Die populärste Erklärung für Argentinien lautet, der Absturz sei unvermeidlich gewesen, eine Frage des Nationalcharakters oder eines Reichtums, der immer schon eine Fata Morgana war. Es ist die eine Rahmung, die den Vergleich sinnlos macht, bevor er beginnt.
Wie symmetrisch war der Start wirklich?
„Dasselbe gemäßigte Grasland, dieselben Exportgüter, derselbe Käufer, dieselben Einwandererströme, dasselbe Londoner Kapital und, bis auf wenige Prozent, dasselbe Einkommen. Wenn zwei Volkswirtschaften je ein kontrolliertes Experiment waren, dann diese beiden.“
— die Rahmung vom „im Wesentlichen symmetrischen Start“, die Prämisse, die die Divergenz erst erklärungsbedürftig macht
Hält man die Exportstruktur, die Bindung an Großbritannien, das Klima und die Demografie der Siedler in beiden Fällen konstant, hat man fast alles kontrolliert, worauf sich eine Erklärung stützt, die nur ein einzelnes Land betrachtet. Was immer die Divergenz erklärt, muss sich trotz all dieser Gleichheit unterschieden haben. Wer diese Stimme ernst nimmt, kann sich nicht auf „andere Rohstoffe“ oder „anderes Glück“ zurückziehen.
„Gleiche Einkommen, ungleiche Institutionen. Die Pampa gehörte ein paar hundert Familien, die den Staat lenkten. Der australische Squatter musste sich vor einem Parlament und einer Arbeiterbewegung verantworten. Dieser Unterschied bestand 1900 schon, man sah ihn nur nicht in der BIP-Zahl.“
— die Korrektur vom „asymmetrischen Erbe“, in ihrer stärksten Form vorgetragen
Die beiden Stimmen beschreiben verschiedene Ebenen. Die Einkommen stimmten überein, die politischen Strukturen nicht. Australiens Exportreichtum floss durch eine Siedlerdemokratie mit einer wahlberechtigten Arbeiterschaft und einer entstehenden Schlichtungsmaschinerie. Argentiniens Reichtum floss durch eine Grundbesitzerelite, die den Staat beherrschte und kein vergleichbares Gegengewicht hatte, bis Jahrzehnte später der Peronismus ausbrach. Die Korrektur zählt, weil sie sagt, wo man nach der Divergenz suchen muss: bei der Frage, wer die Macht hielt und wie dauerhaft die Regeln sie banden. 1900 ist das ein gradueller Unterschied (Argentinien war eine echte Republik), und doch ist es die Naht, an der die beiden Volkswirtschaften auseinanderrissen.
Wo uns das hinführt
Die Ausgangslagen lagen nah genug beieinander, um die Divergenz zum Rätsel zu machen. Die Einkommenszahl war echt, und das Modell der Exportwirtschaft hatten beide gemeinsam. Die Rahmung von den „eineiigen Zwillingen“ ist also halb richtig, und die richtige Hälfte gibt dem Vergleich seine Kraft. Doch unter dem gleichen Einkommen unterschieden sich die beiden Volkswirtschaften bereits in zwei Dingen, die mehr zählten, als die Rohstoffe je gezählt hatten: wer die politische Macht hielt und wie stark die Institutionen waren, die diese Macht beschränkten.
Wenn die Rohstoffe dieselben waren und das Einkommen dasselbe, muss die Erklärung dort liegen, wo sich die beiden Länder schon unterschieden, oder dort, wo sie später auseinandergingen. Der erste Blick gilt dem, was Australien richtig und Argentinien immer wieder falsch machte: wer regieren darf und ob die Regeln den Widerstand derer überstehen, die die Wahl verlieren.
Schlichtungsstaat gegen Putschzyklus
„Argentinien ist das einzige Land der Welt, das nach Erreichen des Niveaus einer entwickelten Nation in die Unterentwicklung zurückfiel. Es trat in den Klub der reichen, inklusiven Gesellschaften ein und wieder aus, und die Institutionen hielten ihm die Tür nie offen.“
— sinngemäß nach Daron Acemoglu und James Robinson, Why Nations Fail (2012), über Argentiniens wiederholtes Kommen und Gehen inklusiver Institutionen
Australien hielt ein Jahrhundert lang Wahlen ab und respektierte ihre Ergebnisse. In Argentinien stürzte das Militär die Regierung 1930, 1943, 1955, 1962, 1966 und 1976. Die eine Siedlerwirtschaft baute eine dauerhafte Maschinerie, um Verteilungskämpfe an der Wahlurne und vor dem Schlichtungsgericht beizulegen. Die andere entschied sie immer wieder mit Gewalt. Wie viel von einer dreifachen Einkommenslücke kann dieser Kontrast allein tragen?
Das Instrumentarium sind hier Institutionen als fundamentale Ursache langfristigen Wachstums, der Ansatz, den Acemoglu, Johnson und Robinson aufgebaut und über das natürliche Experiment der Siedlersterblichkeit identifiziert haben. Die These lautet, dass die Qualität der Institutionen darüber entscheidet, welche Gesellschaften über lange Zeit stetig wachsen: gesicherte Eigentumsrechte, wirksame Beschränkungen der Exekutive und breite politische Teilhabe. Wo sich Herrschende kontrollieren lassen und die Macht nach Regeln statt mit Gewalt wechselt, binden sich Investoren und Bürger langfristig. Wo die Exekutive nach Belieben enteignen oder gestürzt werden kann, tun sie es nicht. Argentinien und Australien sind beide lehrbuchhafte „Regionen jüngerer Besiedlung“, die Logik des natürlichen Experiments greift also unmittelbar. Doch die Institutionen, die an beiden Orten tatsächlich Wurzeln schlugen, unterschieden sich genau in der Dimension, die nach der Theorie am meisten zählt.
Das Identifikationsproblem besteht darin, dass institutionelle Qualität $I$ und Einkommen $Y$ gemeinsam bestimmt werden, denn reiche Länder können sich gute Institutionen leisten. Der Zug von AJR besteht darin, $I$ mit einer Variablen zu instrumentieren, die $Y$ nur über die Institutionen beeinflusst:
$$Y_i = \alpha + \beta\, \hat{I}_i + \varepsilon_i, \qquad \hat{I}_i = f(\text{settler conditions}_i)$$wobei die Bedingungen für die Siedler darüber entschieden, ob die Kolonisatoren inklusive oder extraktive Institutionen aufbauten. Das geschätzte $\beta$ ist groß: Die Institutionen erklären den Großteil der langfristigen Varianz.
Rechnet man Reichtum, Geografie und Kultur heraus, dann sagt am besten voraus, welche Länder reich wurden und reich blieben, ob sich eine Regierung abwählen ließ. In Australien ging das. In Argentinien ging es den größten Teil des 20. Jahrhunderts nicht. Nach der Theorie sollte dieser eine Unterschied viel Gewicht tragen. Schwierig wird es bei dem, was sie unerklärt lässt.
Australiens Exekutive war verlässlich beschränkt, und seine Regierungen wechselten das ganze Jahrhundert über durch Wahlen. In Argentinien brach die Beschränkung der Exekutive immer wieder zusammen, und die Armee war der wiederkehrende Vetospieler, der Regierungen absetzte, die ihr missfielen. Ein Land, das seine Regeln nicht länger als eine Regierung lang halten kann, kann die langfristigen Verpflichtungen (gegenüber dem Eigentum, den Verträgen, einer kohärenten Politik) nicht eingehen, die stetiges Wachstum verlangt. Das macht den größten Teil einer dreifachen Lücke aus.
Doch das Instrumentarium hat eine Grenze. Diese Institutionen sind zum Teil endogen. Die harte institutionenzentrierte Lesart nimmt den Putschzyklus als tiefe Ursache und hört dort auf. Der Putschzyklus hatte aber einen eigenen Antrieb: einen Verteilungskonflikt zwischen der Agrarexportelite und der peronistischen Arbeiterbewegung, den die Institutionen nicht kanalisieren konnten. „Argentiniens Institutionen haben versagt“ ist wahr, beschreibt aber das Symptom. Es sagt noch nicht, warum sie gerade an dieser Aufgabe scheiterten. Die formale politische Ökonomie der Frage, warum Institutionen binden oder daran scheitern, steht im Kapitel zur Institutionenökonomik, und der AJR-Ansatz selbst ist dessen §18.3.
Die Denklinie dieser Antwort, die institutionalistische Tradition von Veblen über North und Williamsons Neue Institutionenökonomik bis zur Wiederbelebung durch Acemoglu und Robinson, wird in Ideengeschichte, Kap. 15 (Die institutionalistische Tradition) behandelt. Die Schule lässt sich als zusammenhängender Cluster in der institutionalistischen Ansicht des Ideengraphen verfolgen. Zugleich ist dies die am Vergleichspaar ausgearbeitete Fassung einer Frage, die die Große Frage „Warum sind manche Länder reich und andere arm?“ auf der allgemeinen Ebene des Ländervergleichs stellt. Jene Große Frage baut das AJR-Instrumentarium abstrakt auf. Diese hier wendet es auf das eine Paar an, bei dem die Struktur des Rohstoffexports konstant gehalten ist. Die Denklinie von Staatsbildung und Regimestabilität, in der dieser Kontrast steht, verfolgt die Große Frage „Die Staatsbildung über die Epochen hinweg“ durch die Epochen: wie ein Staat lernt, Steuern zu erheben, Kredit aufzunehmen und zu lenken, und ob die Kapazität, die er dabei aufbaut, seine Wirtschaft stärkt oder ausbluten lässt.
„Nationen scheitern heute, weil ihre extraktiven wirtschaftlichen Institutionen nicht die Anreize schaffen, die Menschen zum Sparen, Investieren und Innovieren brauchen. Am Ende geht es immer um Institutionen.“
— sinngemäß nach Daron Acemoglu und James Robinson, Why Nations Fail, 2012
„Es liegt alles an den Institutionen.“
Die institutionenzentrierte Lesart ist die zentrale Antwort des Mainstreams, und sie stimmt größtenteils. Die Frage ist, ob „Institutionen“ die ganze Erklärung sind oder die sichtbare Oberfläche einer tieferen.
Ist der Putschzyklus Ursache oder Symptom?
„Ein Land, das seine Regierung in fünfzig Jahren sechsmal stürzt, kann sich auf nichts festlegen, das länger dauert als eine Amtszeit. Deshalb wuchs Australien stetig weiter und Argentinien nicht. Die Putsche sind die ganze Erklärung.“
— die institutionenzentrierte Lesart, in ihrer stärksten Form
Stetiges Wachstum ist ein Spiel mit langem Horizont, und seine Voraussetzung ist ein Staat, der eine Zusage über die nächste Wahl hinaus halten kann. Australien konnte das, Argentinien nach 1930 nicht. Das Schlichtungssystem, der stabile Wechsel der Parlamentsmehrheiten und die Rechtsstaatlichkeit bildeten zusammen eine Maschinerie, die Verteilungskonflikte in ausgehandelte Ergebnisse verwandelte, die Regierungswechsel überdauerten. Wo die Regeln hielten, legten sich Kapital und Qualifikation auf Jahrzehnte fest. Wo sie nicht hielten, spielte jeder Akteur ein kurzes Spiel, und die Wirtschaft wuchs entsprechend kurzatmig. Auf der Achse der beschränkten Exekutive ist die institutionenzentrierte Lesart nahezu entscheidend.
„Die Sáenz-Peña-Reform von 1912 war eine echte Demokratisierung. Der Putsch von 1930 antwortete auf eine wirkliche Krise. Die Zusammenbrüche waren kein Defekt des Nationalcharakters, sie waren ein ungelöstes Verteilungsproblem, für das die Institutionen nie gebaut waren.“
— die Mahnung zur Endogenität, fair vorgetragen
Das Sáenz-Peña-Gesetz von 1912 führte die geheime, verpflichtende und allgemeine Wahl für Männer ein und war damit eine echte Demokratisierung. In den wiederkehrenden Zusammenbrüchen danach brach ein Verteilungskonflikt auf, für dessen Beilegung die Institutionen keinen Mechanismus hatten. Jedes Mal, wenn die Agrarexportelite und der städtische Arbeiterblock in eine Blockade gerieten, die die Regeln nicht brechen konnten, brach die Armee sie. Die Institutionen sind die Ebene, auf der der Konflikt verloren ging.
Wo uns das hinführt
Institutionelle Stabilität ist das größte Einzelstück der Antwort. Ein Jahrhundert beschränkter Exekutiven und friedlicher Machtwechsel an der Wahlurne in Australien gegen ein halbes Jahrhundert militärischer Vetos in Argentinien macht den größten Teil einer dreifachen Lücke aus. Aber die Institutionen versagten an einer bestimmten Aufgabe: einen Verteilungskonflikt zu kanalisieren, der real war und für den Australiens Institutionen zufällig gebaut waren.
Instabile Institutionen kosten die Fähigkeit, eine kohärente Wirtschaftspolitik länger als eine Regierung durchzuhalten, und genau das braucht eine offene Handelswirtschaft am meisten. Während Australien in der zweiten Jahrhunderthälfte seine Wirtschaft vorsichtig öffnete, legte sich Argentinien auf die entgegengesetzte Wette fest und konnte dann nicht aufhören, dafür zu zahlen.
Liberalisierung gegen den Lock-in der ISI
„Die Preise von Primärgütern fallen auf lange Sicht tendenziell gegenüber den Preisen von Industriegütern. Eine Peripherie, die ihre Zukunft auf den Export von Rohstoffen setzt, ist dazu verurteilt, die Früchte ihres eigenen Fortschritts an das industrielle Zentrum abzugeben.“
— sinngemäß nach Raúl Prebisch, die These der CEPAL vom Verfall der Terms of Trade (1950), die intellektuelle Begründung der Importsubstitution in ihrer stärksten Form
Nachdem die 1930er Jahre die offene Handelsordnung zerschlagen hatten, für die beide Volkswirtschaften gebaut waren, wandten sich beide dem Protektionismus zu. Australien kehrte schließlich um und öffnete sich. Argentinien verfestigte die Importsubstitution, geriet immer wieder in Zahlungsausfall und litt unter chronischer Inflation. Als die offene Ordnung zusammengebrochen war und nicht verlässlich zurückkehrte, war es ein rationaler erster Zug, hinter Zollmauern eine heimische Industrie aufzubauen, und ein großer Teil der Entwicklungsländer tat genau das. Die Frage ist, warum Australien den Schutz als Phase behandeln konnte und Argentinien nicht.
1. Die ISI und der Lock-in. Die importsubstituierende Industrialisierung arbeitet mit einem vertrauten Werkzeugkasten: Zölle, die ausländische Industriegüter fernhalten, ein überbewerteter Wechselkurs, der die importierten Maschinen für die neuen Fabriken verbilligt, und gelenkte billige Kredite für bevorzugte Branchen. Die ISI besteuert den wettbewerbsfähigen Exportsektor (die Agrarexportbasis, die die Devisen verdient), um einen Industriesektor zu subventionieren, der nicht wettbewerbsfähig wird, und lässt dabei eine politische Anhängerschaft wachsen, die bei einer Liberalisierung alles zu verlieren hat. Das ist der Lock-in. Auch Australien betrieb jahrzehntelang echten Protektionismus über seine Zollkommission, aber seine Exportbasis (Bergbauprodukte, später Dienstleistungen) blieb wettbewerbsfähig und politisch stark genug, um die Öffnung zu erzwingen, als die Zeit gekommen war. Argentiniens ISI höhlte das politische Gewicht des Exportsektors aus und verschanzte den geschützten Sektor, sodass sich die Anhängerschaft, die sie hätte abwickeln können, nie bildete. Die formale Behandlung der ISI und der politischen Ökonomie der Entwicklung steht in §20.4 des Kapitels zur Entwicklungsökonomie.
2. Serielle makroökonomische Instabilität. Die handelspolitische Entscheidung speiste einen makroökonomischen Zyklus, der zu Argentiniens Markenzeichen wurde. Die ISI-Industrie braucht importierte Vorleistungen, die der besteuerte Exportsektor nicht finanzieren kann. Also stößt die Wirtschaft an die Mauer der Zahlungsbilanz, die Mauer erzwingt eine Abwertung, die Abwertung heizt die Inflation an, eine Stabilisierung wird versucht, die Stabilisierung scheitert politisch, und alles beginnt von vorn. Den Rhythmus kann man direkt an der Chronik des Landes ablesen (Staatsbankrotte 1982, 1989, 2001, 2014 und 2020, dazwischen chronisch hohe Inflation). Die makroökonomischen Modelle offener Volkswirtschaften hinter diesem Zyklus stehen im Kapitel zur Makroökonomie der offenen Volkswirtschaft. Die tiefere Maschinerie einer einzelnen argentinischen Krise untersucht aus der Nähe die Große Frage „Argentinien 2023: von der Hyperinflation zum Instrumentarium der monetären Unordnung“. Hier zählt das wiederkehrende Muster, jene Große Frage seziert einen einzelnen Fall.
Den historischen Befund zu dieser Divergenz, also die lateinamerikanische Schuldenkrise der 1980er Jahre und die lange Abwicklung der Importsubstitution samt den Verläufen der Schulden im Verhältnis zu den Exporten Mexikos, Brasiliens und Argentiniens, enthält Wirtschaftsgeschichte, Kap. 16 §16.6. Der intellektuelle Streit hinter dieser Politik, auf der einen Seite das strukturalistische Argument von Prebisch und Singer für die ISI, auf der anderen die neoklassische Gegenrevolution und das Argument des Washington Consensus für die Liberalisierung, gehört zur Denklinie der Entwicklungsökonomik in Ideengeschichte, Kap. 16 §16.1. Die strukturalistische und die wachstumstheoretische Linie lassen sich gemeinsam auf der Denklinie des Wachstums in der Zeitleiste verfolgen. Die ISI ist ein Fall einer Debatte, die weit über Argentinien hinausreicht. Die allgemeine Frage, ob der Staat Branchen auswählen sollte, die er schützt und fördert, und ob die heutige Rückkehr dieser Idee einen alten Fehler korrigiert oder wiederholt, behandelt die Große Frage „Ist die Industriepolitik zurück, und ist sie gerechtfertigt?“
„Wenn sich die Terms of Trade dauerhaft gegen einen entwickeln, ist Freihandel kein neutraler Normalzustand, er ist eine langsame Übertragung des eigenen Wachstums an andere. Eine eigene Industrie aufzubauen ist die rationale Antwort.“
— das strukturalistische Argument von Prebisch und der CEPAL für die Importsubstitution
„Die Importsubstitution war eine rationale Wette.“
Im Rückblick wird die ISI gern zur offensichtlichen Torheit umgedeutet. Gescheitert sind der Lock-in und die akkommodierende Makropolitik. Die ursprüngliche Wende vollzog ein großer Teil der Entwicklungsländer aus ernsthaften Gründen.
Zwei Siedlerwirtschaften, zwei Protektionismen
„Die Importsubstitution war die richtige Antwort auf eine zerbrochene Weltwirtschaft. Der Fehler war nicht, damit anzufangen. Der Fehler war eine Politik, die es sich nie leisten konnte, damit aufzuhören.“
— der wirtschaftspolitische Weg Argentiniens, in seiner stärksten Form vorgetragen
Die strukturalistische Diagnose war zutreffend, der Zusammenbruch der 1930er Jahre war real, und die frühe Industrialisierung, die die ISI erkaufte, war real. Was aus einer vernünftigen Wette einen Pfad des Niedergangs machte, war der Lock-in: Die geschützten Industrien wurden zu einer Anhängerschaft, der keine Regierung die Stirn bieten konnte, der überbewertete Wechselkurs verhärtete sich zu einem Besitzstand, und die folgende makroökonomische Instabilität wurde chronisch, weil keine politische Einigung die Kosten ihrer Behebung tragen konnte. Argentinien entschied 1945 vernünftig und stellte dann fest, dass es nicht noch einmal entscheiden konnte.
„Auch Australien schützte seine Industrie, jahrzehntelang, über die Zollkommission. Der Unterschied ist: Als der Schutz seinen Zweck überlebt hatte, konnte eine Regierung gewählt werden, die ihn abbaute und das politisch überstand. Hawke und Keating öffneten die Wirtschaft und gewannen.“
— der australische Weg, ohne Triumphgeheul vorgetragen
Australien betrieb den größten Teil des 20. Jahrhunderts hindurch einen hohen Zollschutz, seine Zollkommission war kein Musterschüler des Freihandels, und der Bogen vom Schutz zur Öffnung dauerte Jahrzehnte. Was die beiden trennte, war die institutionelle Fähigkeit, sich zu binden. Die Liberalisierung unter Hawke und Keating in den 1980er und 90er Jahren war politisch brutal und hart umkämpft, und sie hatte Bestand, weil eine stabile Regierung sich über Wahlzyklen hinweg auf sie festlegen und die politischen Kosten der Verlierer auffangen konnte. Schritt 2 hat Australiens Institutionen genau diese Fähigkeit zugeschrieben. Dieselbe Versuchung, dieselbe protektionistische Phase, aber nur ein Land konnte die Phase absichtlich beenden.
Wo uns das hinführt
Die Divergenz in der Handels- und Makropolitik ist der unmittelbare Motor der Lücke in der zweiten Jahrhunderthälfte. Australien konnte den Schutz als Phase behandeln, weil eine stabile Regierung sich darauf festlegen konnte, ihn zurückzunehmen. Argentinien konnte die ISI nicht abwickeln, weil keine Regierung die politische Einigung lange genug halten konnte, und jeder Stabilisierungsversuch scheiterte an derselben Frage. Die politischen Entscheidungen waren real und folgenreich, und es waren die Entscheidungen, die ein institutionell instabiles Gemeinwesen in einer verteilungspolitischen Blockade treffen konnte.
Hinter jeder gescheiterten argentinischen Stabilisierung steht dieselbe unbeantwortbare Frage, wer zahlt?, und hinter Australiens ruhigerem Jahrhundert eine institutionelle Maschinerie, die gebaut wurde, um sie zu beantworten.
Warum Argentinien keine Stabilisierung durchhalten konnte
„Die argentinische Wirtschaft bewegt sich in einem Stop-and-go-Rhythmus. Eine Abwertung stellt das außenwirtschaftliche Gleichgewicht wieder her, drückt aber die städtischen Reallöhne. Die politische Reaktion stellt die Löhne wieder her, entfacht aber die Außenkrise neu. Jede Korrektur sät die nächste. Das Rätsel ist nicht, warum Argentinien Krisen hat, sondern warum es nicht aufhören kann, welche zu haben.“
— sinngemäß nach Carlos Díaz-Alejandro, Essays on the Economic History of the Argentine Republic (1970), die kanonische Darstellung des Stop-and-go-Zyklus
Streichen Sie „schlechte Entscheidungen“ und „schwache Institutionen“ als Etiketten und fragen Sie nach dem Mechanismus. Der Ökonom, der das argentinische Paradoxon als Erster berühmt machte, eine Generation vor den Erklärvideos auf YouTube, beschrieb eine Mechanik: zwei mächtige Sektoren mit gegensätzlichen Interessen und keine Institution, die zwischen ihnen einen dauerhaften Frieden vermitteln konnte. Diese Mechanik erklärt die Putsche, die Zahlungsausfälle und die Inflationen zugleich.
1. Der Stop-and-go-Zyklus nach Díaz-Alejandro. Argentinien hatte zwei politisch mächtige Sektoren mit direkt entgegengesetzten Interessen. Die Agrarexportelite wollte einen wettbewerbsfähigen, abgewerteten Wechselkurs, niedrige Inlandslöhne und offenen Handel, also die Bedingungen, unter denen ihr Getreide und ihr Rindfleisch am meisten einbrachten. Der städtische Block aus Industrie und Arbeiterschaft, unter dem Peronismus organisiert und mobilisiert, wollte das Gegenteil: einen überbewerteten Wechselkurs, der die importierten Vorleistungen seiner Fabriken verbilligte, Schutz für diese Fabriken und hohe Reallöhne. Beide ließen sich nicht zugleich zufriedenstellen. Jede Abwertung, die die Exportbilanz rettete, senkte die städtischen Reallöhne und löste eine politische Gegenreaktion aus. Jede Reallohnerhöhung, die in den Städten Ruhe erkaufte, zehrte die Reserven auf und erzwang die nächste Abwertung. Stop-and-go. Der Zyklus hielt an, weil keine Institution eine Einigung durchsetzen konnte, die über den Umschwung hinweg hielt.
2. O’Donnells bürokratischer Autoritarismus. Als der Verteilungskonflikt innerhalb demokratischer Institutionen nicht mehr zu bewältigen war, lautete die Antwort bürokratisch-autoritäre Herrschaft: eine Koalition aus Militär und Technokraten, die mit Gewalt die Einigung durchsetzte, die die demokratische Politik nicht liefern konnte, meist die Einigung im Sinne der Exportelite, erreicht durch die Unterdrückung der organisierten Arbeiterschaft. Der Putschzyklus aus Schritt 2 wurde von dieser Blockade erzeugt, und das ist die Endogenität, auf die der Schritt zu den Institutionen hingewiesen hat. Die Putsche waren das wiederkehrende, gewaltsame Symptom eines Verteilungskonflikts, den keine Institution friedlich beilegen konnte.
Australien stand vor demselben Konflikt. Auch Australien war eine Siedlerwirtschaft mit einem wettbewerbsfähigen Exportsektor aus Land und Kapital und einer organisierten, wahlberechtigten städtischen Arbeiterschaft, und es trug dieselbe Grundspannung zwischen der Wettbewerbsfähigkeit der Exporte und den heimischen Reallöhnen in sich. Anders war die Fähigkeit, diese Spannung zu kanalisieren. Australiens Schlichtungssystem, seine Lohnämter und sein stabiler parlamentarischer Regierungswechsel verwandelten den Verteilungskampf in ausgehandelte, wiederholbare Einigungen statt in einen mit Gewalt entschiedenen Umschwung. Das ist der sogenannte „Wohlfahrtsstaat der Lohnempfänger“, und sein Gründungsakt war das Harvester-Urteil von 1907.
Wie das Entwicklungskapitel politökonomisch behandelt, warum manche Gesellschaften solche Konflikte vermitteln können und andere nicht, steht in §20.4. Die historische Chronologie der gescheiterten Stabilisierungen der 1970er und 80er Jahre steht in Wirtschaftsgeschichte, Kap. 16 §16.6. Den jüngsten Fall desselben Musters gescheiterter Stabilisierung untersucht aus der Nähe die Große Frage „Argentinien 2023: von der Hyperinflation zum Instrumentarium der monetären Unordnung“.
Nicht jeder lateinamerikanische Zusammenbruch folgt diesem Mechanismus. Venezuela verlor drei Viertel seiner Wirtschaftsleistung nach einer anderen Mechanik: Eine einzige Rohstoffabhängigkeit ließ eine Regierung den Rest der Wirtschaft ungehindert aushöhlen. Dieselbe Region, teilweise dieselbe Zeit, ein anderes Instrumentarium. Siehe die Große Frage „Venezuela ist zusammengebrochen. Warum?“
„Argentinien hatte jeden Vorteil und hat ihn verspielt. Es wählte den Populismus statt der Disziplin, die Notenpresse statt des Sparens, die bequeme Antwort statt der richtigen. Niemand hat Argentinien das angetan. Argentinien hat es sich selbst angetan.“
— das moralisierende Urteil „selbst schuld“, in seiner verbreiteten Form
„Argentinien hat falsch entschieden und ist selbst schuld.“
Die Rahmung ist nicht ganz falsch, denn die Entscheidungen waren real. Als Erklärung ist sie aber leer, weil sie nie fragt, warum gerade diese Entscheidungen zur Wahl standen.
Charakter oder Mechanismus?
„Andere Siedlerwirtschaften standen vor harten Entscheidungen und trafen die disziplinierten. Argentinien nahm immer wieder den bequemen Weg und bezahlte dafür. Irgendwann ist das Muster das Land selbst und nicht sein Pech.“
— die moralisierende Rahmung, in ihrer ernsthaftesten Form
Das Muster ist da, es wiederholt sich unter sehr unterschiedlichen Regierungen, und diese Wiederholung verlangt eine Erklärung und keine Entschuldigung. Eine Lesart, die jede argentinische Krise als äußeres Unglück abtut, wäre ausweichend. Das Land hat Entscheidungen getroffen, manche davon vermeidbar, und die Kosten trugen die Argentinier. Die Rahmung hat darin recht, dass die Erklärung der Beharrlichkeit gerecht werden muss, also erklären muss, warum das immer wieder geschah, unter Peronisten und Antiperonisten, unter Zivilisten und Generälen gleichermaßen. Sie scheitert an dem, was sie als Erklärung des Musters anbietet: am „Nationalcharakter“.
„Das Muster ist real, und es hat einen Mechanismus. Zwei Sektoren, die nicht beide gewinnen können, und keine Institution, die sie zum Teilen bringt. Das wiederholt sich unter jeder Regierung, gerade weil es strukturell ist und nicht davon abhängt, wer zufällig regiert.“
— die Lesart des Verteilungskonflikts, die hier vertreten wird
Der Mechanismus erklärt die Beharrlichkeit, für die die moralisierende Rahmung zu Recht eine Erklärung verlangt. Läge die Ursache im schlechten Charakter einer Partei, hätte sich das Muster mit dem Wechsel der Partei geändert. Das tat es nicht, weil die Ursache die Struktur ist, in der beide Parteien gefangen waren. Die Agrarexportelite und der peronistische Arbeiterblock hatten jeweils echte, unvereinbare Ansprüche, und keine argentinische Institution konnte eine Einigung vermitteln, die dauerhaft genug war, um die nächste Abwertung zu überstehen. So fuhr jede Regierung, gleich welcher Couleur, dasselbe Stop-and-go und lief gegen dieselbe Wand. Australiens Schlichtungsstaat war die Maschinerie, die Argentinien fehlte, und er leitete denselben Konflikt in Vereinbarungen, die hielten. Die Lesart des Verteilungskonflikts leistet, was der Nationalcharakter nicht leisten kann. Sie erklärt das Muster, sie erklärt, warum Australien ihm entkam, und sie benennt, was Argentinien fehlte: eine Institution.
Die Antwort, die der Vergleich hergibt
Hervorgebracht haben die Divergenz die Institutionen und die Wirtschaftspolitik, dem Glück fällt nur ein nachrangiger Anteil zu. „Institutionen“ und „Wirtschaftspolitik“ sind zwei Ebenen einer Ursache. Argentinien und Australien standen vor demselben Verteilungskonflikt einer Siedlerwirtschaft, zwischen einem wettbewerbsfähigen Exportsektor und einer wahlberechtigten städtischen Arbeiterschaft. Australien erbte und baute Institutionen, die diesen Konflikt in wiederholbare Vereinbarungen lenkten. Argentinien tat das nicht, und so trug sich der Konflikt über den Stop-and-go-Zyklus, den Putschzyklus und die seriellen makroökonomischen Krisen aus, und jede Stabilisierung scheiterte an der Frage wer zahlt, auf die keine Institution eine dauerhafte Antwort hatte. Die politischen Entscheidungen, die ISI ebenso wie die serielle akkommodierende Makropolitik, waren die Entscheidungen, die diese Blockade hervorbringen konnte.
Der Mainstream ist beim Gewicht noch immer gespalten, also bei der Frage, wie viel auf die tiefe Qualität der Institutionen entfällt und wie viel auf die Dynamik von Wirtschaftspolitik und politischer Ökonomie. Dieser Streit ist echt, aber er ist überwiegend eine Meinungsverschiedenheit über die Größe von Parametern innerhalb eines gemeinsamen Rahmens, denn fast alle stimmen darin überein, dass Institutionen, Wirtschaftspolitik und ihr Zusammenspiel die Divergenz erklären, und gestritten wird über die relativen Gewichte und darüber, wie weit die Politik den Institutionen nachgelagert ist. An den Rändern stehen zwei Minderheitspositionen, die den Rahmen selbst betreffen: ein harter Institutionen-Fundamentalist, der die Politik als vollständig endogen gegenüber der institutionellen Qualität liest, und ein harter Strukturalist, der die Terms of Trade und die Abhängigkeitsstruktur als den Rahmen behandelt, in dem alles andere steht.
Argentinien bekam also ein härteres Blatt in der Verteilungsfrage als die anderen Siedlerwirtschaften, und ihm fehlte die institutionelle Maschinerie, um es zu spielen. Dasselbe geschieht jeder gespaltenen Gesellschaft, die die Institution nicht aufbauen kann, mit der ihre Lager einen Streit verlieren und trotzdem im Spiel bleiben können.
Der Bogen der vier Schritte
- Der symmetrische Start, mit einer asymmetrischen Struktur darunter. Zwei Siedlerwirtschaften, 1900 beim Einkommen fast gleichauf, die dieselben Exportgüter an denselben Käufer lieferten, sich aber bereits im institutionellen Erbe und in der Dominanz der Exportelite unterschieden. In dieser Asymmetrie hatte die Divergenz Raum zu wachsen.
- Die institutionelle Stabilität leistete den größten Teil der Arbeit. Australiens beschränkte Exekutive und seine Machtwechsel an der Wahlurne gegen Argentiniens sechs Putsche ergaben den größten Teil einer dreifachen Lücke. Aber „die Institutionen haben versagt“ brauchte noch eine Ursache.
- Die Handels- und Makropolitik war der unmittelbare Motor. Australien behandelte den Schutz als Phase und konnte ihn beenden. Argentinien verfestigte die ISI und konnte es nicht, weil keine Regierung die Einigung lange genug halten konnte.
- Der Verteilungskonflikt erklärt die anderen drei. Ein zweiseitiger Kampf zwischen der Agrarexportelite und dem peronistischen Arbeiterblock, ohne eine Institution, die ihn dauerhaft vermitteln konnte, brachte den Stop-and-go-Zyklus hervor, der die Putsche, die Zahlungsausfälle und die Inflationen zugleich erzeugte. Australien stand vor demselben Konflikt und kanalisierte ihn. Argentinien konnte das nicht.
Institutionen und Wirtschaftspolitik sind Ebenen einer einzigen Erklärung. Die Institutionen legen fest, was eine Regierung dauerhaft tun kann, der Verteilungskonflikt bestimmte, welche Möglichkeit gewählt wurde, und die politischen Entscheidungen (Importsubstitution, serielle akkommodierende Makropolitik) zementierten dann den niedrigeren Pfad. Das Glück hatte einen nachrangigen Anteil, bei den Rohstoffzyklen und beim Zeitpunkt von Kriegen, aber eine Erklärung, die nur auf Glück setzt, kann nicht begründen, warum die Divergenz über so viele Zyklen und Regime hinweg fortbestand. Diese Beharrlichkeit verweist zurück auf die Institutionen und die Wirtschaftspolitik, und deshalb dreht sich der verbleibende Streit im Mainstream vor allem um Gewichte.
Was die beiden Pfade lehren, gilt für jede gespaltene Gesellschaft, die diese Institution noch aufzubauen versucht.