Ist die Mietpreisbindung je vertretbar?
Fast jeder Ökonom sagt Nein. Die Wähler sagen immer wieder Ja. Beide haben teilweise recht, und welche Form der Mietpreisbindung man meint, entscheidet, wer den Streit gewinnt.
Die Krise und das Argument für die Bindung
„Soll die Stadt die vorgeschlagene Verordnung zur Begrenzung von Mieterhöhungen annehmen?“ Angenommen.
— St. Paul, Minnesota, Abstimmungsfrage, November 2021 (angenommen mit rund 53 %, die jährlichen Mieterhöhungen werden bei 3 % gedeckelt)
Die Mietpreisbindung ist der Lehrbuchfall, in dem sich die Ökonomen einig sind und die Öffentlichkeit anderer Meinung ist, und an der Wahlurne gewinnt immer wieder die Öffentlichkeit. Das Preisobergrenzen-Diagramm erklärt, was die Mietpreisbindung bewirkt. Es erklärt nicht, warum eine Stadt trotzdem dafür stimmt. Diese Frage verdient eine echte Antwort, bevor das Diagramm eine bekommt.
In einer Stadt mit knappem Angebot treibt ein Nachfrageschock wie ein Tech-Boom oder eine Welle von Investorenkäufen die Mieten schnell nach oben. Eine bindende Obergrenze für Mieten schützt die Rente, die Bestandsmieter bereits genießen: Sie friert ihre Wohnkosten ein, während der Marktpreis um sie herum steigt. Für den Bestandsmieter, dem nach einem Boom in seinem Viertel eine Erhöhung um dreißig Prozent droht, ist genau dieser Schutz der Sinn der Sache. Die Politik verspricht, einen Schock abzufangen, den der Mieter in keiner Weise verursacht hat.
Unter der Nachfrage nach dieser Politik liegt ein reales Versagen. In einem Ballungsraum mit beschränktem Angebot kann neuer Wohnraum nicht schnell genug gebaut werden, um auf einen Nachfrageschock zu antworten. Bebauungspläne, Genehmigungen und Bauzeiten machen die Angebotskurve steil und träge, gerade dann, wenn sie elastisch sein müsste. Also wird ein Nachfrageschock über den Preis aufgefangen, und der Preis trifft die Bestandsmieter in Form von Verdrängung.
Eine bindende Obergrenze $\bar{P} < P^*$ hält die Miete des Bestandsmieters unter dem markträumenden Niveau. Kurzfristig, bevor die Angebotsreaktion eintritt, erhält der Mieter einen Transfer von ungefähr:
$$\text{Transfer to incumbent} \approx (P^* - \bar{P}) \cdot Q_{\text{occupied}}$$Was dieser Schutz kostet, also was mit $Q$ geschieht, sobald die Vermieter reagieren, ist das Thema von Schritt 2.
Eine Mieterin wohnt seit neun Jahren in derselben Wohnung. Zwei Meilen entfernt eröffnet ein Tech-Campus, und innerhalb von achtzehn Monaten ist die marktübliche Miete für ihre Wohnung um ein Drittel gestiegen. Eine Obergrenze hält diese Erhöhung an ihrer Tür auf. Sie verspricht ihr eine Mauer zwischen sich und einem Schock, für den die Stadt keinen Wohnraum gebaut hat.
Das vollständige Preisobergrenzen-Diagramm, also der Teil, der zeigt, was der Schutz kostet, folgt in Schritt 2. Die Lesart als kurzfristiger Schutz wird im einführenden Kapitel über Preiskontrollen behandelt.
„Der Kampf um das Wohnen ist der Kampf um die Stadt selbst… Zu sagen, dass Wohnen ein Menschenrecht ist, heißt zu sagen, dass niemand aus seiner Wohnung verdrängt werden darf, weil er eine immer weiter steigende Miete nicht zahlen kann.“
— sinngemäß nach David Madden & Peter Marcuse, In Defense of Housing, 2016
Ist die Mietpreisbindung eine Notwendigkeit?
Das Argument des Mieterschutzes besagt, dass allein die Mietpreisbindung zwischen arbeitenden Mietern und der Verdrängung steht. Ökonomen halten sie für einen Fehler. Doch die Verdrängung, die es benennt, ist real. Worin also hat die Behauptung der Notwendigkeit recht?
Das Argument aus der Verdrängung heraus
„Die Wohnung ist das Fundament persönlicher Stabilität. Für Mieter aber ist diese Stabilität an Bedingungen geknüpft: Sie kann in dem Moment widerrufen werden, in dem die Miete unerreichbar steigt. Wohnungsunsicherheit ist kein Marktsignal. Sie ist eine Form der Enteignung.“
— sinngemäß nach David Madden & Peter Marcuse, In Defense of Housing, 2016
Das ist das Argument vom Wohnen als Recht, vorgebracht von den Menschen, die zusehen, wie sich Viertel leeren. Die These lautet, dass die Unterkunft einer Mieterin, die Adresse, an der ihre Arbeit, die Schule ihrer Kinder und ihr Umfeld hängen, nicht im Tempo eines Nachfrageschocks widerrufbar sein darf, an dem sie keinen Anteil hatte. Wenn ein Tech-Campus oder eine Welle von Investorenkäufen auf eine Stadt mit beschränktem Angebot trifft, kann die Miete einer bewohnten Wohnung schneller steigen als jeder Lohn, und die Wahl der Mieterin schrumpft auf zwei Möglichkeiten: das Unmögliche zahlen oder das Leben verlassen, das sie aufgebaut hat. Mit dem Berliner Volksentscheid, bei dem 57,6 % für die Enteignung von Wohnungskonzernen stimmten, entschied eine große westliche Hauptstadt, dass die Kosten der Verdrängung eine Grenze überschritten hatten und dass es sich lohnte, die Menschen davor zu schützen, auch wenn das Lehrbuch die Stirn runzelte.
Wo uns das hinführt
Die Öffentlichkeit stimmt nicht irrational ab. Die Verdrängungskrise ist real, die Kosten treffen Menschen, die sie nicht verdient haben, und in einem Ballungsraum mit beschränktem Angebot kann der Markt Bestandsmieter nicht rechtzeitig vor einem Nachfrageschock schützen. Das Argument, etwas zu tun, ist stark. Die größere Frage, warum Wohnen so teuer geworden ist, also die Erklärung über Angebot und Bebauungspläne, in die diese Teildebatte eingebettet ist, behandelt Warum ist Wohnen so teuer? in voller Tiefe.
Doch fast jeder Ökonom, der sich die harte Mietpreisbindung angesehen hat, kommt mit derselben Antwort zurück. Und der sauberste Test dieser Antwort fand in San Francisco statt.
Das Lehrbuchargument dagegen
„In vielen Fällen scheint die Mietpreisbindung die effizienteste derzeit bekannte Technik zu sein, eine Stadt zu zerstören, sieht man von Bombenangriffen ab.“
— Assar Lindbeck, The Political Economy of the New Left, 1971
Der Satz ist übertrieben, und Lindbeck, ein schwedischer Sozialdemokrat, wusste das. Aber er steht für etwas Seltenes: einen Beinahe-Konsens quer durch Schulen, die sich sonst in fast nichts einig sind. Und anders als die meisten Konsense unter Ökonomen lässt sich dieser sauber testen.
Eine Obergrenze unter der markträumenden Miete schützt die Bestandsmieter tatsächlich. Zugleich setzt sie vier Mechanismen in Gang, die den Wohnungsmarkt gemeinsam für alle verschlechtern, die nicht schon in einer gebundenen Wohnung sitzen.
Rückzug des Angebots. Wenn ein Vermieter nicht die Marktmiete verlangen kann, wird die Mietwohnung zur am wenigsten rentablen Nutzung des Gebäudes. Also verschwinden Wohnungen vom Markt: Sie werden in Eigentumswohnungen umgewandelt, an Selbstnutzer verkauft, in Bruchteilseigentum überführt, auf Plattformen für Kurzzeitvermietung angeboten oder gar nicht erst gebaut. Der Bestand, der dem nächsten Mieter zur Verfügung steht, schrumpft.
Verfall der Qualität. Wenn die Wohnung unabhängig von ihrem Zustand zur Höchstmiete vermietet wird, verschwindet der Anreiz des Vermieters, sie instand zu halten. Aufgeschobene Reparaturen, aufgeschobene Modernisierungen, langsamer Verfall.
Fehlallokation und Lock-in. Ein geschützter Mieter zieht nicht um, auch wenn die Wohnung nicht mehr passt. Das Paar, dessen Kinder ausgezogen sind, bleibt in der gebundenen Familienwohnung, weil ein Auszug hieße, zur ungebundenen Miete auf den Markt zurückzukehren. Die Fluktuation erstarrt.
Geringere Mobilität. Derselbe Lock-in kettet Arbeitskräfte an Städte. Ein Mieter, der eine bessere Stelle in einer anderen Metropolregion annehmen würde, lehnt sie ab, statt eine Miete unter Marktniveau aufzugeben.
Die Wohlfahrtsrechnung: Kurzfristig überträgt eine bindende Obergrenze Rente an die Bestandsmieter, doch der Wohlfahrtsverlust wächst, sobald die Angebotsreaktion eintritt. Bei einer Obergrenze $\bar{P} < P^*$ beträgt der Nachfrageüberschuss $Q_D(\bar{P}) - Q_S(\bar{P})$, und der Wohlfahrtsverlust ist das Dreieck der für beide Seiten vorteilhaften Mietverhältnisse, die nicht mehr zustande kommen:
$$DWL = \tfrac{1}{2}\,(P^* - \bar{P}) \cdot \big(Q^* - Q_S(\bar{P})\big)$$Wie groß dieser Verlust wird, bestimmt die Elastizität des Wohnungsangebots: Je stärker das Angebot im Zeitverlauf auf den Preis reagiert, desto mehr Wohnungen zieht die Obergrenze vom Markt ab und desto größer der Verlust. In einem angespannten Ballungsraum ist das Angebot kurzfristig unelastisch und langfristig elastischer. Deshalb wächst der Schaden mit der Zeit.
Ein Vermieter mit einem Dreifamilienhaus rechnet nach: Zur gedeckelten Miete bringen die Mietwohnungen weniger, als das Gebäude in Eigentumswohnungen aufgeteilt wert ist. Er wandelt um. Drei Wohnungen verschwinden vom Mietmarkt und kehren nie zurück. Die geschützte Mieterin behält ihre Wohnung. Die Familie, die die Wohnung darüber gemietet hätte, bekommt nie die Gelegenheit, denn darüber ist jetzt eine Eigentumswohnung.
Dieses Instrumentarium der Wohlfahrtsanalyse, also Konsumenten- und Produzentenrente, Wohlfahrtsverlust und die Art, wie eine Preiskontrolle einen sichtbaren Transfer gegen einen unsichtbaren Verlust eintauscht, ist der prägende Beitrag der marginalistischen Tradition zur Preistheorie: die formale Maschinerie, mit der sich beziffern lässt, was eine Obergrenze kostet. Den angebotsseitigen Mechanismus, den diese Frage mit der breiteren Frage der Bezahlbarkeit teilt, entwickelt Warum ist Wohnen so teuer? in Schritt 1.
„Vermieter, die unter die Mietpreisbindung fielen, verringerten das Angebot an Mietwohnungen um 15 % und verursachten damit einen stadtweiten Mietanstieg von 5,1 %… Diese Verlagerung hin zu selbst genutztem Wohneigentum und hochpreisigen neu gebauten Mietwohnungen hat die Gentrifizierung San Franciscos wahrscheinlich befeuert, da sich solche Immobilien an Menschen mit höherem Einkommen richten.“
— Rebecca Diamond, Tim McQuade & Franklin Qian, American Economic Review, 2019
Haben die Ökonomen bei der Mietpreisbindung recht?
Der Konsens der Ökonomen gegen die Mietpreisbindung ist ungewöhnlich breit und ungewöhnlich gut bestätigt. Ist die Sache also entschieden? Ja, für die Form, die Lindbeck und San Francisco untersucht haben. Die Falle ist die Annahme, dass dieses Urteil jede Form abdeckt.
Der sauberste Test, den wir haben
„Vermieter, die unter die Mietpreisbindung fielen, verringerten das Angebot an Mietwohnungen um 15 % und verursachten damit einen stadtweiten Mietanstieg von 5,1 %… Diese Verlagerung hin zu selbst genutztem Wohneigentum und hochpreisigen neu gebauten Mietwohnungen hat die Gentrifizierung San Franciscos wahrscheinlich befeuert, da sich solche Immobilien an Menschen mit höherem Einkommen richten.“
— Rebecca Diamond, Tim McQuade & Franklin Qian, American Economic Review, 2019
1994 dehnte eine Volksabstimmung in San Francisco die Mietpreisbindung auf kleine Mehrfamilienhäuser aus, die vor 1980 gebaut worden waren, und schuf damit ein natürliches Experiment. Gebäude knapp jenseits des Stichtags blieben ungebunden und dienten als Vergleichsgruppe. Diamond, McQuade und Qian verfolgten die betroffenen und die Vergleichsgebäude über zwei Jahrzehnte. Die betroffenen Vermieter taten, was das Instrumentarium vorhersagt: Sie nahmen Wohnungen vom Mietmarkt, indem sie die Grundstücke neu bebauten, in Eigentumswohnungen umwandelten oder in Bruchteilseigentum überführten, und verringerten das Mietangebot so um etwa 15 %. Die Mieter, die blieben, bekamen echten Schutz: Sie blieben mit deutlich höherer Wahrscheinlichkeit an ihrer Adresse. Doch das Angebot, das die Vermieter abzogen, trieb die Mieten stadtweit um etwa 5 % nach oben, und die Politik, die die Verdrängung bremsen sollte, befeuerte die Gentrifizierung, die sie bekämpfen sollte. Die Umfrage des IGM Forum zeigt, dass sich das Fach über seine üblichen Bruchlinien hinweg einig ist, dass Obergrenzen den verfügbaren Bestand verkleinern. Konsens und Test weisen in dieselbe Richtung, und beide betrachten die harte Mietpreisbindung.
Wo uns das hinführt
Bei der harten Mietpreisbindung, also nominalen Obergrenzen unter Marktniveau für den bestehenden Bestand, hat der Mainstream recht. Das Instrumentarium der Preisobergrenze sagt Rückzug des Angebots, Verfall der Qualität, Fehlallokation und geringere Mobilität voraus, und das schärfste natürliche Experiment, das wir haben, in San Francisco, hat genau das gefunden: einen Rückgang des Angebots um rund 15 %, einen Transfer innerhalb der Mieterschaft und einen stadtweiten Mietanstieg, der die nächste Generation von Mietern schädigte, um die jetzige zu schützen. Der IGM-Konsens ist verdient. Die harte Mietpreisbindung ist nicht zu verteidigen, gemessen daran, ob sie den versprochenen Schutz liefert. Dass der Transfer innerhalb der Mieterschaft verläuft statt von Reich zu Arm, ist eine Anklage für sich. Das Instrumentarium der Verteilungsinzidenz, das diesen Punkt verallgemeinert, steht in Ist Ungleichheit ein Problem, das die Ökonomie lösen kann?
Doch die Mietpreisbindung, die 2021 an der Wahlurne immer wieder durchkommt, ist nicht die Mietpreisbindung, die San Francisco 1994 getestet hat. Die modernen Ausgestaltungen haben eine einzige Sache geändert, und diese eine Sache ändert das Urteil.
Die Differenzierung der zweiten Generation
Oregon Senate Bill 608 (2019): jährliche Mieterhöhungen begrenzt auf 7 % plus Inflation, mit einer pauschalen Ausnahme für jedes Gebäude, das jünger als 15 Jahre ist.
— Oregon SB 608, das erste Gesetz zur Begrenzung des Mietanstiegs, das für einen ganzen US-Bundesstaat gilt, 2019
Die Mietpreisbindung, die San Francisco 1994 getestet hat, begrenzte die nominalen Mieten im bestehenden Bestand. Die Begrenzung des Mietanstiegs, die Oregon 2019 beschlossen hat, begrenzt, wie schnell die Miete eines Bestandsmieters steigen darf, und nimmt Neubauten aus. Auf diese Ausnahme kommt alles an.
Legt man beide Politiken an dasselbe Diagramm, unterscheiden sie sich grundsätzlich. Eine harte Obergrenze sagt dem Vermieter, was er für eine Wohnung verlangen darf, und nichts weiter, und genau dieses Signal macht es rentabel, die Wohnung vom Markt zu nehmen. Eine Begrenzung des Anstiegs mit einer Ausnahme für Neubauten sagt ihm etwas Engeres: Er darf die Miete eines Bestandsmieters jedes Jahr höchstens um den festgelegten Satz erhöhen, er darf für eine leere Wohnung verlangen, was der Markt hergibt, und neue Gebäude berührt die Begrenzung überhaupt nicht. Sie lässt die Angebotskurve an der Stelle frei, an der sich entscheidet, ob Wohnraum gebaut wird.
Die Ausnahme für Neubauten entschärft den Mechanismus hinter dem Ergebnis aus San Francisco. Bauträger erzielen mit dem, was sie bauen, weiterhin Marktmieten. Die Begrenzung legt stattdessen fest, wie schnell die Miete eines bestehenden Mieters während eines Nachfrageschocks hochgeschraubt werden kann. Sie ähnelt eher einer Versicherung als einer Preiskontrolle: Sie versucht, den Mietverlauf für den Menschen berechenbar zu machen, der bereits dort wohnt.
Was sie kostet. Die Versicherung ist nicht umsonst. Auch eine Begrenzung des Anstiegs überträgt Einkommen, von Vermietern und künftigen Mietern zu den Bestandsmietern, und dieser Transfer trifft nicht zielgenau die Bedürftigen. Der geschützte Bestandsmieter kann ein gut verdienender Akademiker sein, der seit Langem dort wohnt, denn die Begrenzung schützt, wer schon drin ist. Das Wohlfahrtsargument ist also real, aber begrenzt: Es antwortet auf die Schwankungen der Verdrängung und endet dort. Was für ein Gut Wohnen ist, ein Marktgut oder ein soziales Gut, entwickelt Ist Wohnen ein Marktgut oder ein soziales Gut? Die Rahmung als Versicherung gegen Verdrängung ist hier ein Anwendungsfall dieses Instrumentariums des sozialen Guts auf die Mietregulierung. Denselben Inzidenzpunkt macht Ist Ungleichheit ein Problem, das die Ökonomie lösen kann? in allgemeiner Form.
Der strukturelle Unterschied liegt darin, welche Marge die Politik beschränkt. Eine harte Obergrenze bindet das Niveau der Miete für alle erfassten Wohnungen, einschließlich der marginalen neuen Wohnung, und so bricht die Angebotsreaktion zusammen: $Q_S$ sinkt, weil Wohnungen den Markt verlassen. Eine Begrenzung des Anstiegs mit Ausnahme für Neubauten bindet nur die Wachstumsrate der Miete in bestehenden Mietverhältnissen und nimmt die Neubaumarge aus:
$$\Delta \text{Rent}_{t} \le \text{CPI} + k, \qquad \text{(new construction exempt)}$$Weil die Neubaumarge unberührt bleibt, bleibt die Angebotsreaktion erhalten, die die harte Obergrenze abwürgt. Der Wohlfahrtsverlust aus dem Rückzug des Angebots, der dominierende Term im Ergebnis aus San Francisco, fällt deutlich kleiner aus. Übrig bleibt der Transfer von künftigen Mietern zu Bestandsmietern, der real ist, aber keine Zerstörung von Wohnungsbestand bedeutet.
Zwei Regeln. Regel eins: „Sie dürfen für diese Wohnung nicht mehr als 2.000 Dollar verlangen.“ Damit will der Vermieter aufhören, sie zu vermieten. Regel zwei: „Sie dürfen die Miete dieses Bestandsmieters um nicht mehr als Inflation plus sieben Prozent im Jahr erhöhen, aber für ein brandneues Gebäude können Sie verlangen, was Sie wollen.“ Das lässt den Anreiz des Bauherrn in Ruhe und glättet den Schock für den Menschen, der schon dort wohnt. Derselbe Familienname, entgegengesetzte Wirkung darauf, ob die nächste Wohnung gebaut wird.
Die Rahmung als Versicherung schöpft außerdem aus einer älteren Tradition, ohne ganz zu ihr zu gehören: Wohnen als ein Gut zu behandeln, dessen Bereitstellung teilweise außerhalb des Marktes stattfinden kann, wie im kommunalen Wohnungsbau zu Selbstkostenmieten im „Roten Wien“ der Zwischenkriegszeit, wo die Stadt Wohnungen baute und sie zu den Erhaltungskosten statt zur Marktmiete vergab. Das ist ein anderes Instrumentarium, als Mieten auf einem privaten Markt zu deckeln, und es ist die Denklinie, nach der die Stimme des Wohnens als Recht greift.
„Die Ausnahme für Neubauten ist das Gestaltungsmerkmal, das den Unterschied macht. Sie erhält den Anreiz zu bauen und schützt bestehende Mieter trotzdem vor plötzlichen, großen Mieterhöhungen.“
— zur Begrenzung auf 7 % plus Verbraucherpreisindex im Oregon SB 608, mit einer Ausnahme für Neubauten unter 15 Jahren, 2019
Rettet die Ausgestaltung der zweiten Generation die Mietpreisbindung?
Die moderne Begrenzung des Mietanstiegs deckelt Erhöhungen statt Mieten und nimmt neue Gebäude aus. Ihre Befürworter sagen, damit sei das Angebotsproblem gelöst, an dem die alte Form scheiterte. Ist das ein echter Unterschied oder nur ein neues Etikett?
Versicherung, nicht Bezahlbarkeit
„Eine gut gestaltete Begrenzung von Mieterhöhungen, die Neubauten ausnimmt, wirkt weniger wie eine Preiskontrolle und mehr wie eine Versicherung: Sie schützt Bestandsmieter vor den Schwankungen von Nachfrageschocks, ohne die Angebotsreaktion einzufrieren, die der Wohnungsmangel eigentlich verlangt.“
— das Argument von Wohnungsökonomen für die Begrenzung des Mietanstiegs als Versicherung gegen Verdrängung, aufbauend auf Diamond, McQuade & Qian (2019)
Die Studie aus San Francisco ist ein Urteil über die harte Mietpreisbindung, und die modernen Ausgestaltungen haben daraus gelernt. Man nimmt Neubauten aus, damit die Angebotsreaktion erhalten bleibt, die eine harte Obergrenze abwürgt. Man begrenzt die Rate des Anstiegs, damit ein Bestandsmieter geschützt ist, ohne dass der Markt eingefroren wird. Man setzt die Grenze hoch genug an, dass sie nur bei einem echten Schock bindet. Tut man alle drei Dinge, liefert die Politik einen Puffer gegen die Verdrängung, die ein Nachfrageschock Menschen aufzwingt, die nicht schnell genug umziehen können. Verdrängung hat belegte Kosten, und sich dagegen zu versichern ist ein legitimes Ziel, auch in einer Welt, in der der zugrunde liegende Wohnungsmangel ebenfalls behoben werden sollte. Dieses Argument trägt seine eigene Grenze in sich: Der Schutz fließt weiterhin an den, der drin wohnt, und die Begrenzung ersetzt nicht das Bauen.
Wo uns das hinführt
Die modernen Ausgestaltungen haben die eine Sache geändert, auf die es ankam: Sie würgen die Angebotsreaktion nicht mehr ab. Indem sie Neubauten ausnimmt und die Erhöhungen begrenzt, schützt die Begrenzung des Mietanstiegs der zweiten Generation Bestandsmieter vor der Verdrängung durch Nachfrageschocks, ohne den Rückzug des Angebots, an dem das Experiment in San Francisco gescheitert ist. Umsonst ist sie nicht, denn sie überträgt weiterhin Einkommen an die Bestandsmieter, und der geschützte Mieter ist nicht immer der bedürftigste. Für die Bezahlbarkeit leistet sie nichts. Aber als eng gefasste Versicherung gegen Verdrängung ist die gut gestaltete Form vertretbar, in einer Weise, in der die harte Form es nicht ist. Das Lehrbuchurteil über die Mietpreisbindung hatte recht mit der Mietpreisbindung, die es getestet hat. Es erstreckt sich nicht automatisch auf die Mietpreisbindung, die heute immer wieder beschlossen wird.
Die eine Form ist also nicht zu verteidigen, die andere ist als Versicherung vertretbar. Doch beide Formen tun dasselbe: Sie verwalten die Folgen eines Mangels, den keine von beiden behebt.
Das Urteil
Die Miete ist hoch, weil das Angebot knapp ist. Keine Mietpolitik baut eine Wohnung.
— die erstbeste Rahmung, um die jeder Schritt dieser Debatte gekreist ist
Jedes bisherige Argument ist um dieselbe Tatsache gekreist: die Verdrängungskrise, das Preisobergrenzen-Diagramm, die Ausnahme der zweiten Generation. Die Miete ist hoch, weil die Stadt eine Generation lang zu wenig gebaut hat. Beide Formen der Mietpreisbindung wirken auf den Preis. Keine von beiden wirkt auf den Mangel.
In einem einzigen Diagramm ist das Urteil ein Vergleich zweier Eingriffe. Die Mietpreisbindung, ob hart oder weich, wirkt auf den Preis: Sie legt fest, was ein Bestandsmieter zahlt, oder begrenzt, wie schnell es steigt. Die Ausweitung des Angebots wirkt auf die Menge: Sie verschiebt die Angebotskurve nach außen, sodass die markträumende Miete für alle sinkt und sich der regulatorische Keil zu schließen beginnt, den der Mangel in die Mieten getrieben hat. Eine Mietobergrenze kann die Verteilung eines Mangels menschlicher machen, den Mangel kleiner machen kann sie nicht. Bauen kann es.
Selbst die vertretbare Form der zweiten Generation behandelt ein Symptom. Sie verwaltet die Verteilungsfolgen einer Angebotsbeschränkung, die sie nicht lockert. Die Krankheit ist der Mangel, also die regulatorischen und physischen Grenzen dafür, wie viel Wohnraum eine Stadt sich zu bauen erlaubt, und die erstbeste Lösung ist, diese Grenzen zu lockern. Das ist die YIMBY-Antwort: die Befunde zur Aufzonung in Auckland, der regulatorische Keil in den Mieten, die politische Ökonomie derer, die das Bauen blockieren, alles in voller Tiefe verhandelt in Warum ist Wohnen so teuer?
„Die Mietpreisbindung behandelt das Symptom. Die Krankheit ist, dass wir nicht genug Wohnungen gebaut haben, und noch keine Mietobergrenze hat je eine einzige Wohnung gebaut.“
— die angebotsorientierte Rahmung der Wohnungsdebatte
Behandelt die Mietpreisbindung das Symptom statt der Krankheit?
Selbst die vertretbare Form der Mietpreisbindung verwaltet einen Mangel, den sie nicht behebt. Worauf legt „vertretbar“ einen also fest, und was schließt es aus?
Jenseits des falschen Entweder-oder
„Mietpreisbindung: gut oder schlecht?“ ist die falsche Frage. Die Antwort hat mehrere Schichten: nicht zu verteidigen in ihrer harten Form, vertretbar als eng gefasste Versicherung in ihrer weichen Form und in jeder Form dem Bau von mehr Wohnungen nachgeordnet.
— das mehrschichtige Urteil, auf das sich diese Große Frage festlegt
Die öffentliche Debatte spaltet sich in ein Entweder-oder, Mietpreisbindung gut oder Mietpreisbindung schlecht, und gerade dieses Entweder-oder lässt beide Seiten falschliegen. Die Position des starken Mieterschutzes sagt, die Mietpreisbindung sei die Antwort auf die Krise der Bezahlbarkeit. Das ist sie nicht, denn Bezahlbarkeit verlangt Angebot, eine Obergrenze baut nichts, und selbst die gute Form ist eine Versicherung gegen Schwankungen. Die Position des strengen Lehrbuchs sagt, jede Mietregulierung sei schädlich. Das stimmt für die harte Form und stimmt nicht für die gut gestaltete weiche Form, die dem Mechanismus des Angebotsrückzugs über die Ausnahme für Neubauten entgeht. Zu benennen, auf welcher Schicht der Streit liegt, ist die Antwort. Der Streit über die harte Mietpreisbindung betrifft den Rahmen und ist entschieden. Der Streit über die weiche Form ist eine abgewogene Bedingung, die von der Ausgestaltung abhängt. Und beide sind der Frage des Angebots nachgeordnet.
Wo uns das hinführt
Ist die Mietpreisbindung je vertretbar? Die harte Mietpreisbindung, nominale Obergrenzen für den bestehenden Bestand, ist es nicht. San Francisco hat sie getestet, und sie hat das Angebot verringert, die Qualität verschlechtert, Wohnraum fehlgeleitet und innerhalb der Mieterschaft Einkommen umverteilt, auf Kosten der nächsten Generation. Der Konsens der Ökonomen ist verdient. Die gut gestaltete Begrenzung des Mietanstiegs der zweiten Generation, also Grenzen für Erhöhungen, die Neubauten ausnehmen und auf das Verdrängungsrisiko zielen, ist vertretbar, in engen Grenzen, als Versicherung gegen Verdrängung: Sie schützt Bestandsmieter vor der Verdrängung durch Nachfrageschocks ohne den Rückzug des Angebots, an dem die harte Form gescheitert ist. Aber keine von beiden behebt den Mangel. Die Miete ist hoch, weil das Angebot knapp ist, und keine Mietpolitik baut eine Wohnung.
Preiskontrollen sind nicht grundsätzlich schädlich. Sie sind hier schädlich, bei diesem Gut, in dieser Marktordnung: als nominale Obergrenze auf einem ansonsten freien Mietmarkt. Geht man ein Gut weiter, kehrt sich die Antwort um. In Ist Gesundheitsversorgung ein Markt? funktionieren Preiskontrollen für medizinische Leistungen, eingebettet in ein gut gestaltetes reguliertes System mit mehreren Kostenträgern wie in Deutschland, der Schweiz und den Niederlanden, weil die umgebende Marktordnung sie trägt.
Wo diese Große Frage ankommt
Wir haben mit einer Stadt begonnen, die gegen den nahezu einhelligen Rat der Fachleute für die Mietpreisbindung stimmte, und mit der Frage, warum ein Ort so etwas tut. Hier ist die Antwort:
- Die Krise ist real. In einem Ballungsraum mit beschränktem Angebot verdrängt ein Nachfrageschock Bestandsmieter schneller, als jede Angebotsreaktion es auffangen kann. Das Argument, sie zu schützen, ist stark, und die Öffentlichkeit stimmt nicht irrational ab.
- Die harte Mietpreisbindung scheitert. Nominale Obergrenzen für den bestehenden Bestand ziehen Angebot ab, verschlechtern die Qualität und leiten Wohnraum fehl. San Francisco hat den Test geliefert, und die Politik verteilte innerhalb der Mieterschaft um, während der Bestand schrumpfte. Der Konsens der Ökonomen ist verdient.
- Die Ausgestaltung der zweiten Generation ist grundsätzlich anders. Eine Begrenzung des Anstiegs, die Neubauten ausnimmt, lässt die Neubaumarge frei, sodass der Mechanismus des Angebotsrückzugs gar nicht erst ausgelöst wird. Sie ist eine Versicherung gegen schwankende Verdrängung, vertretbar, an Bedingungen geknüpft und keine Politik für Bezahlbarkeit.
- Keine von beiden behebt den Mangel. Beide Formen wirken auf den Preis, nur das Bauen wirkt auf die Knappheit. Die vertretbare Form ist die bescheidene, eingesetzt als Versicherung, während die Ausweitung des Angebots die eigentliche Arbeit leistet.
Ist die Mietpreisbindung also je vertretbar? Die harte Form nicht, das hat San Francisco entschieden. Die weiche Form in engen Grenzen schon: als Versicherung gegen eine Verdrängung, die der Markt nicht rechtzeitig auffangen kann, gekoppelt an die Ausweitung des Angebots, die das Problem löst. Wenn Ihnen das nächste Mal jemand erzählt, „die Mietpreisbindung zerstört Städte“ oder „die Mietpreisbindung ist die Antwort auf die Wohnungskrise“, haben Sie das Werkzeug, um die einzige Frage zu stellen, die es entscheidet: welche Mietpreisbindung, und gekoppelt woran?