Können Finanzsanktionen wirken?
2022 fror der Westen die Reserven einer Großmacht ein und nannte das einen finanziellen Atomschlag. Der Krieg ging weiter. Was war es nun: die entscheidende Waffe oder teures Theater?
Die Denklinie des modernen Pluralismus ansehenDie Waffe und das Achselzucken
„Wir werden den Zusammenbruch der russischen Wirtschaft herbeiführen.“
— Bruno Le Maire, französischer Finanzminister, zum Einfrieren der russischen Reserven, 1. März 2022
„Der Rubel ist wieder auf Vorkriegsniveau. Das russische BIP sank 2022 um etwa 2 % und wuchs 2023. Das Öl wird weiter verkauft. Nach jedem Maßstab, der das Regime brechen sollte, sind die Sanktionen gescheitert.“
— die Entgegnung, die sich binnen Monaten verfestigte, gestützt auf Daten des IWF und der Bank von Russland, 2022–2023
Im Februar und März 2022 froren die Vereinigten Staaten und ihre Verbündeten rund 300 Milliarden Dollar an Reserven der russischen Zentralbank ein und schnitten große russische Banken vom Nachrichtensystem SWIFT ab. Noch nie zuvor hatte jemand die Kriegskasse der Zentralbank eines G20-Landes stillgelegt. Man feierte es als den Einsatz des Finanzsystems als Waffe, und binnen Monaten lautete die stehende Entgegnung, der Patient sei nicht gestorben. Die Ära der Wirtschaftspolitik, in die das gehört, die Ordnung nach 2008, in der Zentralbanken und Finanzministerien das Improvisieren lernten, behandelt Wirtschaftsgeschichte, Kap. 19 §19.7 (Institutionelle Improvisation als Normalzustand). Beide Behauptungen stimmen. Genau das ist das Problem.
Was heißt es überhaupt, „Finanzen als Waffe einzusetzen“? Konkret kann ein Staat, der die Schaltstellen kontrolliert, einem Zielstaat vier Dinge verweigern: den Zugang zum Dollar-Clearing (den Leitungen, über die fast jede grenzüberschreitende Zahlung am Ende abgewickelt wird), die Korrespondenzbankbeziehungen (die Konten, die ausländische Banken halten müssen, um überhaupt Dollar zu bewegen), die Nachrichtenwege von SWIFT, über die diese Banken ihre Anweisungen erhalten, und, der beispiellose Schritt von 2022, die eigenen Reserven des Zielstaats, eingefroren dort, wo sie in den Büchern westlicher Zentralbanken liegen.
„Der Dollar ist die mächtigste Waffe, die wir haben. Er ist mächtiger als jeder Flugzeugträger.“
— die These des maximalen Drucks, wie sie ein Jahrzehnt lang von Beamten des Finanzministeriums und der nationalen Sicherheit vertreten wurde
„Finanzen sind die entscheidende Waffe“
Ein Land sitzt im Zentrum des weltweiten Zahlungssystems und kann jedes andere Land abschalten. Nach dieser Sicht war 2022 kein gescheitertes Experiment, sondern der Eröffnungszug einer Macht, mit der sich keine Armee messen kann.
Der Schlag und die Erholung
„Das Einfrieren der Vermögenswerte der russischen Zentralbank ist die bedeutendste Maßnahme wirtschaftlicher Staatskunst im einundzwanzigsten Jahrhundert. Wir haben gezeigt, dass die Reserven, die ein Land zu seiner Sicherheit anlegt, an einem Wochenende in eine Belastung verwandelt werden können.“
— die Deutung des Einfrierens der Reserven 2022 durch die westliche Koalition, Februar–März 2022
Das Paket von 2022 war ein Wendepunkt der Staatskunst: Es zielte nicht auf ein Unternehmen oder eine Branche, sondern auf die monetäre Verteidigung eines ganzen Nationalstaats. Wegen der eingefrorenen Reserven konnte Russland seine eigenen Ersparnisse nicht auf den üblichen Wegen ausgeben, um den Rubel zu stützen. Umgesetzt wurde es von einer Koalition aus den Vereinigten Staaten, der Europäischen Union, dem Vereinigten Königreich, Japan und Kanada, die binnen Tagen handelte. Und es traf.
„Und doch: Der Rubel ist stärker als vor dem Krieg, die Öleinnahmen haben den Haushalt finanziert, und Moskau hat seine Importversorgung binnen eines Jahres über Drittländer wieder aufgebaut. Wenn das ein K.-o.-Schlag war, dann steht der Gegner noch.“
— die Entgegnung der Anpassung, gestützt auf Handels- und Währungsdaten 2022–2024
Das vollständige Argument der Skeptiker folgt in Schritt 3, aber eine Tatsache muss schon hier gesetzt werden. Russland passte sich an. Die Reserven waren eingefroren, doch die Zentralbank griff zu Kapitalverkehrskontrollen und einer drastischen Zinserhöhung, der Rubel erholte sich binnen Wochen, und das Öl floss über eine umgeflaggte Schattenflotte weiter zu Käufern in Asien. Es wurden Kosten auferlegt, einen Zusammenbruch gab es nicht. Die Frage, die diese Seite aufwirft und noch nicht beantworten kann, ist die, über die Schritt 2 und Schritt 3 entscheiden: Wann führt der Schlag zum Ziel?
Wo uns das hinführt
Beide Deutungen stimmen zugleich. Das Paket von 2022 war wirklich beispiellos, es hat wirklich Kosten auferlegt, Russland ist wirklich nicht zusammengebrochen, und der Krieg ist nicht zu Ende. Die Schlagzeilenfrage „Hat es gewirkt?“ ist deshalb die falsche Frage, solange zwei vorgelagerte nicht beantwortet sind: Können Finanzsanktionen überhaupt treffen, und wann führt das Treffen zum Ziel? Den Fall Russland bewerten wir erst, wenn diese beiden geklärt sind: zuerst das stärkste Argument dafür, dass Sanktionen wirken, dann das stärkste dafür, dass sie es nicht tun.
Beginnen wir mit den Optimisten in ihrer besten Form. Es gibt einen kanonischen Fall, in dem die Finanzwaffe einen entschlossenen Gegner an den Verhandlungstisch brachte.
Das Argument, dass sie wirken
„Irans Ölexporte fielen um mehr als die Hälfte, von etwa 2,5 Millionen Barrel am Tag auf unter 1 Million, und seine Banken wurden aus dem globalen System ausgeschlossen. Dieser Druck hat Teheran an den Verhandlungstisch gebracht.“
— der dokumentierte Einbruch der iranischen Ölexporte 2012–2015, der dem Atomabkommen vorausging
Der Iran ist das kanonische Beispiel dafür, dass Sanktionen einen entschlossenen Gegner zu einem echten Zugeständnis zwingen. Um zu sehen, warum Finanzsanktionen treffen können, muss man die Leitungen sehen.
Der Mechanismus des finanziellen Nadelöhrs. Fast jede grenzüberschreitende Zahlung in Dollar wird am Ende über eine kleine Zahl von Korrespondenzkonten abgewickelt, die die Vereinigten Staaten berühren, und für das Euro-Clearing über Europa gilt eine vergleichbare Konzentration. Ein Staat, der diese Schaltstellen kontrolliert, kann einem Zielstaat den Zugang zu diesen Wegen verweigern: kein Clearing, keine Korrespondenzkonten, keine Nachrichtenübermittlung. Das Einfrieren der Reserven ist die neuere und schärfere Eskalation: Die Zentralbank des Zielstaats hält einen großen Teil ihres Sicherheitspolsters im Ausland, in Form von Forderungen gegenüber westlichen Zentralbanken und Regierungen, und wer diese Forderungen einfriert, legt die eigene monetäre Verteidigung des Zielstaats lahm. Wer grenzüberschreitend welche Forderungen gegenüber wem hält, ist Gegenstand von Kap. 17 §17.1 (Zahlungsbilanzrechnung). Die Nachfrage nach Reserveguthaben, die das Polster einer Zentralbank überhaupt wichtig macht, behandelt Kap. 16 §16.1 (Warum Geld halten?).
Sekundärsanktionen als Kraftverstärker. Das Nadelöhr reicht über das eigene Territorium hinaus. Eine Bank in einem Drittland, die weiter Geschäfte mit dem Zielstaat macht, kann selbst vom Dollarzugang abgeschnitten werden. Diese eine Regel macht aus einer einseitigen amerikanischen Maßnahme eine nahezu weltweite, ohne dass irgendjemand sonst zustimmen muss: Vor die Wahl zwischen einem sanktionierten Kunden und dem Dollar gestellt, entscheidet sich fast jede Bank für den Dollar. Deshalb lässt sich ein finanziell eingebundener Zielstaat so viel stärker unter Druck setzen als ein abgeschotteter.
Gezielt oder umfassend. Das Argument der Optimisten beruht auf gezielten finanziellen Maßnahmen, also präzisen Schlägen gegen namentlich benannte Banken, Eliten und Transaktionen, abgestimmt unter Verbündeten, und nicht auf den groben umfassenden Handelsembargos einer früheren Ära. Die Unterscheidung ist wichtig, denn die ernüchternde Basisrate aus Schritt 3 erfasst das ganze Universum der Sanktionen, Embargos eingeschlossen. Ob gezielte Finanzsanktionen besser abschneiden als dieser embargolastige Durchschnitt, ist die Frage. Das Argument für ihre Wirkung ist die These, dass sie es tun, gerade weil sie die eine Ebene treffen, die sich am schwersten umgehen lässt: das Dollar-Clearing.
Die Entscheidung der Drittbank ist ein einfacher Vergleich. Sei $V_d$ der Wert des erhaltenen Dollarzugangs und $V_t$ der Wert des Geschäfts mit dem Zielstaat. Die Bank befolgt die Sanktion, sobald
$$V_d - V_t > 0$$Für alle bis auf eine Handvoll Nischeninstitute gilt $V_d \gg V_t$, und deshalb pflanzen sich Sekundärsanktionen ohne eine Armee von Vollstreckern durch das System fort. Ob der Zielstaat nachgibt, hängt dagegen davon ab, ob die auferlegten Kosten den Wert übersteigen, den er dem umstrittenen Verhalten beimisst, eine weit höhere und stärker schwankende Schwelle. Deshalb ist das Nadelöhr verlässlich, das Ergebnis aber nicht.
Stellen Sie sich vor, jede Straße in die Weltwirtschaft führt durch eine einzige Mautstelle, und die Mautstelle gehört den Vereinigten Staaten. Das ist das Nadelöhr. Sekundärsanktionen sind die Regel, dass jeder, der dabei erwischt wird, den gesperrten Reisenden mitzunehmen, selbst seine Mautberechtigung verliert, und so setzt die ganze Welt die Sperre durch, um den eigenen Zugang zu schützen. Der Haken: Wer die Mautstelle kontrolliert, kann einen Zielstaat ärmer machen. Was der Zielstaat als Nächstes tut, bestimmt die Mautstelle allein nicht.
Albert Hirschman zeigte 1945, dass asymmetrische Handelsabhängigkeit selbst ein Druckmittel ist: Der Staat, der ohne die Beziehung auskommt, hat Macht über den Staat, der es nicht kann. Finanzsanktionen wenden diese Einsicht auf das Zahlungssystem an statt auf den Warenhandel. Dieselbe Logik, dass Offenheit Abhängigkeit schafft und Abhängigkeit einen Hebel, zieht sich durch die handelspolitische Debatte. Deren Seite von Effizienz und Verteilung behandelt die Große Frage zum Freihandel, und die besondere Mechanik des Einfrierens der Reserven einer Zentralbank knüpft an die Große Frage zu den Zentralbanken an, die erklärt, wie diese Reserven überhaupt gehalten und verwaltet werden.
„Es waren die Sanktionen, die Iran an den Verhandlungstisch gebracht haben. Der Druck war real, er hat getroffen, und er hat eine Verhandlung hervorgebracht, die es sonst nicht gegeben hätte.“
— das Argument für das Atomabkommen von 2015 als Erfolg der Sanktionen, wie es seine Unterhändler vertraten
„Das Iran-Abkommen ist der Beweis“
Sanktionen halbierten Irans Ölexporte und sperrten seine Banken aus dem System aus. Dann unterzeichnete Iran ein Abkommen, das sein Atomprogramm begrenzte. Wenn das nicht wirkende Sanktionen sind, was dann?
Was die Erfolgsquote übersieht
„Wer nur die Fälle zählt, in denen ein Zielstaat vollständig kapituliert, übersieht alles, was Sanktionen dazwischen leisten: Sie verteuern ein Verhalten, sie signalisieren Entschlossenheit zu einem Preis, den ein Bluffer nicht zahlen würde, und sie schweißen eine Koalition zusammen. Die Kennzahl unterschätzt das Instrument.“
— das Argument der wirtschaftlichen Staatskunst, dass Wirksamkeit mehr umfasst als das Erreichen erklärter Ziele
Die Befürworter bringen zwei Argumente vor. Erstens ist der Hebel der finanziellen Zentralität unerreicht, und der Fall Iran beweist, dass er zwingen kann. Zweitens fragt die übliche Bilanz nur, ob der Zielstaat vollständig nachgab, und wirft damit das meiste von dem weg, was Sanktionen leisten. Ein kostspieliges Signal ist gerade deshalb wertvoll, weil es kostspielig ist: Ein Staat, der sich selbst und seinen Verbündeten echte wirtschaftliche Schmerzen zufügt, um ein Verhalten zu bestrafen, vermittelt eine Entschlossenheit, die keine Rede vermitteln kann. Das Paket von 2022 hat, selbst wenn man zugesteht, dass es den Krieg nicht beendete, etwas geleistet, das die Kennzahl völlig übersieht: Es schweißte eine weitläufige Koalition zu gemeinsamem Handeln zusammen und erhöhte die dauerhaften Kosten einer Aggression für den nächsten Aggressor, der zusieht. Zwang am Rand, Signalwirkung, Koalitionsbildung: Eine Zählung der Kapitulationen erfasst nichts davon.
„Auferlegte Kosten sind nicht dasselbe wie ein erreichtes Ziel. Iran hat den Schmerz ertragen, ein Abkommen unterzeichnet, dann ist das Abkommen zerbrochen, und heute ist Iran einer Waffe näher als 2015. Wo genau ist der Sieg?“
— die Eröffnungsfrage des Skeptikers, ausgeführt in Schritt 3
Das vollständige Argument des Skeptikers folgt in Schritt 3, doch einen Treffer landet er schon hier, den die Befürworter einstecken müssen: die Lücke zwischen dem Auferlegen von Kosten und dem Ändern von Verhalten. Ja, Iran spürte den Druck, ja, es verhandelte, und ja, binnen drei Jahren war die Vereinbarung zerfallen und das zugrunde liegende Problem schlimmer. Misst man den Erfolg am strategischen Ergebnis statt an der wirtschaftlichen Prellung, sieht der Fall Iran nach einer vorübergehenden, umkehrbaren Pause aus.
Wo uns das hinführt
Finanzsanktionen können treffen, und zwar härter als noch vor einer Generation, weil die Zahlungsinfrastruktur der Welt durch ein Nadelöhr läuft, das die Vereinigten Staaten kontrollieren, und Sekundärsanktionen dieses Nadelöhr über den ganzen Globus ausdehnen. Und sie haben gewirkt: Der Fall Iran zeigt einen entschlossenen Gegner, der zu einem echten Zugeständnis gezwungen wurde, und die Koalition von 2022 zeigt die Funktion des Signalisierens und Zusammenschweißens, die die Erfolgsquote nie mitzählt. Doch sieht man genau hin, was gewirkt hat (ein enges Ziel, eine starke Koalition, ein finanziell eingebundener Zielstaat), dann zeichnet sich bereits ab, wo sie nicht wirken. Die Bedingungen, die Iran zum Erfolg machten, sind genau die Bedingungen, die den meisten Kampagnen fehlen.
Denn auf jedes Iran 2015 kommt ein Kuba, das seit 1960 blockiert ist, ein Iran, das vier Jahrzehnte Druck überstanden hat, ein Nordkorea, das unter den schärfsten Sanktionen der Geschichte eine Bombe gebaut hat. Die Skeptiker haben eine Zahl, und sie ist brutal.
Das Argument, dass sie nicht wirken
„Über die größte Sammlung von Fällen hinweg, die je zusammengetragen wurde, erreichten Wirtschaftssanktionen ihre erklärten Ziele bestenfalls in etwa einem Drittel der Fälle, und in diesem Drittel dominieren die bescheidenen Ziele. Bei ehrgeizigen Zielen bricht die Erfolgsquote ein.“
— sinngemäß nach der Kodierung von Hufbauer–Schott–Elliott in Economic Sanctions Reconsidered (3. Aufl., 2007), dem kanonischen empirischen Bezugspunkt
Das stärkste Argument gegen die Optimisten ist ein Befund. Man nenne ein einziges Regime, das durch Sanktionen gestürzt wurde: Die Liste ist so kurz, dass sie fast leer ist. Die Liste der Regime, die jahrzehntelangen Druck überstanden haben, ist dagegen lang: Kuba, Nordkorea, Iran, Venezuela.
Die Basisrate und das Selektionsproblem. Das Projekt von Hufbauer, Schott und Elliott kodierte das moderne Universum der Sanktionen und fand in rund einem Drittel der Fälle einen Teilerfolg, wobei sich die Erfolge stark auf bescheidene Ziele konzentrierten. Robert Papes Neuauswertung drückte die Quote weit nach unten, indem sie eine strengere kausale Zurechnung verlangte. Daniel Drezner und andere verteidigten und erweiterten die Kodierung und räumten dabei das Scheitern bei ehrgeizigen Zielen ein. Unter dem Streit liegt ein Selektionsproblem, das in beide Richtungen schneidet: Sanktionen werden in den schwierigen Fällen verhängt, gegen Zielstaaten, die vor einer Drohung nicht zurückgewichen sind, was die beobachtete Erfolgsquote nach unten verzerrt, und sie werden oft gerade dann angedroht, aber nicht verhängt, wenn sie gewirkt hätten, was ihre Erfolge ganz aus der Zählung verschwinden lässt. Die kodierte Quote ist nicht die kausale Quote.
Was die Basisrate erfasst und was nicht. Diese Basisrate kodiert das gesamte Universum der Sanktionen, und darin dominieren umfassende Handelsembargos alter Art. Die Frage, um die diese Große Frage gebaut ist, ist enger: gezielte Finanzsanktionen, und ob die präzisen Instrumente der 2010er und 2020er Jahre auf der Ebene des Dollar-Clearings den embargolastigen Durchschnitt übertreffen, ist selbst umstritten. Es ist nicht redlich, die Zahl einschließlich der Embargos gegen Finanzsanktionen ins Feld zu führen, als wären sie dasselbe Instrument. Ebenso wenig ist es redlich anzunehmen, die neuen Instrumente entkämen dem alten Befund. Finanzsanktionen sind eine Teilmenge, deren Wirksamkeit abweichen kann, und über das Ausmaß einer solchen Abweichung streitet das Fach.
Zielstaaten passen sich an. Ein finanziell eingebundener Zielstaat sucht sich neue Wege. Russland nach 2022 führt es vor: Parallelimporte über Nachbarstaaten, eine Schattenflotte von Tankern, die Öl außerhalb des westlichen Versicherungs- und Schifffahrtssystems zu asiatischen Käufern bringt, Abrechnung in anderen Währungen als dem Dollar und eine Zentralbank, die den Rubel mit Kapitalverkehrskontrollen und Zinserhöhungen verteidigte. Iran hat vier Jahrzehnte lang Umgehungswege gebaut. Jede Umgehung kostet Effizienz, denn der Zielstaat zahlt mehr, verkauft mit Abschlag und kommt langsamer voran, aber sie stumpft das Nadelöhr ab, und mit der Zeit summiert sich die Abstumpfung. Die makroökonomische Mechanik dieser Umlenkung in der offenen Volkswirtschaft, also Handelsumlenkung, Kapitalflucht und die Suche nach neuen Gegenparteien, behandelt Kap. 17 §17.7 (Globale Ungleichgewichte und Kapitalströme).
Der Schaden trifft die Zivilbevölkerung und kann das Regime stärken. Der Schmerz trifft zuerst gewöhnliche Menschen: Medikamente werden knapp, Preise schießen in die Höhe, Ersparnisse lösen sich auf. Das Regime dagegen kontrolliert die nun kostbaren Devisen, kann sie seinen Getreuen zuteilen und seinen Griff festigen. Und die Bevölkerung, die zusieht, wie eine fremde Macht diese Knappheit verhängt, schart sich womöglich um die Fahne, statt sich gegen den Herrscher zu wenden. Je autarker das Regime ist und je mehr es seine Bevölkerung abschotten kann, desto stärker treffen Sanktionen die Zivilbevölkerung und desto weniger binden sie die Führung. Venezuela ist ein Eintrag in diesem Befund. Die vollständige kausale Erklärung, warum sein Zusammenbruch keine Reform hervorbrachte und wie viel Gewicht die Finanzsanktionen gegen seine Ölgesellschaft nach 2017 darin haben, gehört in die Große Frage zu Venezuela, die Sanktionen als eine umstrittene Ursache eines einzelnen Zusammenbruchs behandelt und nicht als allgemeines Instrument.
Und übermäßiger Einsatz nutzt die Waffe selbst ab. Jedes Mal, wenn die Finanzwaffe abgefeuert wird, bekommen jeder Zielstaat und jeder nervöse Zuschauer einen weiteren Grund, sich einen Ausweg zu bauen: Reserven in Gold statt in Dollar zu halten, in anderen Währungen abzurechnen, Zahlungswege außerhalb westlicher Reichweite zu errichten. Zentralbanken kaufen Gold in Rekordtempo, und die Abrechnung ohne Dollar wächst an den Rändern. Das ist der Kanal der Selbstabschwächung, und hier übergibt diese Große Frage an die Große Frage zur Stellung des Dollars als Reservewährung: Jene fragt, ob der Einsatz des Dollars als Waffe seine Stellung als Reservewährung untergräbt. Diese fragt, ob die Waffe ihre Ziele überhaupt erreicht.
„Nennen Sie ein Regime, das durch Sanktionen gestürzt wurde. Kuba, Nordkorea, Iran, Venezuela, alle seit Jahrzehnten sanktioniert, alle stehen noch. Das typische Ergebnis ist eine geschädigte Bevölkerung und ein fest verankerter Herrscher.“
— die Herausforderung der entschiedenen Skeptiker, in der Tradition von Pape
„Der Befund ist die Widerlegung“
Die Optimisten haben Anekdoten. Die Skeptiker haben eine Basisrate: Erfolg in rund einem Drittel der Fälle und fast nie bei den Zielen, auf die es am meisten ankommt. Die Regime, die überlebt haben, sind das Argument.
„Breite Sanktionen wirken als Kollektivstrafe gegen eine gesamte Zivilbevölkerung für das Verhalten einer Regierung, die sie nicht kontrolliert.“
— sinngemäß nach der Kritik am humanitären Schaden, wie sie UN-Sonderberichterstatter zu einseitigen Zwangsmaßnahmen und die ökonometrische Literatur zur Sterblichkeit (CEPR / Weisbrot) vorbringen
„Die Rechnung geht an die Falschen“
Sanktionen zielen auf die Herrschenden und treffen die Beherrschten. Der moralische Vorwurf wiegt schwer, und er liegt auf einer anderen Achse als die Frage, ob das Instrument sein Ziel erreicht.
Theater oder ein ganz anderes Kaliber?
„Sanktionen zwingen Zielstaaten selten zum Nachgeben. Sie halten sich, weil Regierende damit sichtbar etwas Entschlossenes unterhalb der Schwelle des Kriegs tun können. Ihr Reiz ist innenpolitisch und symbolisch, nicht strategisch.“
— die Position der entschiedenen Skeptiker, in der Tradition von Robert Pape
Der entschiedene Skeptiker vertritt ein ernüchterndes Argument: Die Erfolgsquote ist dürftig, sobald man eine echte kausale Zurechnung verlangt, auferlegte Kosten werden routinemäßig mit erreichten Zielen verwechselt, und Sanktionen halten sich, weil sie im Inland politisch nützlich sind, ein Weg, Empörung zu zeigen und Entschlossenheit auszustrahlen, ohne die Kosten und Risiken von Gewalt. Nach dieser Lesart sind das Paket von 2022 und die Iran-Kampagne gleichermaßen besser als expressive Politik zu verstehen denn als Instrumente, die Gegner verlässlich beugen. Der Friedhof jahrzehntelanger Kampagnen gegen ungebeugte Regime ist der Beleg.
„Die Basisrate unterschätzt das Instrument. Sie ist durch Selektion zugunsten der schwierigen Fälle verzerrt, sie übersieht die Siege, die allein durch Drohung erzielt wurden, und sie wirft chirurgische Finanzmaßnahmen mit den groben Embargos der Vergangenheit in einen Topf. Gezielte Finanzsanktionen sind ein ganz anderes Kaliber.“
— die abwägende Verteidigung, in der Tradition von Daniel Drezner
Der abwägende Verteidiger räumt das Scheitern bei ehrgeizigen Zielen ein. Die Schlagzeilenzahl ist das falsche Maß für das moderne Instrument. Die Selektionsverzerrung drückt sie nach unten, die angedrohten, aber nicht verhängten Siege gehen nie in sie ein, und vor allem vermischt die Kodierung umfassende Handelsembargos mit den präzisen Finanzmaßnahmen auf der Ebene des Dollar-Clearings, um die es hier eigentlich geht. Ob gezielte Finanzsanktionen den embargolastigen Durchschnitt übertreffen, ist die offene empirische Frage, und die ehrliche Antwort lautet, dass wir das Ausmaß noch nicht kennen. Wir wissen nur, dass es ein Kategorienfehler ist, die alte Zahl als Urteil über das neue Instrument zu behandeln.
Wo uns das hinführt
Die Zahl der Skeptiker ist brutal: Ehrgeizige Ziele, also Regimewechsel, die Umkehr eines Kriegs, eine umfassende Kapitulation, werden fast nie erreicht, und das typische Ergebnis einer Kampagne des maximalen Drucks gegen ein autarkes Regime ist eine geschädigte Bevölkerung und ein fest verankerter Herrscher. Doch „erreicht erklärte Ziele selten“ heißt nicht „wirkt nie“. Das Drittel, das wirkt, ist real. Es neigt zu bescheidenen, klar umrissenen, multilateral abgestimmten Zielen gegen eingebundene Zielstaaten, und die Erfolgsquote übersieht systematisch den Zwang am Rand, die Signalwirkung und das Zusammenschweißen von Koalitionen, womit die Optimisten halb recht hatten. Schritt 2 und Schritt 3 verorten die Antwort: Sie ist bedingt, und die Bedingungen sind jetzt sichtbar.
Damit können wir endlich die Frage beantworten, mit der wir begonnen haben, und das Einfrieren von 2022 gegen Russland ehrlich bewerten, einschließlich einer Kostenposition, die die Optimisten nie in die Bilanz aufgenommen haben.
Ein echtes, aber begrenztes Instrument
„Jedes Mal, wenn wir die Finanzwaffe einsetzen, geben wir dem Rest der Welt einen weiteren Grund, etwas aufzubauen, an das wir nicht herankommen. Wir sägen den Ast ab, auf dem wir sitzen.“
— sinngemäß nach der Warnung vor dem Rückschlag der Entdollarisierung, wie sie Analysten wie Zoltan Pozsar und frühere Beamte des US-Finanzministeriums äußern
Die ehrliche Antwort auf „Können Finanzsanktionen wirken?“ ist an Bedingungen geknüpft, und hinzu kommen langfristige Kosten, die in den Schlagzeilen nie auftauchen. Ein Skalpell, das bei jedem Schnitt ein wenig stumpfer wird.
Man nehme den Hebel des Nadelöhrs aus Schritt 2 und den Befund aus Basisrate und Anpassung aus Schritt 3 und prüfe beide an vier Bedingungen: wie eng das Ziel ist, wie stark die multilaterale Abstimmung ist, wie finanziell eingebunden der Zielstaat ist und ob es um Zwang am Rand oder um eine maximale Kapitulation geht. Iran 2015 schneidet bei allen vier gut ab und hatte Erfolg. Eine Kampagne des maximalen Drucks gegen ein autarkes Regime, das ums Überleben kämpft, schneidet schlecht ab und scheitert. Die Bedingungen sind die Antwort.
Das Instrument schwächt sich selbst ab. Das Nadelöhr wirkt, weil die Finanzen der Welt über das Dollar-Clearing laufen, und diese Zentralität ist die Quelle der Macht. Doch jeder Einsatz lehrt Zielstaaten und Zuschauer, das Nadelöhr zu umgehen, und das untergräbt mit der Zeit genau die Zentralität, von der die Waffe abhängt. Den Zerfall einer gemeinsamen, integrierten Finanzordnung in rivalisierende Blöcke, die Logik der Fragmentierung, behandelt Kap. 17 §17.5 (Internationale Politikkoordination), wo das Scheitern der Koordination das Spiegelbild der Integration ist, die das Nadelöhr erst möglich machte. Die Seite dieser Erosion, die die Stellung als Reservewährung betrifft, gehört in die Große Frage zur Stellung des Dollars als Reservewährung.
„Geld wird zur Waffe gemacht, und die Antwort darauf wird sein, weniger vom Geld desjenigen zu halten, der es zur Waffe macht. Die Kosten des Einsatzes werden mit der künftigen Macht des Instruments selbst bezahlt.“
— die These vom Instrument, das sich selbst abschwächt, in der Tradition von Pozsar
„Die Waffe stumpft sich selbst ab“
Die meistdiskutierten Kosten von Sanktionen sind der Schaden für den Zielstaat. Die am wenigsten diskutierten sind der Schaden für den künftigen Hebel des Sanktionsstaats selbst, und womöglich sind es diese, auf die es am meisten ankommt.
Der wirklich offene Punkt
„Die Fehlschläge sind Fehlschläge überzogenen Ehrgeizes, nicht des Instruments. Für enge, multilaterale Ziele gegen eingebundene Zielstaaten eingesetzt, wirken Finanzsanktionen, Iran und die Koalition von 2022 beweisen es. Die Antwort ist, das Instrument besser einzusetzen, nicht, es aufzugeben.“
— die Position der bedingten Verteidiger
Der Befund ist eine Anklage dagegen, wie Sanktionen eingesetzt werden. Man richte sie auf enge, klar umrissene Ziele, baue eine echte Koalition auf und halte sie zusammen, wähle eingebundene Zielstaaten und nehme hin, dass der Sieg begrenzt und womöglich umkehrbar sein wird. Tut man das, verdient sich das Instrument seinen Platz im Werkzeugkasten der Staatskunst. Das Iran-Abkommen und das Zusammenschweißen der Koalition von 2022 sind das Vorbild, die Fantasien vom maximalen Druck sind die Abweichung.
„Das Instrument verspricht zu viel, schadet der Zivilbevölkerung, verfestigt die Regime, gegen die es sich richtet, und untergräbt die Zentralität des Dollars, die ihm seine Macht gibt. Wägt man die diffusen langfristigen Kosten gegen den kurzfristigen Gewinn am Rand ab, sieht die Bilanz schlechter aus, als ihre Befürworter zugeben.“
— die Position der Skeptiker, ergänzt um den Rückschlag
Die Stimme der Skepsis samt Rückschlag geht weiter: Wie wägt man einen konkreten Zwangsgewinn, den man sehen kann, gegen eine diffuse Erosion ab, die man noch nicht messen kann? Wenn übermäßiger Einsatz stetig die Wege baut, die die Waffe neutralisieren würden, dann tragen selbst „erfolgreiche“ enge Einsätze eine verborgene Last für den künftigen Hebel, und der Schaden für die Zivilbevölkerung wird voll bezahlt, ob das Ziel erreicht wird oder nicht. Das ist der offene Punkt der Debatte, und er wird hier nicht entschieden, weil er an einem Streit auf der Ebene des Rahmens hängt, den die Belege nicht entscheiden: was als „Wirken“ zählt und wie man langsame Kosten gegen schnellen Nutzen bepreist.
Das Urteil
Finanzsanktionen sind ein echtes, aber begrenztes Instrument, wirksam für Zwang am Rand, für Signalwirkung und für die Abstimmung von Koalitionen, unwirksam für Regimewechsel und umfassende Kapitulation. Die Ebenen verdienen es, getrennt benannt zu werden. Dass Sanktionen ehrgeizige Ziele selten erreichen, ist in der Literatur zur wirtschaftlichen Staatskunst nahezu Konsens: Hufbauer, Schott und Elliott, Pape und Drezner stimmen alle darin überein, dass die Quote des Scheiterns bei ehrgeizigen Zielen hoch ist, und die öffentliche Rhetorik des maximalen Drucks liegt weit außerhalb dieses fachlichen Konsenses. Dass sie enge, marginale, signalisierende und koalitionsbildende Ziele erreichen, ist Mainstream, doch die Größenordnungen sind umstritten: wie oft, wie stark und ob gezielte Finanzsanktionen die von Embargos dominierte Basisrate übertreffen, all das ist offen.
Damit lässt sich das Einfrieren von 2022 gegen Russland endlich bewerten, und die ehrliche Bilanz lautet: wirklich zweideutig. Es hat echte Kosten auferlegt und eine weitläufige Koalition zu gemeinsamem Handeln zusammengeschweißt. Es ist an der strategischen Kapitulation gescheitert, als die es stillschweigend verkauft wurde, denn der Krieg endete nicht und das Regime fiel nicht. Und es hat die Absicherung gegen den Dollar beschleunigt, eine Kostenposition, die die Optimisten nie verbucht haben. Ob es „gewirkt“ hat, hängt davon ab, welches Ziel man ihm zuschreibt, und das Fach ist uneins, weil die zugrunde liegende Frage zum Teil lautet: „Wozu war es gedacht?“ Die bedingte Struktur ist die Festlegung.
Und die langfristigen Kosten sind real und teilen sich mit der Debatte über die Stellung als Reservewährung: Übermäßiger Einsatz untergräbt die Zentralität des Dollars, von der das Instrument abhängt. Über den Kanal herrscht Einigkeit. Über die Geschwindigkeit sind sich vernünftige Analysten uneinig. Man setze die Waffe sparsam, multilateral und für enge Ziele ein. Die Folgen für die Stellung als Reservewährung gehören in die Große Frage zur Stellung des Dollars als Reservewährung, die Denklinie vom Handel als Zwangsmittel in die Große Frage zum Freihandel, und der epochenübergreifende Ort für Theorie und Regime des Geldes, in dem der als Waffe nutzbare Dollarstandard das aktuelle Kapitel ist, ist der Strang zu Geldtheorie und Geldregime.
Wo uns das hinführt
- Das Einfrieren war vom ersten Tag an zweideutig. Reserven einer Großmacht im Umfang von 300 Milliarden Dollar stillzulegen war beispiellos, und es traf, und Russland passte sich an, der Rubel erholte sich, der Krieg ging weiter. Beide Deutungen stimmten, und deshalb war „Hat es gewirkt?“ die falsche erste Frage.
- Das Nadelöhr ist real, und Iran ist der Sieg. Die Zahlungen der Welt laufen durch eine Mautstelle, die den Vereinigten Staaten gehört, Sekundärsanktionen lassen die ganze Welt die Sperre durchsetzen, und wer die Reserven eines Zielstaats einfriert, legt dessen monetäre Verteidigung lahm. Dieser Hebel zwang Iran 2015 an den Verhandlungstisch, ein echter Erfolg, eng und umkehrbar.
- Die Basisrate ist niedrig, und Zielstaaten passen sich an. Sanktionen erreichen erklärte Ziele bestenfalls in etwa einem Drittel der Fälle, die ehrgeizigen fast nie. Kuba, Nordkorea, Iran und Venezuela haben alle durchgehalten. Der Schaden trifft die Zivilbevölkerung und kann das Regime festigen.
- Die Antwort ist bedingt, und es gibt verborgene Kosten. Sanktionen wirken für enge, multilaterale Ziele am Rand gegen eingebundene Zielstaaten und scheitern an maximalen Zielen gegen anpassungsfähige oder autarke Regime, und jeder Einsatz untergräbt die Zentralität des Dollars, die sie erst möglich macht.
Also: Können Finanzsanktionen wirken? Ja, für die richtige Aufgabe. Sie sind ein Skalpell, wirksam für Zwang am Rand, für das Signalisieren von Entschlossenheit zu einem Preis und für das Zusammenschweißen von Koalitionen, gegen Zielstaaten, die an das System angeschlossen sind, das die Vereinigten Staaten kontrollieren. Gegen ein entschlossenes, anpassungsfähiges oder abgeschottetes Regime, dem es ums Überleben geht, wird das ehrgeizige Ziel fast nie erreicht, und die Bevölkerung zahlt eine Rechnung, der das Regime weitgehend entgeht. Das Einfrieren von 2022 gegen Russland ist das ganze Argument in einem Ereignis: die ehrgeizigste Maßnahme finanzieller Staatskunst, die je ergriffen wurde, und eine Vorführung der Grenzen des Instruments, ehrlich bewertet als zweideutig.
Und die Waffe stumpft sich selbst ab. Ihre Macht kommt aus der Zentralität des Dollars, und jeder Einsatz gibt der Welt einen Grund, um sie herumzubauen. Das ist das Argument für Zurückhaltung: Finanzen sind ein endliches Instrument, und wer sie für Ziele einsetzt, die sie nicht erreichen können, verschwendet sowohl die Kampagne als auch den Hebel. Man setze sie sparsam, multilateral und für enge Ziele ein, oder man sehe zu, wie sie die Macht verlieren, die ihren Einsatz überhaupt lohnend gemacht hat.